25
Глава 2. Теоретические основы социального обслуживания граждан
2.1. Понятие и сущность социального обслуживания граждан
Социальное обеспечение всегда занимало и занимает одно из ключевых,
определяющих мест в жизни государства и общества. Оно напрямую зависит
от экономического развития и тесно связано с политикой и социальным
благополучием трудящихся и неработающих людей.
Содержание понятия социального обеспечения, его параметры
сформировались постепенно по мере развития самой системы социального
обеспечения в нашей стране.
В экономической и юридической науке понятие социального
обеспечения трактуется неоднозначно и до сих пор не является
общепринятым. В семантическом понимании социальное обеспечение
означает «предоставление достаточных материальных средств к жизни кому-
либо со стороны общества»
34
. Иными словами, различные формы социальной
помощи своим членам в этом определении трактуются как социальное
обеспечение. Между тем формы и виды такой помощи могут быть самыми
разнообразными. Исходя из этого, в науке существуют две основные
концепции содержания этого понятия - экономическая и правовая.
Сторонники экономической концепции включали в социальное
обеспечение все виды помощи членам общества за счет общественных фондов
потребления (в том числе бесплатное среднее, среднее специальное и высшее
образование, бесплатное жилье (либо жилищных субсидий), бесплатные
физкультура и спорт, обслуживание учреждениями культуры, все виды
пенсий, пособий, социальное обслуживание, медицинская помощь и лечение,
а также различного рода льготы для отдельных категорий граждан)
35
.
34
Буянова М.О. Право социального обеспечения: учебное пособие. - М.: Проспект, 2016. С.
26.
35
Захаров М.Л., Тучкова, Э.Г. Право социального обеспечения России: учебник, 4-е изд. –
М.: Волтерс Клувер, 2015. С. 39.
26
Представители правовой концепции первоначально основывали свою
позицию на нескольких, иногда несовместимых критериях, в частности,
экономическом и материальном. Они считают, что безопасность должна
касаться не всех членов общества, а только отдельных лиц, пользующихся
особой защитой со стороны государства
36
. Среди субъектов, которые
пользовались особой заботой общества на отдельных этапах его развития,
были различные категории граждан (в царской России - сначала лишь
чиновники и военнослужащие, затем - наемные работники тяжелой
промышленности и члены их семей).
При советской власти социальное обеспечение распространялось
сначала на всех занятых (рабочих и служащих), а затем на членов колхоза,
детей, многодетные семьи, матерей-одиночек. Наконец, действующее
законодательство о социальном обеспечении в России распространяется на
безработных, вынужденных переселенцев и беженцев, не имеющих права на
пенсию по старости.
В первые годы советской власти сформировалась теория так
называемых социальных рисков, согласно которой социальное обеспечение -
это предоставление благ при перераспределении коллективного продукта
членам общества, находящимся в сложной ситуации, признанной обществом
уважительной.
Представителями этой теории были ученые В. М. Догадов, Н.А. Фортов,
Н. А. Семашко. Однако ее сторонники включили в число социальных рисков
оказание взаимопомощи из фондов общественных организаций, из фондов
контрольно-кассовых машин (товариществ), социальных и культурных услуг.
В связи с этим социальное обеспечение распространяется, по их мнению, на
все население страны, а не только на инвалидов
36
.
Доктор юридических наук, профессор В. Дурденевский предложил
ограничить пределы социального обеспечения строгой целевой
36
Право социального обеспечения: практикум, нормативные акты, образцы документов /
под ред. проф. Э.Г. Тучковой. - М.: Новый Юрист, 2014. С. 96.
27
направленностью. По его мнению, такой целью должна быть помощь
общества в «развитии и охранении человека»
37
.
Введение функционального (целевого) критерия в дополнение к
экономическому и субъективному было связано с дальнейшим признанием
его в качестве основополагающего фактора в формировании научной мысли о
понятии социального обеспечения.
Развивая позицию профессора В. Дурденевского, В. С. Андреев отметил,
что социальное обеспечение - это «… комплекс определенных социально-
экономических мер, связанных с обеспечением граждан в старости и
инвалидности, уходом за матерями и детьми, медицинским обслуживанием и
лечением как важнейшими средствами оздоровления, профилактики и
реабилитации»
38
.
