16
Складывающуюся систему социального обеспечения, основанную
прежде всего на местном самоуправлении и частном партнерстве, разрушила
первая мировая война и октябрьская революция 1917 года.
После прихода к власти большевики ликвидировали все ранее
существующие благотворительные заведения и общества. Непосредственно
сразу после октябрьского переворота, в ноябре 1917 г. был создан Наркомат
государственного призрения, который возглавила А.М. Коллонтай. Наркомат
оказывал помощь престарелым и инвалидам войны, а также решал вопросы
охраны материнства и детства
В марте 1918 г. на Наркомат были возложены также вопросы, связанные
с выплатой пенсий и пособий, а при Народном банке учреждается Учетно-
ссудный комитет социального обеспечения. С апреля 1918 года наркомат был
переименован в Наркомат социального обеспечения, органы которого ведали
содержанием домов для престарелых и инвалидов. Наркомат обеспечивал
пенсиями и пособиями, которые в годы гражданской войны выдавались
натурой, почти 9 млн. семей военнослужащих.
Натурализация социального обеспечения, карточная система
распределения продуктов питания создали предпосылки для социального
иждивенчества и отсутствия стимулов к трудовой деятельности рабочих.
Появился вал симуляций болезней, с которым малочисленный врачебный
состав не был в состоянии справиться. При этом, неплатежи по страховым
взносам катастрофически росли, причем наиболее злостными
неплательщиками были крупные национализированные, а не частные
предприятия. Существовавшая в царское время кассовая медицина на
предприятиях была ликвидирована в феврале 1919 г. Застрахованные теперь
лечились на «общих основаниях», которые были существенно хуже.
В соответствии с Декретом СНК от 17 апреля 1919 г. были
ликвидированы страховые фонды, а их средства были переданы во
Всероссийский фонд социального обеспечения. С мая 1919 г. выдача пособий
больным, беременным и роженицам была возложена непосредственно на
17
предприятия и учреждения, которые данным лицам сохраняли заработную
плату в течение 2 месяцев.
Постепенно вал неплатежей при полной бесконтрольности расходования
средств привел к фактической деградации всей системы сбора страховых
взносов. Средств на выплаты тратилось не столько, сколько было собрано, а
сколько требовалось. Дефицит покрывался за счет печатного денежного
станка, что еще больше разгоняло инфляцию и обесценивало полученные
средства. В такой ситуации, система социального страхования были
замещена прямым сметным финансированием социального обеспечения. Но
ситуацию это не спасало. К началу 1921 г. положение становится
катастрофическим
4
.
Более того, вне системы социального обеспечения, вопреки закону
оказался большие группы граждан: подмастерья, домашняя прислуга,
приказчики, наемные работники в крестьянских хозяйствах, самостоятельные
производители и др. Сюда же относились и неработающие жены трудящихся,
которые должны были страховаться за счет главы семьи, но таких случаев не
было. По мнению Н.А. Вигдорчика, «Несмотря на все блага полного
социального обеспечения, население чувствовало себя гораздо менее
обеспеченным, чем когда-либо раньше, и возможность потери работы была
для всякого человека теперь неизмеримо страшнее, чем в прежнее время. Это
было колоссальное количество беспрерывно длящихся нарушений»
5
.
Значительной части населения удалось выжить в этих условиях только
потому, что «диктатура пролетариата» недостаточно последовательно
мешала ему самообеспечиваться и проявлять человеческую солидарность и
взаимопомощь.
С введением новой экономической политики (НЭП), в 1921 году,
начался переход от государственного обеспечения к социальному
4
Вигдорчик Н.А. Теория и практика социального страхования. Вып. 3. Пг., 1922. С. 147
5
Там же, С.150
18
страхованию работников за счет средств предприятий, на которых они
работали
6
.
