25
3. При медицинском обслуживании. Детям, оставшимся без попечения
родителей, диспансеризация, медицинские услуги и оперативное лечение
оказываются на безвозмездной основе в любом государственном и
муниципальном лечебно-профилактическом учреждении. Для них бесплатно
выделяются путевки в различные школьные лагеря, спортивной и
оздоровительной направленности, в санаторно-курортные учреждения,
компенсируется оплата проезда к месту отдыха, лечения и обратно.
4. Жилищные права защищаются путем закрепления и предоставления
жилья, контроля за его использованием, до достижения 18-летия выпускников
специализированных учреждений для детей-сирот, контроля при заключении
сделок с жильем, которое принадлежит выпускникам. Отметим, что по
состоянию на 1 января 2019 года численность не обеспеченных жильѐм детей-
сирот старше 18 лет составляет около 175 тысяч человек
44
. В связи с этим 6
апреля 2019 года Правительство РФ утвердило новый комплекс мер по
предоставлению детям-сиротам жилых помещений на 2019–2021 годы
45
.
Предусматриваются действия организационного и правового характера,
направленные на решение проблем, связанных с созданием условий для
предоставления жилья детям-сиротам. Планируется, в частности,
совершенствование законодательства в части расширения форм и механизмов
обеспечения детей-сирот жилыми помещениями.
Согласно Федеральному закону от 6.10.1999 г. «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации»
46
решение вопросов
обеспечения детей-сирот жилыми помещениями относится к полномочиям
органов государственной власти субъектов Федерации, осуществляемым за
44
Об обеспечении жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей. URL// http://government.ru/docs/36383/
45
Распорядение Правительства РФ от 06.04.2019 г. № 656-р «Комплекс мер по
предоставлению детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, и лицам из их
числа жилых помещений на 2019 - 2021 годы» // СПС «КонсультантПлюс», 2020.
46
Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» (ред. от 27.12.2019) // СПС «КонсультантПлюс», 2020.
26
счѐт средств регионального бюджета. В федеральном бюджете на 2019 год и на
плановый период 2020 и 2021 годов предусмотрены субсидии региональным
бюджетам на эти цели в 2019 году в объѐме 7,1 млрд рублей, в 2020 и 2021
годах – по 7,7 млрд рублей ежегодно.
Федеральный Закон от 24.04.2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и
попечительстве» регулирует вопросы, возникающие в связи с установлением,
осуществлением и прекращением опеки и попечительства над детьми-сиротами
и детьми, оставшимися без попечения родителей. В нѐм также
регламентирована деятельность специализированных учреждений и лиц,
осуществляющих надзор за перечисленной выше категорией детей.
Помимо законов издается множество подзаконных актов, которые в
некотором роде уточняют и разъясняют положения закона, и при этом должны
быть в строгом соответствии с ним. Так, Постановлением Правительства
Российской Федерации от 24 мая 2014 года «О деятельности организаций для
детей-сирот и об устройстве в них детей, оставшихся без попечения родителей»
утверждено «Положение о деятельности организаций для детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей, и об устройстве в них детей, оставшихся
без попечения родителей»
47
. Оно устанавливает перечень осуществляемых
видов деятельности и оказываемых услуг организациями для детей-сирот и
детей, оставшихся без попечения родителей.
Таким образом, нормативное обеспечение социальной защиты детей,
оставшихся без попечения родителей, в целом, соответствует международным
стандартам и в настоящее время достаточно подробно регламентируется
нормами действующего российского законодательства.
47
Постановление Правительства РФ от 24.05.2014 г. № 481 (ред. от 19.12.2018) «О
деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и
об устройстве в них детей, оставшихся без попечения родителей» // СПС
«КонсультантПлюс», 2020.