Однако позиция В. С. Андреева не была однозначно принята учеными,
занимающимися проблемами права социального обеспечения. Их мнения
разделились. Были представители «широкой» и «узкой» сфер социального
обеспечения. Кроме того, не было единства между представителями каждой
из этих сфер. Так, сторонники «широкой» сферы предложили включить в
понятие социального обеспечения отношения по «медицинской помощи и
лечению» (профессор В. С. Андреев), но не включили отношения по
санаторно- курортному лечению и обслуживанию. Другие представители
«широкой» сферы (профессор К. С. Батыгин и др.), напротив, считал, что
медицинское обслуживание не должно включаться в систему социального
обеспечения, а санаторно-курортное обеспечение может и должно включаться
в эту концепцию. Не было единого мнения относительно бесплатного
образования (среднее, среднее специальное и высшее)
39
.
Часть ученых считала, что оно должно быть включено в систему
37
Цит. по: Захаров М.Л., Тучкова, Э.Г. Право социального обеспечения: учебное пособие. -
М.: БЕК, 2017. С. 76.
38
Цит. по: Галаганов В.П. Право социального обеспечения: учебник. - М.: «Академия»,
2012. С. 70.
39
См. напр.: Буянова М.О. Указ. соч. С. 42.
28
социального обеспечения
40
. Профессор Т. М. Кузьмина относится к
социальному обеспечению не как к собственно предоставлению образования,
а только как к выплате стипендий в образовательных учреждениях
41
.
Представители «узкой» сферы социального обеспечения (в частности,
профессор В. Шайхутдинов) предлагают ограничить сферу социального
обеспечения только выплатой пенсий, пособий и социальных услуг. В
законодательстве о социальном обеспечении некоторые ученые также
ссылаются на «узкую» область социального обеспечения как на обеспечение
за счет прямых ассигнований из государственного бюджета.
Доктор юридических наук, профессор Е. Е. Мачульская предлагает
своеобразный подход к этому вопросу. По ее мнению, «... социальное
обеспечение предоставляется только лицам, подвергшимся социальному
риску на безвозмездной, неэквивалентной или бесплатной основе. Поэтому
санаторно-курортные услуги и образование не должны быть включены, по ее
мнению, в концепцию социального обеспечения»
42
.
Учитывая имеющиеся точки зрения по вопросу о понятии социального
обеспечения, следует вместе с тем выявить основные современные его
критерии (признаки), в соответствии с которыми тот или иной вид
обеспечения следует называть социальным. Таковыми являются:
1) источники финансирования. Практически все ученые
единодушны в том, что социальное обеспечение должно предоставляться за
счет специальных фондов, образуемых государством. В период
существования СССР таковыми являлись общественные фонды потребления
(фонды обеспечения для нетрудоспособных). В настоящее время
финансирование социального обеспечения происходит за счет специальных
внебюджетных фондов: социального страхования, Федерального фонда
обязательного медицинского страхования, Государственного фонда занятости
40
См. напр.: Сулейманова Г.В. Право социального обеспечения. – Ростов-н/Д: Феникс,
2019. С. 32.
41
Буянова М.О., Гусов К.Н. Право социального обеспечения России / под ред. К.Н. Гусова.
4-е изд. - М.: ТК Велби, 2014. С. 57.
42
Там же. С. 57.
29
населения РФ, а также средств государственного бюджета, республиканского
и территориальных фондов социальной поддержки населения;
2) круг лиц, подлежащих обеспечению. В настоящее время
финансирование социального обеспечения происходит за счет специальных
социальных фондов, средств республиканского и территориальных фондов
социальной поддержки населения
43
.
С правовой точки зрения общепризнано, что финансирование за счет
общества должно быть сделано не для всех граждан, а только для
определенных категорий населения, установленных законом. На сегодняшний
день это: инвалиды (старость, инвалидность, трудовой стаж); лица,
потерявшие кормильца; беременные женщины; дети; семьи с детьми;
безработные; лица со статусом беженцев и вынужденных переселенцев;
ветераны войны и труда; лица, пострадавшие от воздействия радиации; лица,
награжденные орденом воинской и Трудовой Славы; Герои Советского Союза
и России; жители блокадного Ленинграда; лица, награжденные медалью «За
оборону Ленинграда»; бывшие узники концлагерей, гетто; лица,
подвергшиеся репрессиям и впоследствии реабилитированные.