Декретом СНК от 15 ноября 1921 г. «О социальном страховании лиц,
занятых наемным трудом»
7
система социального страхования
распространялась на наемных работников по случаю временной и
постоянной утраты трудоспособности, на случай безработицы, а также на
случай смерти за счет предприятий, организаций и частных лиц,
использующих наемный труд.
Декретом СНК от 9 декабря 1921 г. «О социальном обеспечении при
временной нетрудоспособности и материнстве»
8
была установлена выплата
пособий по временной нетрудоспособности застрахованным в размере
фактического заработка. Социальное страхование охватывало выдачу
пособия по беременности и родам, а также по уходу за больным членом
семьи. Одновременно устанавливаются пособие на погребение
застрахованных и членов их семей.
28 декабря 1921 г. принимается Декрет «О социальном обеспечении при
безработице»
9
, которым устанавливается пособие по безработице.
В соответствии с Декретом от 19 декабря 1921 г. «О страховании на
случай болезни»
10
устанавливаются взносы с государственных,
кооперативных, общественных и частных предприятий, которые шли на
оплату лечения застрахованных. При этом сохранялся принцип бесплатности
медицинского обслуживания, финансирование здравоохранения
осуществлялось в пределах возможностей местных бюджетов. Таким
образом, к началу 1922 г. за счет страховых взносов обеспечивалось
6
Милютин Н. Социальное обеспечение в России // Вопросы социального обеспечения. 1922. N 2. С. 3 - 8.
7
Декрет СНК РСФСР от 15.11.1921"О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом"// СУ РСФСР.
1921. N 76. Ст. 627.
8
Декрет СНК РСФСР от 09. 12. 1921 г. "О социальном обеспечении при временной нетрудоспособности и
материнстве"// СУ РСФСР. 1921. N 79. Ст. 682.
9
Декрет СНК РСФСР от 28.12.1921 г. «О социальном обеспечении при безработице»// СУ РСФСР. 1922. N 1.
Ст. 23
10
Декрет СНК РСФСР от 19.12.1921 г. «О страховании на случай болезни»// СУ РСФСР. 1922. N 1. Ст. 20.
19
социальное страхование от безработицы, временной нетрудоспособности,
болезни и выплачивались социальные пособия.
При этом необходимо отметить, что роль местного самоуправления в
социальном обеспечении была полностью ликвидирована и заменена единой
государственной системой социального обеспечения.
Между тем, и единая государственная система социального обеспечения
формировалась с СССР достаточно долго (в период с 1937 по 1989 годы). До
начала Великой Отечественной войны начались выплаты пособий при
карантине, по уходу за заболевшим членом семьи, по случаю рождения
ребенка, при переводе на другую работу в связи с заболеванием. При этом, в
этот период существовала карательная направленность трудового
законодательства, когда дисциплинарная ответственность была заменена
уголовной.
Важнейшим этапом в развитии законодательства о социальном
обеспечении явились принятие 14 июля 1956 г. Закона о государственных
пенсиях
11
и утверждение 5 февраля 1955 г. ВЦСПС Положения о порядке
назначения и выплаты пособий по государственному социальному
страхованию
12
. Эти нормативные акты распространялись на рабочих и
служащих, был значительно расширен круг лиц, имеющих право на пенсию,
повышены размеры пенсий. В Законе о государственных пенсиях 1956 г.
произошел отказ от чрезмерной, часто необоснованной дифференциации в
пенсионном обеспечении трудящихся по ведомственному признаку и была
закреплена общая для всех рабочих и служащих пенсионная система. Однако
эта система еще не охватывала колхозное крестьянство и нетрудоспособных
лиц, не имеющих необходимого стажа для назначения пенсии.
Государственное социальное страхование предусматривало
предоставление за счет государственного бюджета следующих видов
11
Закон СССР от 14.07.1956 "О государственных пенсиях"// Ведомости Верховного Совета СССР. 1956. N
15. Ст. 313.