27
ГЛАВА 2. ОПЕКА И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВО НАД ДЕТЬМИ,
ОСТАВШИМИСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ
2.1 Основания и порядок установления опеки и попечительства над детьми
Опека или попечительство устанавливаются над детьми, оставшимися
без попечения родителей, в целях их содержания, воспитания и образования, а
также для защиты их прав и интересов. Опека устанавливается над детьми, не
достигшими возраста четырнадцати лет, а попечительство - над детьми в
возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет. Если малолетний подопечный
достиг четырнадцати лет, опека прекращается, начинается попечительство.
Опекун становится попечителем без дополнительного решения об этом (ст. 40
ГК РФ)
48
.
Согласно ст. 145 Семейного кодекса РФ, «устройство ребенка под опеку
или попечительство осуществляется с учетом его мнения. Назначение опекуна
ребенку, достигшему десяти лет, осуществляется с его согласия. Братья и
сестры не могут быть переданы под опеку или попечительство разным лицам,
за исключением случаев, когда эта передача соответствует интересам детей»
49
.
Семейное законодательство содержит примерный перечень случаев, при
которых ребенок оказывается без попечения родителей: смерть родителей;
лишение их родительских прав или ограничение в таковых; признание
родителей недееспособными; их болезнь и длительное отсутствие; уклонение
от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе при отказе
взять своих детей из образовательных и медицинских организаций, а также
организаций, оказывающих социальные услуги; создание действиями или
бездействием условий, представляющих угрозу жизни или здоровью детей либо
препятствующих их нормальному воспитанию (п. 1 ст. 121 СК РФ).
Открытый перечень случаев, при которых ребенок оказывается без
попечения родителей, как отмечено в Определении Конституционного Суда РФ
48
Шубина О.Б. Порядок установления опеки и попечительства над несовершенно-
летними детьми в Российской Федерации // Научные труды Северо-западного института
управления РАНХиГС. 2017. Т. 6. № 3 (20). – С. 136.
49
Семейный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 29.12.1995 г. №
223-ФЗ (ред. от 02.12.2019.) СПС «КонсультантПлюс», 2020.
28
от 25 января 2012 г. №181-О-О, направлен на наиболее полный учет
многообразия жизненных обстоятельств, следствием которых является
фактическое отсутствие у несовершеннолетнего ребенка родительского
попечения и необходимость осуществления государством защиты его прав и
интересов, а также предоставления таким детям дополнительных гарантий по
социальной поддержке
50
.
Исследователи в области права социального обеспечения выделяют
другие причины для назначения опеки и попечительства: отбывание родителем
(родителями) наказания в пенитенциарных учреждениях; отобрание ребенка у
родителей, если существует угроза его безопасности; отмена усыновления;
расторжение договора об опеке, приемной семье или попечительстве, либо
истечение срока его действия и т. д.
Согласно п. 2 ст. 62 Семейного кодекса РФ, родители, не достигшие 18
лет и не заключившие брак, при рождении у них ребенка и в случае
установления их материнства и (или) отцовства, имеют право лично
осуществлять родительские права в отношении своего ребенка, когда им
исполнится шестнадцать лет. До достижения этого возраста
несовершеннолетними родителями, их ребенку должен быть назначен опекун,
который участвует в его воспитании наряду с несовершеннолетними
родителями ребенка
51
. Из нормы ст. 62 СК РФ вытекает, что опекун ребенку
назначается при недостижении его родителем возраста 16 лет, так как
законодатель устанавливает возможность самостоятельно осуществлять
родительские права лишь по достижении этого возраста.
Семейный кодекс закрепил также возможность определять опекуна
(попечителя) на случай своей смерти единственному родителю.
50
Определение КС РФ от 25.01.2012 №181-О-О «Об отказе в принятии к
рассмотрению жалобы гражданина Костина Сергея Анатольевича на нарушение его
конституционных прав абзацем третьим статьи 1 Федерального закона «О дополнительных
гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей»», пунктом 3 статьи 31 Гражданского кодекса РФ и пунктом 1 статьи 145
Семейного кодекса РФ» // СПС «КонсультантПлюс», 2020.
