5
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ ............................................................................................... 6
Глава 1. Исторические аспекты социального обслуживания граждан в
России ........................................................................................................ 9
1.1. Возникновение социального обслуживания в России ..................... 9
1.1 Основные этапы развития системы социального обслуживания в
России ...................................................................................................... 12
2.1. Понятие и сущность социального обслуживания граждан ....... 25
2.2. Нормативно-правовые основы социального обслуживания
населения ................................................................................................. 39
2.3. Система и методы социальн
ؚ
ого обслуживан
ؚ
ия граждан
ؚ
........... 47
Глава 3. Особен
ؚ
н
ؚ
ости и проблемы социальн
ؚ
ого обслуживан
ؚ
ия
отдельн
ؚ
ых категорий н
ؚ
аселен
ؚ
ия в России ............................................. 53
3.1. Виды социальн
ؚ
ого обслуживан
ؚ
ия детей и подростков .................. 53
3.2 Социальн
ؚ
ое обслуживан
ؚ
ие детей, оставшихся без попечен
ؚ
ия
родителей ................................................................................................. 58
3.3 Кон
ؚ
сультирован
ؚ
ие как деятельн
ؚ
ость в рамках социальн
ؚ
ого
обслуживан
ؚ
ия .......................................................................................... 64
ЗАКЛЮЧЕН
ؚ
ИЕ ....................................................................................... 71
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАН
ؚ
Н
ؚ
ОЙ ЛИТЕРАТУРЫ ................................. 75
6
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность и практическая значимость данного исследования
обусловлена тем, что социальное обслуживание граждан (комплекс
социальных услуг, оказываемых гражданам бесплатно или за плату) является
неотъемлемой частью социального обеспечения и играет значительную роль в
минимизации неблагоприятных последствий наступления социальных рисков
для граждан. Это не только возможность срочного получения помощи в виде
питания, одежды, иных предметов первой необходимости, но и обеспечение
временного проживания, оказание психологической, правовой помощи и
возможность получения иных социальных услуг. При этом в законодательстве
Российской Федерации, а также в повседневной жизни граждан и работников
государственных органов и должностных лиц используются следующие
понятия: социальное обеспечение, социальная защита, социальная поддержка,
социальное страхование, социальное обслуживание, социальные гарантии и
ряд других.
В связи с тем, что в настоящее время не существует единого
кодифицированного нормативного источника права социального обеспечения,
термины и определения этой отрасли права содержатся в большом количестве
нормативных актов, действующих в течение достаточно длительного периода,
законодательство не имеет четко определенной системы и взаимосвязи этих
понятий. В работах теоретиков по этому вопросу также отсутствует
консенсус. Разными учеными и юристами эти понятия рассматривались в
контексте различных правовых позиций. Единственное, с чем согласны
большинство теоретиков, - это трактовка понятия «социальное
обслуживание». Этот термин, по мнению большинства, является наиболее
емким и значимым и включает в себя все другие элементы, так или иначе
связанные с социальным обеспечением и социальными услугами граждан.
Таким образом, социальное обслуживание является одним из
важнейших направлений социальной политики государства, заключающемся
7
в установлении и поддержании общественно необходимого, достойного
материального и социального положения всех членов общества.
В 2013 году был принят Федеральный закон «Об основах социального
обслуживания граждан» от 28.12.2013 N 442-ФЗ (ред. от 01.05.2019), а с
01.01.2015 утратили силу нормативные документы, до указанного момента
регулировавшие отношения в указанной сфере, что ознаменовало собой ее
реформирование. Указанный нормативный акт был призван заменить
нормативно-правовой акт, действовавший в этой сфере - Федеральный закон
от 02.08.1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого
возраста и инвалидов». Отсюда актуальность настоящего исследования
связана также с тем, что сфера социального обслуживания была
реформирована относительно недавно, что позволяет сосредоточиться на
произошедших изменениях и сформировать общее представление об
изменениях.
Целью настоящей работы выступает рассмотрение особенностей
социального обслуживания граждан в Российской Федерации, а также его
особенностей для отдельных категорий населения страны.