12
"Положение о порядке назначения и выплаты пособий по государственному социальному страхованию"
(утв. Постановлением Президиума ВЦСПС от 05.02.1955)(ред. от 10.08.1971)// Бюллетень ВЦСПС. 1955. N 4
20
пособий для матери и ребенка: а) пособие по беременности и родам; б)
пособие на рождение и кормление ребенка;
Положение о порядке назначения выплаты пособий беременным
женщинам, многодетным и одиноким матерям было утверждено
Постановлением Совета Министров СССР от 12 августа 1970 г.
13
. При этом в
зависимости от общего и непрерывного стажа в целях определения размера
пособия по беременности и родам все женщины делились на четыре
категории (общий стаж работы свыше 3 лет (из них не менее двух
непрерывно; не менее 2 лет; от 1 до 2 лет; менее 1 года). Для первой
категории на весь период отпуска (56 дней до и 56 дней после родов) пособие
выплачивалось в размере заработка, а для последней категории - в размере
2/3 заработка. Эта явно надуманная градация была в 1975 г. отменена, и
размер пособия перестал зависеть от трудового стажа
В СССР, до 1965 года, социального обеспечения членов колхозов
практически не существовало. Социальное обеспечение колхозников было
введено Законом 1964 г. «О пенсиях и пособиях членам колхозов»
14
. Этим
Законом устанавливались пенсии колхозникам по старости и инвалидности,
их семьям по случаю потери кормильца, пособия по беременности и родам за
счет централизованного фонда социального обеспечения в масштабе всей
страны. Для реализации этого Закона был создан специальный фонд -
централизованный союзный фонд социального обеспечения колхозников.
Тем самым, как отмечалось в литературе, «завершилось создание единой
системы пенсионного обеспечения, утвердились общие и единые принципы
права на пенсию всех граждан страны социализма»
15
.
К моменту принятия Конституции СССР 1977 г. была сформирована
государственная система социального обеспечения, включавшая две формы:
13
Положение о порядке назначения выплаты пособий беременным женщинам, многодетным и одиноким
матерям. (утверждено Постановлением Совета Министров СССР от 12 августа 1970)//СП СССР. 1970. N 15.
Ст. 123
14
Закон СССР от 15.07.1964 N 2688-VI (ред. от 03.12.1987) "О пенсиях и пособиях членам колхозов"//
Ведомости Верховного Совета СССР. 1964. N 29. Ст. 340
15
Фогель Я.М. Право на пенсию и его гарантии. М., 1972. С. 21
21
1) государственное социальное обеспечение рабочих и служащих и 2)
социальное обеспечение членов колхозов. К этому времени была также
сформирована, государственная система здравоохранения
16
.
Огосударствление и централизация всех сфер социального обеспечения
стало в СССР основой единой государственной системы социального
обеспечения. Как писал В.С. Андреев, она имела единую социалистическую
сущность и являлась государственной потому, что регулировалась им,
финансировалась главным образом за счет государственных и частично
колхозно-кооперативных средств без вычетов из заработка трудящихся
17
. В
рамках этой единой системы выплачивались пенсии по старости, по
инвалидности, на случай потери кормильца, пособия на поддержание
социального статуса инвалидов и семей с детьми. Система государственного
социального обеспечения существовала до момента распада Советского
Союза в 1991 году.
В Российской Федерации система социального обеспечения населения
начинает формироваться еще до момента формального образования
государства. В 1990 году принимается Закон РФ от 20.11.1990 N 340-1 «О
государственных пенсиях в Российской Федерации»
18
, который устанавливал
единую систему республиканских государственных пенсий в Российской
Федерации. Эта система, была призвана обеспечить стабильность
достигнутого уровня пенсионного обеспечения и повышения его по мере
роста благосостояния трудящихся. Основным критерием дифференциации
условий и норм пенсионного обеспечения признавался труд и его результаты
(преамбула Закона).
Указанным законом предусматривались следующие виды пенсий ( ст. 3):
по старости (по возрасту); по инвалидности; по случаю потери кормильца; за
выслугу лет и социальная пенсия, для граждан не имеющих по каким-либо
16
Андреев В.С. Право социального обеспечения в СССР. М., 1987. С. 103 - 113.