51
Семейный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 29.12.1995 г. №
223-ФЗ (ред. от 02.12.2019.) СПС «КонсультантПлюс», 2020.
29
Согласно п. 2 ст. 35 Гражданского кодекса РФ, «опекунами и
попечителями могут назначаться только совершеннолетние дееспособные
граждане. Не могут быть назначены опекунами и попечителями граждане,
лишенные родительских прав, а также граждане, имеющие на момент
установления опеки или попечительства судимость за умышленное
преступление против жизни или здоровья граждан»
52
.
Семейный кодекс РФ в ст. 146 расширяет перечень лиц, которые не
могут быть назначены опекунами (попечителями). Это
53
:
- лица, лишенные родительских прав;
- лица, имеющие судимость за преступления против жизни и здоровья,
свободы, чести и достоинства личности, половой неприкосновенности и
половой свободы личности, против семьи и несовершеннолетних, здоровья
населения и общественной нравственности, а также против общественной
безопасности, мира и безопасности человечества;
- лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость за тяжкие или
особо тяжкие преступления;
- лица, не прошедшие подготовки по соответствующей программе для
лиц, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без
попечения родителей (кроме близких родственников детей, а также лиц,
которые являются усыновителями или опекунами (попечителями) детей);
- лица, состоящие в однополом браке, зарегистрированном в
государстве, в котором такой брак разрешен, а также лица, являющиеся
гражданами указанного государства и не состоящие в браке.
Так же, не могут быть опекунами или попечителями граждане с
алкогольной или наркотической зависимостью, лица, совершившие действия,
которые повлекли отмену усыновления, ограничение в родительских правах,
52
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): федеральный закон от
30.11.1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 16.12.2019) // СПС «КонсультантПлюс», 2020.
53
Нечаева А.М. Семейное право: учебник. М.: Юрайт, 2019. – С. 169.
30
отмену опеки за их виновные действия и лица, страдающие заболеваниями,
которые препятствуют установлению опеки или попечительства над ребенком.
Чтобы ребенку было проще привыкнуть к семье приемных родителей,
очень важна именно их педагогическая и психологическая готовность к приему
малыша. Для таких родителей разработана специальная программа подготовки,
где они осваивают специальные знания об особенностях взаимоотношений с
новым членом семьи, его воспитании, уходе и защит его интересов. Подготовка
осуществляется по программе, утвержденной органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации
54
. Однако подготовку по этой программе
проходят лишь посторонние для ребенка лица, в то время как близкие
родственники освобождены от этой обязанности. Здесь позиция законодателя
спорная, так как родственники не всегда в полной мере понимают все
проблемы, возникающие в процессе совместной жизни с ребенком и обучение
могло бы предотвратить много стрессов и конфликтных ситуаций как со
стороны ребенка, так и со стороны принятого в семью ребенка.
Устройство ребенка под опеку или попечительство осуществляется в
соответствии с Федеральным законом «Об опеке и попечительстве» по
договору об осуществлении опеки или попечительства
55
. Опека изначально –
безвозмездная форма устройства детей и опекун не получает вознаграждения.
Но законодатель понимает значимость материальной поддержки опекуна
(попечителя) на решение взять под опеку ребенка и допускает в определенных
случаях возмездную форму опеки (попечительства). Так, пунктом 2 ст. 16
Федерального закона «Об опеке и попечительстве» закреплено право органа
опеки и попечительства заключить с опекуном или попечителем договор об
осуществлении опеки и попечительства на возмездных условиях. Такой способ
54
Сторожева М.Н. Порядок установления опеки и попечительства над детьми,
оставшимися без попечения родителей // Закон. Право. Государство. 2018. № 2 (18). - С. 165-
166.
55
Филиппова Е.В. Опека и попечительство над несовершеннолетними детьми:
актуальные проблемы правового регулирования // Школа Науки. 2019. № 4 (15). - С. 31-32.
31
исполнения опекуном (попечителем) своих обязанностей допустим
исключительно в интересах опекаемого (подопечного)
56
.
