15
родителей от выполнения своих обязанностей, связанных с воспитанием детей,
с защитой их прав и интересов, связанных с оставлением родителями своих
детей в медицинских организациях, дошкольных, школьных и иных
образовательных организациях, организациях, предоставляющих социальные
услуги, когда родители отказываются забрать ребенка, а также в случае, если
единственный родитель или оба родителя неизвестны
16
. Эти юридические
факты должны подтверждаться документально: свидетельством о смерти,
решением суда о лишении родительских прав или о признании родителей
недееспособными, безвестно отсутствующими. Но такие обстоятельства, как
болезнь или отсутствие родителя, а также уклонение от воспитания ребенка,
необязательно должны подтверждаться какими-либо документами. Поэтому
Семейный кодекс РФ устанавливает обязанность должностных лиц и граждан,
которым стало известно об утрате ребенком родительского попечения,
сообщить об этом органу опеки и попечительства
17
.
Семейный кодекс РФ закрепил формы устройства детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей: усыновление, опека (попечительство),
приемная семья, устройство в государственные учреждения. Государственные
формы устройства таких детей наиболее широко используются в нашей стране.
Система детских домов начала XXI века включает: дошкольные, смешанные,
санаторного типа (для детей 3-18 лет, нуждающихся в длительном лечении),
детские дома-школы (создаются с 1998 года), специальные (коррекционные)
детские дома для детей с нарушениями в психофизическом развитии
18
.
По данным Министерства образования и науки РФ, на начало 2014 года
количество детских домов насчитывало 1520, в них воспитывалось 60,1 тыс.
16
Федеральный закон «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 21.12.1996 г. № 159-ФЗ (ред.
от 03.08.2018) // СПС «КонсультантПлюс», 2020.
17
Тарусина Н.Н. Ребенок в пространстве семейного права: монография. М.:
Проспект, 2017. – С. 68.
18
Детские дома. Портал «Всемирная энциклопедия».
URL//https://w.histrf.ru/articles/article/show/dietskiie_doma
16
несовершеннолетних
19
. По данным Министерства Просвещения РФ, к началу
2019 года в России работало 1314 организаций для детей-сирот, включая
образовательные, медицинские (Дома ребенка) и социальные услуги, в том
числе 646 детских домов для детей, оставшихся без попечения родителей
20
.
Таким образом, анализируя отечественный исторический опыт
социальной помощи детям, оставшимся без попечения родителей, можно
увидеть, что наибольшую эффективность дает воспитание их в замещающей
семье, поскольку оно гарантирует обеспечение безопасности и защищенности
ребенка. Однако на воспитании в детских домах, интернатах и приютах
остается значительное количество детей. Перспективы в жизни у таких детей
выглядят печально. Согласно статистике, 40% выпускников детских домов в
первые годы попадают в тюрьму, столько же становятся бездомными, 10%
совершают самоубийства
21
. В итоге лишь единицы встают на ноги и
налаживают нормальную жизнь. Решение данной проблемы видится в
повышении социального обеспечения семей, взявших на воспитание детей,
оставшихся без попечения родителей, что позволит сократить число детей,
находящихся в детских домах.
1.2 Государственные меры по выявлению и устройству детей, оставшихся
без попечения родителей
Государство, согласно части 1 ст. 38 Конституции РФ, гарантирует
защиту материнства и детства. Своевременное выявление и учет детей,
оставшихся без попечения родителей, является важной предпосылкой оказания
им необходимой помощи. Правовое регулирование выявления и устройства
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, осуществляется
19
Косенок А. Статистика детских домов и сирот в России. URL//
https://www.kommersant.ru/doc/3414174
20
Поддержка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. URL//
https://edu.gov.ru/activity/main_activities/orphans
21
Малик Л.С., Мелкая Л.А. Альтернативные формы устройства детей-сирот: учебное
пособие. М.: Изд-во САФУ им. М.В. Ломоносова, 2018. – С. 12.
17
главой 18 Семейного кодекса РФ, Федеральным законом «О государственном
банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей»
22
, Федеральным
законом «Об опеке и попечительстве»
23
.