Достижению указанной цели будет способствовать решение следующих
задач:
-
рассмотреть особенности возникновения социального обслуживания
в России;
-
проанализировать основные этапы развития системы социального
обслуживания в России;
-
определить понятие социальной сферы и социального обслуживания
и его сущность;
-
дать общую характеристику нормативно-правовым основам
социального обслуживания граждан;
-
определить систему и методы социального обслуживания граждан;
-
выделить виды социального обслуживания детей и подростков;
-
рассмотреть общую характеристику социального обслуживания
8
детей, оставшихся без попечения родителей;
-
определить особенности консультирования как деятельности в
рамках социального обслуживания.
Объектом исследования являются общественные отношения,
складывающиеся в связи с социальным обслуживанием граждан в России.
Предметом исследования выступают нормативные положения
действующего законодательства, раскрывающие суть указанных
общественных отношений, а также теоретические исследования, посвященные
обозначенному вопросу.
Методологическая база исследования образована, в первую очередь,
комплексным подходом к анализу обозначенной тематики. При проведении
исследования были использованы общенаучные методы историко-правового и
логического анализа, синтеза, метод сравнительного исследования и
системного анализа. Кроме того, применялся формально-юридический метод,
что обусловлено необходимостью изучения текстов нормативно-правовых
документов, а также конкретно-источрического анализа.
Вопросами социального обслуживания граждан в России занимались в
разное время такие авторы, как А.Н. Аверин, В. С. Андреев, К. С. Батыгин, Е.
Гонтмахер, Е.Н. Доброхотова, В. Дурденевский, М.Л. Захаров, Р. И. Иванов,
А.В. Коваленко, Е. Е. Мачульская, В.А. Рябинин, В. А. Тарасов, М.В.
Филиппова, Е.Н. Холостова, В. Шайхутдинов, М.А. Янтураева и некоторые
другие ученые.
Нормативная база исследования включает в себя основополагающие
акты национального законодательства, и прежде всего - Конституцию РФ,
Гражданский Кодекс РФ и другие нормативно-правовые акты.
Структура работы обусловлена целями и задачами исследования и
включает в себя введение, три главы, включающие восемь параграфов,
заключение, список использованной литературы.
9
Глава 1. Исторические аспекты социального обслуживания граждан в
России
1.1. Возникновение социального обслуживания в России
В истории России можно проследить, как постепенно развивалась
социальная сторона жизни государства. Все начиналось еще с древних времен,
когда люди, основываясь на принципах милосердия и гуманизма, оказывали
помощь другим неспособным помочь себе. Социальная защита появилась в
России более 1000 лет назад, одним из источников ее возникновения
считается принятие христианства в 988 году. В заветах Библии указано
помогать неимущим и обделенным. Поэтому при многих храмах и собор. ах
было принято содержать бедных людей и делится с ними едой и одеждой
1
.
Более того, в литературе отмечается, что «социальные истоки института
призрения обнаруживаются еще в дохристианский период»
2
. Но
благотворительность, как организованная общественная система призрения на
Руси, стала складываться с принятием христианства, когда появились
монастыри. Именно монастыри начали создавать первые богадельни и
больницы для бедных, странствующих и немощных. Накопленный на Руси
опыт нашел свое дальнейшее продолжение и развитие в деятельности
российских государей
3
.
Это отражено в решении Стоглавого церковного собора (1551 г.) и
Соборном Уложении царя Алексея Михайловича (1649 г.). Новый период в
истории социального призрения связан с указом 1682 г. царя Федора
Алексеевича, где предлагались конкретные меры борьбы, прежде всего с
нищенством
4
.
Петр I в области призрения сформулировал политику «вразумляющего
1
Россия под скипетром Романовых. 1613-1913. - М., 1990. С. 47.
2
Аверин А.Н. Государственная система социальной защиты населения: учеб. пособие. - М.:
РАГС, 2016. С. 36.
3
Там же. С. 39.
4
Захаров М.Л. Комментарий к закону РСФСР «О государственных пенсиях в РСФСР». -
М.: БЕК, 2001. С. 83.
10
принуждения». Это относилось, прежде всего, к ограничению роли
церкви в социальной политике. Проведя частичную секуляризацию,
государство получило дополнительный источник доходов, а церковь
лишилась значительных средств для ведения благотворительной
деятельности
5
.
Началось устройство призрения на новых началах, с передачи заботы о
бедных и немощных государственным светским структурам (городским и
губернским магистратам, финансовому ведомству, старостам и сотским). Но
это вовсе не означает, что в петровские времена или при его преемниках стала
складываться государственная система помощи нищим и престарелым.