Иными словами, орган опеки и попечительства при появлении
кандидатуры на «должность» опекуна (попечителя) вправе сам выбирать,
какую из двух (безвозмездная или возмездная) предоставленных законом форм,
претворить в жизнь с данными участниками опеки (попечительства). Это
законное право трансформируется в обязанность для органа опеки и
попечительства тогда, когда на первом этапе, заключив Акт о назначении
опекуна (попечителя) на возмездных условиях, орган опеки и попечительства
на следующем этапе должен заключить договор об осуществлении опеки
(попечительства) за вознаграждение.
В научной литературе встречается точка зрения о том, что из текста
Федерального закона об опеке «нет определенности в том, какой юридический
факт – акт органа опеки и попечительства или договор об осуществлении опеки
или попечительства – влечет возникновение прав и обязанностей опекуна
(попечителя), исполняющего на возмездной основе свои обязанности»
57
.
На наш взгляд, здесь все очевидно. Норма п. 7 ст. 145 Семейного
кодекса РФ гласит, что: «При устройстве ребенка под опеку или
попечительство по договору об осуществлении опеки или попечительства
требуется принятие акта органа опеки и попечительства о назначении опекуна
или попечителя, исполняющего свои обязанности возмездно». Так же в п. 3 ст.
14 Федерального закона об опеке закреплено: «При установлении опеки или
попечительства по договору об осуществлении опеки или попечительства права
и обязанности опекуна или попечителя относительно представительства и
защиты прав и законных интересов подопечного возникают с момента
56
Михневич А.В. Договор об осуществлении опеки или попечительства над детьми,
оставшимися без попечения родителей по нормам российского законодательства: пояснение
некоторых спорных моментов / Материалы Международной научно-практической
конференции «Современная наука: тенденции развития» / под ред. А.И. Вострецов.
Нефтекамск: Мир науки, 2017. - С. 71.
57
Татаринцева Е.А. Договор об осуществлении опеки (попечительства) как
основание возникновения правоотношений по воспитанию ребенка в семье // Семейное и
жилищное право. 2015. № 3. - С. 21–25.
32
принятия органом опеки и попечительства акта о назначении опекуна или
попечителя, исполняющих свои обязанности возмездно».
Это означает, что сначала орган опеки и попечительства выносит акт о
назначении определенного лица в роли опекуна (попечителя). С момента
вынесения этого акта у опекуна (попечителя) возникают соответствующие
права и обязанности именно в роли лица, пожелавшего стать опекуном или
попечителем ребенка, о котором некому позаботиться: воспитывать ребенка;
заботиться о его здоровье; заботиться о физическом, психическом, духовном и
нравственном развитии ребенка (п. 6 ст.148.1 Семейного кодекса РФ). Затем, в
течение 10 дней со дня принятия органом опеки и попечительства решения о
назначении опекуна, заключается с этим лицом договор об осуществлении
опеки (попечительства) на возмездных условиях (п. 3 Правил заключения
договора об осуществлении опеки или попечительства в отношении
несовершеннолетнего подопечного). И с момента заключения этого договора, у
опекуна (попечителя) возникает право на вознаграждение
58
.
Следует учитывать, что формами устройства ребенка в семью являются
лишь усыновление и опека (попечительство), а приемная семья и патронат –
разновидности опеки и попечительства (п. 1 ст. 123 СК РФ, ст. 14 закона «Об
опеке и попечительстве»). На это прямо указывают и положения ст. 152 СК РФ.
Правовая природа договора об осуществлении опеки или
попечительства имеет смешанный характер. Семейное законодательство
урегулировало, со своей стороны, правоотношения неимущественного
характера между приемным родителем (опекуном, попечителем) и подопечным,
связанные с воспитанием ребенка. Отношения в связи с установлением,
осуществлением и прекращением опеки и попечительства регулируются
Гражданским кодексом РФ. В силу прямого указания закона к отношениям,
возникающим из договоров об осуществлении опеки и попечительства (о
58
О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации
в связи с принятием Федерального закона «Об опеке и попечительстве»: федеральный закон
от 24.04.2008 г. № 49-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс», 2020.