3) условия обеспечения. Право на определенный вид обеспечения
устанавливается для конкретных групп вышеуказанных граждан только при
наличии соответствующих обстоятельств, указанных в законе. К указанным
обстоятельствам относятся такие события, как достижение определенного
возраста, инвалидность, смерть, рождение гражданина и т.д. Эти
обстоятельства в большинстве случаев связаны с наступлением трудной
жизненной ситуации для человека, в которой он был по не зависящим от него
причинам без помощи иных членов общества;
4) цель обеспечения. В настоящее время социальное обеспечение
финансируется за счет специальных фондов, Государственного бюджета,
республиканского и территориальных фондов социальной поддержки
43
Захаров М.Л., Тучкова, Э.Г. Право социального обеспечения России: учебник, 4-е изд. –
М.: Волтерс Клувер, 2015. С. 77.
30
населения.
5) Предоставляя гражданам определенный вид обеспечения,
государство преследует определенные цели. Их можно разделить на
следующие: промежуточные и конечные. Таким образом, при предоставлении
женщинам пособий по беременности и родам непосредственная цель
заключается в оказании материальной поддержки женщинам в период, когда
они освобождаются от работы до или после рождения ребенка.
Промежуточной целью является забота о здоровье матери и ребенка.
Конечной целью является воспитание здорового поколения и рост
народонаселения страны. Однако, следует исходить из того, что основной
целью каждого вида обеспечения является «... выравнивание социального
статуса отдельных категорий граждан с остальным обществом»
44
. Ведь
жизненные ситуации, в которых оказывается гражданин, как правило, требуют
от него повышенных материальных затрат или дополнительных физических,
умственных, моральных усилий по сравнению с другими членами общества.
При формировании понятия социального обеспечения, следует также
учитывать, что оно является выражением социальной политики государства
на данном этапе его развития. Изменение социальных приоритетов неизбежно
ведет к изменению содержания концепции социального обеспечения.
Например, социальная политика СССР 1970-1980-х годов была направлена на
устойчивый рост населения. Поэтому социальное обеспечение в то время
включало выплату пособий многодетным матерям.
Социальная политика современного российского государства должна
быть направлена на социальное обеспечение такого уровня, который
закреплен в международных актах, ратифицированных нашей страной. СССР
(правопреемником которого является Россия) ратифицировал Всеобщую
декларацию прав и свобод человека и гражданина 1948 г., а также
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах
человека и гражданина (18 сентября 1973 г.). В соответствии с этими
44
Сулейманова Г.В. Указ. соч. С. 37.
31
актами каждый член общества имеет право на социальное обеспечение и
осуществление прав, необходимых для поддержания его достоинства и
свободного развития его личности в экономической, социальной и культурной
областях в соответствии со структурой и ресурсами любого государства.
Каждый человек имеет право на уровень жизни (включая предметы первой
необходимости, жилье, медицинскую помощь и необходимые социальные
услуги), необходимый для здоровья и благополучия его самого и его семьи, а
также право на безопасность в случае безработицы, болезни, инвалидности,
вдовства, старости или других обстоятельств утраты средств к существованию
по причинам, не зависящим от него.
Процесс формирования современной российской государственной
системы социального обеспечения базируется на этих основных положениях
международных стандартов. В развитие указанных положений Конституция
Российской Федерации 1993 года провозгласила Россию социальным
государством, политика которого направлена на создание условий,
обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В связи с
этой политикой обеспечивается охрана труда и здоровья, государственная
поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и
престарелых, развивается система социальных услуг, устанавливаются
государственные пенсии, пособия и другие гарантии социальной защиты
45
.
Таким образом, под социальным обеспечением в настоящее время
следует понимать форму выражения социальной политики государства,
направленную на материальное обеспечение определенных категорий граждан
из средств государственного бюджета и специальных внебюджетных
государственных фондов в случае наступления событий, признаваемых
государством на данном этапе своего развития социально значимыми, с целью
выравнивания социального положения этих граждан по сравнению с
остальными членами общества.
45
Исаев А. Проблемы законодательного обеспечения государственной поддержки
населения //Вестник обязательного социального страхования. - 2014. - № 8. - С. 12-17.
32
В то же время под социальным обслуживанием граждан понимается
«комплекс социальных услуг, оказываемых гражданам бесплатно или за
плату»
46
, оно является неотъемлемой частью социального обеспечения и
играет важную роль в минимизации негативных последствий социальных
рисков для граждан. Это не только возможность оказания срочной помощи в
виде продуктов питания, одежды и других предметов первой необходимости,
но и предоставление временного жилья, психологической и юридической
помощи и возможность получения других социальных услуг.