Еще в 1763 году Екатерина II открыла в Москве и Петербурге
воспитательные дома, таким образом сложилась система государственного
призрения. Уже в 1773 году во всех частях России были открыты учреждения,
занимающиеся вопросами помощи нуждающимся. В начале ХХ в. в стране
было основано 82% всех благотворительных заведений и 95%
благотворительных обществ
6
.
Губернская реформа Екатерины II (1775 г.) содержала, кроме прочего, и
создание губернских «Приказов общественного призрения». Кроме них, в
каждой губернии учреждалась дворянская опека и сиротские суды. Как и все
прочие губернские учреждения, приказы общественного призрения были
органом всесословным. Приказы общественного призрения должны были
сосредоточить в своих руках устройство и надзор над общественными
заведениями: народными школами; госпиталями; сиротскими домами;
богадельнями; домами для неизлечимо больных; домами для сумасшедших;
работными домами; рабочими и смирительными домами
7
.
5
Рябинин А.В. Негосударственные пенсионные фонды и реформирование пенсионной
системы: История, практика, прогноз. - М., 1996. С. 49.
6
Холостова Е.Н. Социальная политика. - М.: ИНФРА-М, 2015. С. 74.
7
Гонтмахер Е. Особенности реформирования пенсионного обеспечения в России//
Социальная политика в период перехода к рынку: проблемы и решения. - М.: Московский
центр Карнеги, 1996. С. 58.
11
Сиротские дома, богадельни и госпитали преследовали не только чисто
благотворительные цели, они должны были закрыть источник появления
маргинальных слоев в обществе. Таким образом, с одной стороны, они были
призваны оказывать помощь нищим, увечным, калекам, инвалидам,
незаконнорожденным детям и престарелым, а с другой - приказы
общественного призрения были инструментом сохранения общественного
спокойствия.
Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы возложили основную
тяжесть социальной защиты и помощи нуждающимся на городское и земское
(сельское) общественное самоуправление, стал реальностью очередной этап в
развитии системы призрения. Появились новые принципы социальной работы.
Основные из них: рациональный подход к формам и методам социальной
работы; стремление к предупреждению обнищания людей.
Усиление социальной поляризации и увеличение числа лишенных
традиционных основ жизни и источников существования людей, требовавших
особого внимания общества, и выход на общественную арену разночинных
слоев общества, появление национальных буржуазных деятелей создали
условия для перевода системы призрения сирот, нищих, калек и престарелых
на новый общественно-государственный уровень
8
.
Наряду с государственной системой приказов общественного призрения
в дореволюционной России стала формироваться довольно разветвленная
система сословных благотворительных обществ и учреждений, а также
несколько обществ полуправительственного, полуобщественного характера.
Для того чтобы оценить состав системы государственного и общественного
призрения в начале XX в., рассмотрим статистическую сводку
9
. В частности,
богадельни в России были переданы из Приказа общественного призрения в
ведение земства (1864 г.) и городов (1870 г.), а построенная Московско-
Курская железная дорога разделила с частичным отчуждением церковную
8
Доброхотова Е.Н., Филиппова М.В., Янтураева М.А. Советское право социального
обеспечения. Учебное пособие. - СПб.: Изд-во С.-Петербург. ун-та, 1992. С. 84.
9
Гонтмахер Е. Указ. соч. С. 58.
12
пашенную землю пополам.
Октябрьскими событиями 1917 г. прежняя государственная система
социальной защиты вместе с общественной благотворительностью была
разрушена. Милосердие и благотворительность были заменены на систему
государственного социального обеспечения. Эта система имела как свои
неоспоримые плюсы, так и вполне очевидные минусы. Государственное
содержание домов престарелых гарантировало стабильное финансирование,
но это финансирование шло по остаточному принципу
10
. Средств для
содержания домов престарелых катастрофически не хватало. Часто местные
чиновники и руководство учреждений направляли государственные средства
на другие, «более важные» нужды или просто присваивали их себе.
1.2. Основные этапы развития системы социального обслуживания в
России
В период послереволюционного времени усилия советского
правительства были обращены на увеличение уровня жизни трудящихся масс.