В случае утраты ребенком попечения со стороны родителей, его
родственники, должностные лица организаций и другие лица, которые имеют
информацию о таких детях, согласно п. 1 ст. 122 Семейного кодекса РФ,
«обязаны сообщить об этом в органы опеки и попечительства по месту
фактического нахождения детей»
24
. К таким должностным лицам относятся
руководители дошкольных организаций, школ, детских поликлиник, работники
жилищных органов, работники органов ЗАГСа (если при регистрации смерти
или объявлении лиц умершими им станет известно об оставшихся без
попечения детях), суд, при вынесении соответствующих решений, сотрудники
органов внутренних дел (при взятии под стражу или осуждении к лишению
свободы лиц, имеющих на попечении несовершеннолетних детей), другие
должностные лица, а также общественные объединения, которые имеют
сведения о таких детях. Шкилева Н.Л. отмечает, что «эта обязанность не
установлена в законе, но ее надлежит трактовать как ответственное поведение в
интересах защиты прав ребенка»
25
.
Органы опеки и попечительства после получения информации о детях,
оставшихся без попечения родителей, обязаны в течение 3 дней провести
первичное обследование (ст. 122 СК РФ). Цель такого обследования - проверка
достоверности полученной информации (знакомство с ребенком, выявление
условий, в которых он находится), а при установлении факта утраты ребенком
родительского попечения - выявление его родственников, которые могли бы
22
Федеральный закон «О государственном банке данных о детях, оставшихся без
попечения родителей» от 16 апреля 2001 г. № 44-ФЗ (ред. от 22.08.2019 г.) // СПС
«КонсультантПлюс», 2020.
23
Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» от 24.04.2008 г. № 48-ФЗ (ред. от
29.05.2019 г.) // СПС «КонсультантПлюс», 2020.
24
Семейный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 29 февраля 1995
г. № 223-ФЗ (ред. от 02.12.2019.) СПС «КонсультантПлюс», 2020.
25
Шкилева Н.Л. Выявление и устройство детей, оставшихся без попечения
родителей // Евразийский Союз Ученых. 2015. № 7 (16). – С. 149.
18
обеспечить временный присмотр за ребенком. В зависимости от обстоятельств
ребенок незамедлительно должен быть помещен в воспитательную, лечебную
организацию, организацию социальной защиты населения.
На основании первичного обследования составляются акт обследования
и основанное на нем заключение (оценка собранных фактов, выводы и
предложения о форме возможного устройства ребенка). Одновременно
необходимо принять меры по охране имущества несовершеннолетнего.
Учет детей, оставшихся без попечения родителей, осуществляется на
трех уровнях: территориальном (местном), региональном и федеральном.
Пунктом 8 Порядка формирования, ведения и использования государственного
банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей
26
предусмотрена
регистрация данных о ребенке, как оставшемся без попечения родителей, в
журнале первичного учета детей, оставшихся без попечения родителей, в том
числе при наличии решения суда о признании причин неуважительными в
случаях непроживания родителя(ей) совместно с ребенком более шести
месяцев и уклонения от его воспитания и содержания, а также утвержден
перечень документов, свидетельствующих об обстоятельствах утраты
(отсутствия) над ребенком попечения его родителей (единственного родителя).
Данный перечень не является закрытым в силу того, что статьей 121 Семейного
кодекса РФ не предусмотрен закрытый перечень причин отсутствия
родительского попечения.
В том случае, если невозможно устроить ребенка в семью по месту его
фактического нахождения, сведения о нем в течение месяца направляются
органами опеки и попечительства одновременно в орган исполнительной
власти субъекта РФ, на территории которого проживает ребенок (в
региональный банк данных), и в федеральный орган исполнительной власти,
ведущий централизованный учет (в государственный банк данных).
26
Приказ Министерства образования и науки РФ «Об утверждении Порядка
формирования, ведения и использования государственного банка данных о детях,
оставшихся без попечения родителей» от 17 февраля 2015 г. №101 (ред. от 17.03.2016 г.) //
СПС «КонсультантПлюс», 2020.