17
Там же
18
Закон РФ от 20.11.1990 N 340-1 «О государственных пенсиях в Российской Федерации»// Ведомости СНД
и ВС РСФСР", 1990, N 27, ст. 351.
22
причинам права на пенсию в связи с трудовой и иной общественно полезной
деятельностью. Правом на пенсионное обеспечение обладали мужчины при
достижении 60 лет и при общем трудовом стаже не менее 25 лет и женщины
по достижении 55 лет и при общем трудовом стаже не менее 20 лет. Также
устанавливались льготные основания для досрочного выхода на пенсию.
Вместе с тем, уже в 1993 году, из общей системы государственного
пенсионного обеспечения выделяется пенсионное обеспечение лицам
проходившим военную службу, службу в органах внутренних дел, и их
семей.
19
. В последствии, круг лиц получающих пенсионное обеспечение в
соответствии с этим законом, был существенно расширен. В настоящее время
правом на пенсионное обеспечение обладают лица проходившие военную
службу, службу в органах внутренних дел, государственной
противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно исполнительной
системы, федеральной службе войск национальной гвардии и их семьи.
Постановлением ВС РСФСР от 22.12.1990 N 442-1 «Об организации
Пенсионного фонда РСФСР»
20
был образован Пенсионный фонд РСФСР,
который в последствии был переименован в Пенсионный фонд РФ ( ПФР).
Постановлением ВС РФ от 27.12.1991 N 2122-1 «Вопросы Пенсионного
фонда Российской Федерации (России)»
21
приняты «Положение о
Пенсионном фонде Российской Федерации (России)» и «Порядок уплаты
страховых взносов работодателями и гражданами в Пенсионный фонд
Российской Федерации (России)». В первоначальной редакции Положения о
ПФР было указано, что ПФР является самостоятельным финансово-
кредитным учреждением, осуществляющим свою деятельность в
соответствии с законодательством Российской Федерации и настоящим
Положением.
19
Закон РФ от 12.02.1993 N 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу
в органах внутренних дел, и их семей"//Ведомости СНД РФ и ВС РФ", 04.03.1993, N 9, ст. 328
20
Постановление ВС РСФСР от 22.12.1990 N 442-1 «Об организации Пенсионного фонда РСФСР»//
"Ведомости СНД и ВС РСФСР", 1990, N 30, ст. 415
21
Постановление ВС РФ от 27.12.1991 N 2122-1"Вопросы Пенсионного фонда Российской Федерации
(России)»//Ведомости СНД и ВС РСФСР", 30.01.1992, N 5, ст. 180
23
ПФР было разрешено осуществлять отдельные банковские операции в
порядке, установленном действующим на территории Российской Федерации
законодательством о банках и банковской деятельности. ПФР был
подотчетен Верховному Совету Российской Федерации, информация о
результатах его деятельности ежегодно представляется на рассмотрение
Верховного Совета Российской Федерации. В последствии указание на
подотчетность ПФР Верховному Совету РФ было исключено.
В начале 90-х годов в России законодательства о социальном
страховании не существовало. Возмещение работодателем вреда
причиненного работникам в результате увечья, профессионального
заболеванием или иным повреждением здоровья, связанным с исполнением
трудовых обязанностей производилось на основании ГК РСФСР и Правил
возмещения работодателями вреда, причиненного работникам увечьем,
профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья,
связанными с исполнением ими трудовых обязанностей, утвержденных
Постановлением ВС РФ от 24.12.1992 N 4214-1
22
С принятием 12.12.1993 на всенародном референдуме Конституции
Российской Федерации формируются конституционные основы социального
обеспечения и социальных гарантий для нуждающихся граждан.
Конституцией РФ к исключительному ведению федерации отнесла
установление основ федеральной политики и федеральные программы в
области государственного, экономического, экологического, социального,
культурного и национального развития Российской Федерации.