Необходимость введения единой системы социального попечения в
масштабах всей страны была сформулирована в программе РСДРП, принятой
Вторым съездом партии (1903). На 6-й (Пражской) Всероссийской
конференции РСДРП (1912) партия вновь заявила о признании права
пролетариата на социальное обеспечение, предложила соответствующие
организационно-правовые формы социального обеспечения, гарантирующие
реальное существование этого права (государственную систему социального
страхования), уточнила случаи, когда такое право возможно (увечье, болезнь,
старость, потеря кормильца и др.). Эти требования сформулировал В.И.
Ленин, и они вошли в историю под названием «ленинской страховой рабочей
программы»
11
.
10
Фирсов М.В. Истории социальной работы в России. - М.: Гуманит, 2017. С. 61.
11
Андреев В. С. Право социального обеспечения в СССР. - М.: Юрид. лит-ра, 1974. С. 53-67
13
С декабря 1917 г. было введено Положение о страховании на случай
безработицы и страховании на случай болезни. В апреле 1918 г. Наркомат
Государственного призрения был преобразован в Наркомат социального
обеспечения (НКСО).
Как отмечается, «социально-экономические преобразования
большевиков шли по линии ускорения под влиянием революционного
нетерпения и экстремизма, во многом диктовались складывающейся
обстановкой, на основе чего формировалась своеобразная идеология
«военного коммунизма»
12
.
Первые годы советской власти ознаменовались рядом декретов и
сопутствующих им циркуляров относительно построения системы органов
социального обеспечения и их работы в центре и на местах. Так, 29 октября
(11 ноября) 1917 года, то есть на шестой день после победы вооруженного
восстания, глава Совнаркома В.И. Ленин подписал постановление о создании
Народного комиссариата государственного призрения (НКГП)
13
.
Период становления советской социальной политики с 1917 по 1921 год
современные исследователи называют «утопическим»
14
. Социальные
проблемы трактовались большевиками как следствие войны и
несправедливого общественного устройства в имперский период.
Деятельность Наркомата государственного призрения была направлена на
искоренение таких принципов, как «милосердие и благотворительность»,
«милость к падшим», которыми была проникнута идеология социальной
поддержки в царской России
15
. Система государственного призрения
приобрела политизированный, избирательный характер.
Для советской социальной политики на этапе становления была
характерна основная черта - отсутствие четких принципов распределения.
12
ДеркачеваТ.В. Правовое регулирование государственной социальной помощи
(федеральный и региональный аспекты): дисс. … канд. юрид. наук. - М., 2019. С. 3-8.
13
Заичкин И.А., Почкаев И.Н. Русская история: IX - середина XVIII в. - М., 2017. С. 73-98.
14
Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения. Перспективы развития. - М., 2016. С.
21- 68.
15
Деркачева, Т.В. Указ. соч. С. 3-8.
14
Общая тенденция политики была связана с выстраиванием большевиками
социальной опоры посредством социального обеспечения определенных
категорий населения. Адресаты социальной помощи определялись на основе
классового подхода
16
.
Таким образом, проблемы социального обеспечения трудящихся стали
главной задачей государственной социальной политики. Были сделаны первые
шаги к формированию публичной и безвозмездной системе медицинского
обслуживания населения.
26 июня 1941 г. был принят Указ Президиума ВС СССР О порядке
назначения и выплаты пособий семьям военнослужащих. В июле 1944 г.
увеличены льготы для матерей и беременных
17
.
Великая Отечественная война, став тяжелым испытанием для народа,
актуализировав социальные проблемы, потребовала социальной помощи и
поддержки населения в условиях военного времени. Несмотря на то, что
социальная работа в 1940-е гг. на профессиональном уровне не
осуществлялась, система социального обеспечения как форма выражения
социальной политики государства, ориентированная на материальное
обеспечение определенных социальных групп за счет бюджетных
ассигнований, не только поддерживалась, но и получали развитие новые
направления.
В процессе исследования учеными выделяются следующие направления
социального обеспечения в годы Великой Отечественной войны: социальное
обеспечение военнослужащих и членов их семей, детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей, инвалидов и пенсионеров.
В нормативных документах военных лет закрепляется порядок
назначения пенсий и пособий военнослужащим, определяется порядок
назначения пенсий и пособий семьям военнослужащих, учреждены льготы
16
Заичкин И.А., Почкаев И.Н. Указ. соч. С. 73-98.
17
Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26.06.1941 «О порядке назначения и
выплаты пособий семьям военнослужащих рядового и младшего начальствующего состава
в военное время» // Ведомости ВС СССР, 1941, N 30.