19
Если в течение месяца со дня установления факта утраты ребенком
родительского попечения, территориальный орган опеки и попечительства не
определил ребенка на воспитание в семью по месту его фактического
нахождения, то сведения о ребенке данный орган опеки и попечительства
передает в региональный банк данных о детях, оставшихся без родительского
попечения. Таким органом является комитет по образованию края или области,
министерство образования республики или иной орган, которым созданы
соответствующие территориальные органы опеки и попечительства,
действующие на территории одного или нескольких муниципальных
образований, на который законодательством данного субъекта России
возложена обязанность осуществлять контроль за деятельностью территори-
альных органов опеки и попечительства, а также полномочия по ведению
регионального банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей
27
.
При невозможности устройства ребенка в течение месяца сведения
направляются в Министерство науки и высшего образования РФ, на которое
возложены функции по осуществлению централизованного учета детей,
оставшихся без попечения родителей, и оказанию содействия в устройстве
ребенка в семью на всей территории РФ. Таким образом, сведения о ребенке
поступают в федеральный банк данных
28
.
Осуществление централизованного учета детей, оставшихся без
попечения родителей, является функцией Министерства науки и высшего
образования РФ. Государственный банк данных о детях, оставшихся без
попечения родителей, имеет своей целью сбор сведений о таких детях для их
учета и помощи в их передаче на воспитание в семьи российских граждан.
Одновременно подлежат учету лица, изъявившие желание принять в семью
детей-сирот на воспитание, и лица, лишенные или ограниченные в
родительских правах, а также опекуны, которые были отстранены от
27
Дорошенко Т.Н. Выявление и устройство детей, оставшихся без попечения
родителей / В сборнике «Актуальные проблемы юридической науки и практики». Гатчина:
Изд-во Гос. института экономики, финансов, права и технологий, 2017. – С. 139.
28
Семейное право: учебник / под ред. Е.А. Чефрановой. М.: Юрайт, 2017. – С. 163.
20
исполнения данных обязанностей в связи с их виновными действиями и
бывшие усыновители, при отмене усыновления судом по их вине
29
.
Основаниями прекращения учета сведений о ребенке, оставшемся без
попечения родителей, в государственном банке данных о детях являются
30
:
передача ребенка родителям (родителю); устройство ребенка в замещающую
семью; достижение ребенком возраста 18 лет либо приобретение им полной
дееспособности до достижения совершеннолетия; смерть ребенка.
Получить информации о детях, оставшихся без попечения родителей, из
регионального или федерального банка данных о детях можно, подав
письменно соответствующее заявление. Сведения о детях, оставшихся без
попечения родителей, носят закрытый характер и могут быть сообщены лично
гражданину в целях ознакомления. После этого заинтересованное лицо
получает направление для посещения ребенка с уведомлением об этом органа
опеки и попечительства по фактическому месту нахождения ребенка,
оставшегося без попечения родителей.
На протяжении 14 лет в России действует сайт usynovite.ru, который
функционирует с той целью, чтобы дети-сироты могли войти в новую семью,
получить надежду на светлое будущее, а опекуны могли испытать родительское
счастье и любовь детей. За эти 14 лет количество анкет в банке данных детей-
сирот сократилось более чем на 100 000 человек. На 31 декабря 2018 года в
федеральном банке данных находится 47242 ребенка
31
.
В соответствии с пунктом 1 статьи 123 Семейного кодекса РФ дети,
которые в силу определенных причин остались без попечения родителей,
подлежат передаче в семью на воспитание (усыновление (удочерение), под
опеку или попечительство, в приемную семью либо в случаях,
29
Гришаев С.П. Семейное право: учебник. М.: Проспект, 2019. – С. 204.
30
Приказ Министерства образования и науки РФ «Об утверждении Порядка
формирования, ведения и использования государственного банка данных о детях,
оставшихся без попечения родителей» от 17 февраля 2015 г. №101 (ред. от 17.03.2016 г.) //
СПС «КонсультантПлюс», 2020.