33
приемной семье), применяются правила гражданского законодательства о
возмездном оказании услуг, поскольку это не противоречит существу таких
отношений (п. 2 ст. 152 СК РФ). В содержании анализируемого договора могут
иметь место и публичные элементы. Они призваны гарантировать меры
социального обеспечения детей-сирот и замещающих семей в рамках субъектов
РФ. Принимая сказанное во внимание, можно сделать вывод, что договор об
осуществлении опеки можно характеризовать как «комплексный договор».
Как было отмечено, если орган опеки и попечительства заключил акт о
назначении опекуна (попечителя) на возмездных условиях, то в дальнейшем
заключение договора об осуществлении опеки (попечительства) на возмездной
основе является его обязанностью (ст. 14 Закона об опеке). Иначе опекун
(попечитель) вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить
такой договор (ч. 2 п. 7 ст. 145 СК РФ, ч. 4 ст. 445 ГК РФ).
Таким образом, акт о назначении лица в качестве опекуна (попечителя)
является юридическим фактом, закрепляющим определенное лицо в статусе
опекуна (попечителя) и порождает соответствующие полномочия. Договор об
осуществлении опеки (попечительства) на возмездных условиях является
юридическим фактом, на основании которого у назначенного лица в статусе
опекуна (попечителя) возникает право на получение вознаграждения за
осуществляемые им функции в качестве защитника и представителя опекаемого
(подопечного) во всех отношениях. Установление опеки и попечительства
предусматривает волеизъявление опекуна или попечителя - физического лица и
решения органа опеки и попечительства, или решение суда. Пожелания
малолетнего или несовершеннолетнего ребенка на установление опеки не
входит в состав юридических фактов, порождающих опеку и попечительство,
но может учитываться органом опеки и попечительства при назначении
опекуна (попечителя), если это отвечает интересам ребенка. В свою очередь,
назначение опекуна ребенку, достигшему возраста десяти лет, осуществляется с
его согласия.
34
2.2 Права детей находящихся под опекой или попечительством
Права всех несовершеннолетних, в том числе и права детей, утративших
родительское попечение, определяются, прежде всего, Конвенцией о правах
ребенка 1989 г. Конвенция рассматривает ребенка как самостоятельного
субъекта права и предоставляет ему весь спектр прав человека и гражданина.
Речь идет о следующих правах
59
:
- на выживание и здоровое развитие (ст. 6);
- на уровень жизни, необходимый для его нравственного, умственного,
физического, духовного и социального развития (ст. 27);
- на сохранение своей индивидуальности (ст. 8), включая право на имя,
гражданство (ст. 7) и семейные связи (ст. 8);
- знать своих родителей и заботу с их стороны (ст. 7);
- на общение с родителями в случае их раздельного проживания, если
это не противоречит его интересам (ст. 9);
- свободно выражать свои взгляды по всем вопросам, затрагивающим
его интересы (ст. 12), а также свое мнение (ст. 13);
- быть заслушанным в ходе любого судебного или административного
разбирательства, затрагивающего интересы несовершеннолетнего (ст. 12);
- на защиту от всех форм физического или психологического насилия,
злоупотребления и эксплуатации (ст. 19);
- на образование (ст. 28).
Вместе с тем Конвенция в ст. 20 обращает внимание на необходимость
особой заботы государства о детях, утративших родительское попечение:
«Ребенок, который постоянно либо временно утратил свое семейное окружение
или которого должно забрать из этого окружения для защиты его собственных
наилучших интересов, должен иметь возможность получить особую защиту и
помощь со стороны государства».
59
Конвенция о правах ребенка: одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989
г. (вступила в силу для СССР 15.09.1990 г. // СПС «КонсультантПлюс», 2020.