Как указывают некоторые авторы установление основ федеральной
политики и федеральные программы по ряду важнейших направлений
развития государства и общества закрепляют право федерации
самостоятельно определять систему мер и особых подходов в отношении
22
Постановление ВС РФ от 24.12.1992 N 4214-1(ред. от 24.07.1998) «Об утверждении правил возмещения
работодателями вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным
повреждением здоровья, связанными с исполнением ими трудовых обязанностей»// Российская газета", N
16, 26.01.1993
24
ряда сфер (объектов) внутренней политики, посредством которых
реализуются интересы федерации и ее субъектов. Указание на то, что
федерация относит к своему ведению основы политики в области
государственного, экономического, экологического, социального,
культурного и национального развития, имеет целью выделение их из всей
совокупности государственной политики и достижение единства и сочетания
интересов Федерации и ее субъектов в указанных областях, установление
определенных общефедеральных стандартов
23
К предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов
Конституцией Российской Федерации отнесен ряд вопросов социального
обеспечения.
Важнейшим этапом в области детализации принципа совместного
ведения, в сфере социального обеспечения граждан явилось принятие
Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов в Российской Федерации»
24
. В соответствии со ст. 23 указанного
Закона законодательный (представительный) орган государственной власти
субъекта РФ и высший исполнительный орган государственной власти
субъекта РФ взаимодействуют в установленных Законом и законом субъекта
РФ формах в целях эффективного управления процессами экономического и
социального развития субъекта Российской Федерации и в интересах его
населения. Очевидно , что в понятие социального развития входит, в том
числе, эффективное социальное обеспечение граждан соответствующего
субъекта РФ.
Как указывает Н.М. Добрынин, в сфере социального обеспечения, как
формы социальной защиты, за субъектами Российской Федерации были
23
Научно-практический комментарий (постатейный) к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. Ю.А.
Дмитриев // СПС "КонсультантПлюс 2017
24
Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»//
Российская газета", N 206, 19.10.1999.
25
закреплены полномочия социальной поддержки и социального обслуживания
граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной
жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей,
оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в
федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки
ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой
Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе
многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий,
малоимущих граждан
25
.
Таким образом, отношения в сфере социального обеспечения подлежат
урегулированию уже не только федеральными законами, но и законами
субъектов Российской Федерации. В этом проявляется один из признаков
принципа федерализма, который мы рассмотрим ниже.
1.2 Принцип федерализма и его роль в реализации социального
обеспечения, как формы социальной защиты граждан РФ
Принцип фе.де.ра.лизма проявляе.тся пре.жде все.го в ра.згра.ниче.нии
пре.дме.тов ве.де.ния и полномочий ме.жду орга.на.ми госуда.рстве.нной вла.сти
РФ и е.е субъе.ктов. Согла.сно ч. 3 ст. 11 Конституции РФ ра.згра.ниче.ние
пре.дме.тов ве.де.ния и полномочий ме.жду орга.на.ми госуда.рстве.нной вла.сти
РФ и субъе.ктов Фе.де.ра.ции осуще.ствляе.тся Конституцие.й РФ,
фе.де.ра.тивным и иными договора.ми о ра.згра.ниче.нии пре.дме.тов ве.де.ния и
полномочий. Та.ким обра.зом, Конституция РФ уста.на.влива.е.т пра.вовые
формы ра.згра.ниче.ния пре.дме.тов ве.де.ния и полномочий ме.жду орга.на.ми
госуда.рстве.нной вла.сти Российской Фе.де.ра.ции и орга.на.ми
госуда.рстве.нной вла.сти субъе.ктов Российской Фе.де.ра.ции.
25
Добрынин Н.М. Конституционно-правовые аспекты бюджетной обеспеченности реализации социальных
гарантий граждан в Российской Федерации и проблема монетизации льгот // Право и политика. 2015. N 11.
С. 4.