31
Усыновите.Ру. Федеральный банк данных о детях-сиротах и детях, оставшихся без
попечения родителей. URL//http://www.usynovite.ru/db/
21
предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в патронатную
семью), а при отсутствии такой возможности временно, на период до их
устройства на воспитание в семью, передаются в организации для детей-сирот
и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов.
Формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей,
классифицируют по следующим признакам
32
:
1. В зависимости от субъекта, который осуществляет воспитание
ребенка, формы устройства подразделяют на формы «индивидуального»
устройства и формы «неиндивидуального» устройства. При «индивидуальном»
устройстве ребенок передается на воспитание физическому лицу (лицам). К
такой форме устройства ребенка относятся: усыновление; приемная семья,
опека и попечительство, патронатная семья. При форме «неиндивидуального»
устройства ребенок передается на попечение юридическому лицу, в
организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а
именно: в дом ребенка; детский дом; школу-интернат; санаторный детский дом;
специальный (коррекционный) детский дом и другие
33
.
2) В зависимости от длительности отношений формы устройства
подразделяются на временные и длительные. К временным формам устройства
относится воспитание и образование ребенка в организации для детей,
оставшихся без попечения родителей. Ведь в этом случае органы опеки и
попечительства обязаны продолжать поиски семьи для этого ребенка. Опека и
попечительство также носит временный характер, поскольку устанавливается
лишь до совершеннолетия ребенка. Приемная семья и патронатная семья, как
формы устройства детей, также носят временный характер, так как являются
всего лишь разновидностями опеки и попечительства. Отличие заключается
32
Гонгало Б.М., Крашенинников П.В., Михеева Л.Ю. Семейное право: учебник / под
ред. П.В. Крашенинникова. М.: Статут, 2016. URL: http://www.consultant.ru/semeynoe_pravo
33
Киреева А.А., Щека Н.Ю. Правовое регулирование социальной работы с детьми-
сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей / В сборнике материалов
национальной научной конференции «Семья и социум: социальные, педагогические,
психологические и правовые аспекты». Благовещенск: Изд-во Амурского государственного
университета, 2018. - С. 18-19.
22
лишь в том, что при осуществлении классической опеки и попечительства
деятельность опекуна по воспитанию ребенка является безвозмездной. А при
воспитании ребенка в приемной или патронатной семье приемные и
патронатные родители осуществляют воспитание ребенка за вознаграждение.
Такая форма устройства, как усыновление, влечет длительные, даже
пожизненные отношения. Однако в случае отмены усыновления в судебном
порядке длительность отношений будет прервана.
Таким образом, своевременное выявление детей, оставшихся без
попечения родителей, позволит защитить их права и интересы. Устройство
таких детей на воспитание в семью является приоритетной политикой
государства. Для практической реализации этой политики необходимо ее
эффективное воспроизведение в субъектах Российской Федерации.
1.3 Нормативно-правовое обеспечение социальной защиты детей,
оставшихся без попечения родителей
Законодательство России о социальной защите детей, ставшихся без
попечения родителей, формировалось с учетом международных норм,
направленных на защиту прав ребенка. Согласно статье 21 Конвенции о правах
ребенка, «страны осуществляют все меры для обеспечения прав детей,
оставшихся без попечения родителей»
34
. Аналогичная норма закреплена в ст. 38
Конституции РФ: «Материнство и детство, семья находятся под защитой
государства»
35
. Кроме того, Конституция РФ провозглашает Россию
социальным государством, политика которого направлена на создание условий,
обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7).
Рассматривая международные стандарты социальной защиты детей,
оставшихся без попечения родителей, Васюкова Е.А. отмечает: «вопросам
охраны детства посвящен ряд международно-правовых актов: Женевская
34
Конвенция о правах ребенка. Принята Резолюцией 44/25 ГА ООН от 20 ноября
1989 г. // СПС «КонсультантПлюс», 2020.
35
Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием
12.12.1993 г. (с изм. и доп.) // СПС «КонсультантПлюс», 2020.
23
декларация прав ребенка 1924 года; Декларация прав ребенка, провозглашенная
Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1959 года; Конвенция о
правах ребенка, одобренная Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989
года; Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским,
семейным и уголовным делам, подписанная странами СНГ в г. Минске 22
января 1993 года, ратифицированная Российской Федерацией 4 августа 1994
года; Гаагская конвенция о защите детей и сотрудничестве в области
международного усыновления от 29 мая 1993 года и другие»
36
.
Основными документами в системе социальной защиты детей-сирот в
России являются: Семейный кодекс РФ, закрепляющий в 11 главе права
несовершеннолетних детей; Трудовой кодекс РФ, закрепляющий право на
отпуск работникам, усыновившим ребенка (ст. 257)
37
, Гражданский кодекс РФ,
регулирующий вопросы опеки и попечительства (ст. 31–40)
38
.
Федеральный закон от 24 июля 1998 г. «Об основных гарантиях прав
ребенка в Российской Федерации»
39
подчеркивает особую необходимость
защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей со стороны
государственных органов, как лиц, находящихся в трудной жизненной
ситуации. Анализируя названный закон, Сергеева О.К. и Палибина А.С.
отмечают, что «Закон прописал ведущие гарантии прав и законных интересов
ребенка, изложенных в Основном законе России, для создания как правовых,
так и социально-экономических условий, способствующих реализации прав и
интересов детей-сирот. Закон важное внимание уделил вопросу организации
социальной адаптации и реабилитации детей. Кроме того, он формулирует
значение социальных служб для детей и подчеркивает значимость создания
36
Васюкова Е.А. Нормативно-правовое регулирование усыновления детей в
Российской Федерации / материалы VIII Международной молодежной научной конференции
«Молодежь и XXI век – 2018». Курск: Университетская книга, 2018. - С. 53.
37
Трудовой кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 30.12.2001 г. №
197-ФЗ (ред. от 16.12.2019) // СПС «КонсультантПлюс», 2020.
38
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): федеральный закон от
30.11.1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 16.12.2019) // СПС «КонсультантПлюс», 2020.
39
Федеральный закон от 24.11.1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав
ребенка в Российской Федерации» (в ред. 27.12.2019) // СПС «КонсультантПлюс», 2020.
24
таких организаций, которые призваны проводить комплекс мер по оказанию
помощи, социальному обслуживанию и социальной поддержке детей»
40
.
Меры государственной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей, в России регламентируются Федеральным законом от 21
декабря 1996 года «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»
41
, в силу которого
детям, оставшимся без попечения родителей, предоставляются гарантии:
42
1. При получении образования. Федеральный Закон от 29.12.2012 г. «Об
образовании в Российской Федерации»
43
предусматривает прием детей-сирот,
оставшихся без попечения родителей в государственные и муниципальные
образовательные учреждения среднего и высшего профессионального
образования вне конкурса, если они успешно прошли вступительные
испытания. Лица данной категории зачисляются на полное государственное
обеспечение до окончания ими соответствующего уровня образования. Также
им выплачивается стипендия, размер которой увеличивается не менее чем
на 50 % относительно размера стипендии других обучающихся в данном
образовательном учреждении.
2. В области труда и занятости. Государство в этой сфере гарантирует
детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, равные
возможности в реализации права на труд, в выборе профессии с помощью
профессиональной подготовки. Государство квотирует рабочие места для таких
детей, стимулирует работодателей к приему их на работу, резервирует
отдельные виды работ для трудоустройства таких граждан.
40
Сергеева О.К. и Палибина А.С. Правовое обеспечение социальной защиты детей-
сирот в современной России / В сборнике материалов XIX Международной научно-
практической конференции «Устойчивое развитие России: вызовы, риски, стратегии».
Екатеринбург: Изд-во Гуманитарного университета, 2016. – С. 189.
41
Федеральный закон от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ «О дополнительных
гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей» (ред. от 03.08.2018 г.) // СПС «КонсультантПлюс», 2020.
42
Пелипейченко О.В. Правовое обеспечение социальной защиты детей-сирот и
детей, оставшихся без попечения родителей // Вестник науки. 2019. Т. 4. № 9 (18). – С. 57.
43
Федеральный закон от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской
Федерации» (в ред. от 27.12.2019 г.) // СПС «КонсультантПлюс», 2020.