В настоящее время среди российских ученых нет единства в подходах к
определению эффективности социальной работы. Прежде всего, это связано с
тем, что «... само понятие «социальная работа» в силу своей
многоуровневости и многофункциональности имеет разные толкования.
Общая отраслевая квалификационная характеристика специалиста по
социальной работе была утверждена Постановлением Государственного
комитета труда СССР в апреле 1991 года и, тем не менее, содержание понятия
«социальная работа» и связанных с ним понятий близких элементов
социально значимой деятельности (социальная защита, обслуживание,
помощь, волонтерство) до сих пор не вполне понятно для многих
специалистов»
47
.
Действительно, анализ литературы позволяет констатировать, что
социальная работа, с одной стороны, - это процесс оказания различным
категориям населения социально-бытовых услуг, а с другой - регулятор всей
социальной жизни в стране, технология оптимизации отношений между
государством и личностью
48
.
Интересен взгляд зарубежных исследователей на понимание
46
Педчак Е.П. Федеральные законы об образовании и правах ребенка с комментариями.
Ростов н/Д, 2016. С. 52.
47
Топчий Л. В. Размышления об отечественной теории социальной работы //
Отечественный журнал социальной работы. – 2017. - №2. - С. 75-80.
48
Медведева Г. П. Профессионально-этические основы социальной работы: учебное
пособие для студ. высш. учеб. заведений. - М.: Издательский центр «Академия», 2016. С.
58.
33
содержания социальной работы. В определении, которое было
сформулировано на одном из всемирных конгрессов социальных работников в
Монреале, говорится, что
«социальная работа направлена на устранение барьеров, неравенства и
несправедливости, существующих в обществе. Он реагирует на кризисы и
чрезвычайные ситуации, а также на ежедневные личные и социальные
проблемы. Социальная работа имеет в своем арсенале разнообразные навыки,
технологии и методы и действует, исходя из целостного подхода к человеку и
его окружению»
49
.
Как и в ряде других зарубежных интерпретаций, это определение играет
не достаточно важную роль, и на его основе практически невозможно
сформулировать параметры оценки эффективности социальной работы.
Применительно к понятию социальной работы определением ее
дефиниции занимается ряд известных специалистов: Е. И. Комаров, П. Д.
Павленок, В. Г. Попов, Л. В. Топчий и др.
В рамках первого методологического семинара в России, проведенного
еще в 1998 году, был предложен ряд определений социальной работы.
Например, с точки зрения ученых Е. И. Комарова и В. Г. Попова,
эффективность социальной работы - это максимально возможное в данных
условиях достижение целей по удовлетворению социальных потребностей
населения при оптимальных затратах
50
. По словам профессора П. Д. Павленок,
это цель, результат, затраты и условия социальной работы
51
. По мнению
профессора Б. Ф. Усманова, эффективность этой работы, проводимой
социальными службами, их работниками, общественными организациями во
взаимодействии с клиентами, является характеристикой эффективности этой
49
Оценка эффективности деятельности учреждений социальной поддержки населения /
Под ред. П. В. Романова и Е. Р. Ярской-Смирновой. Серия «Научные доклады:
независимый экономический анализ». - М.: Московский общественный научный фонд;
Центр социальной политики и гендерных исследований, 2019. С. 47.
50
Цит. по: Усманов Б.Ф., Фальковская К.И. Социальная работа с молодежью: вопросы
эффективности. - М.: Социум, 2018. С. 29-32.
51
Павленок П. Д. Основы социальной работы. - М.: ИНФРА–М, 2015. С. 23.
34
работы, выражающей достижение поставленных целей: максимальное
удовлетворение их социальных потребностей, решение различных
социальных проблем
52
. По мнению профессора А. И. Яковлева,
эффективность может быть выражена степенью изучения (диагностики) и
удовлетворения социальных потребностей категорий людей, нуждающихся в
помощи и социальной поддержке
53
.
Если определение эффективности действительно основано на
целенаправленном подходе, то этот процесс, очевидно, будет сложным,
поскольку цели и задачи социальной работы четко не определены.
Традиционно к ним относятся: укрепление степени независимости клиентов;
создание условий, при которых клиенты смогут максимально использовать
свои возможности и получить их, опираясь на закон о социальном
обеспечении; создание условий, при которых люди с физическими
недостатками, психическими и психологическими проблемами могут
поддерживать самоуважение и уважение к себе со стороны окружающих и т.
д.
54
.
В глобальном смысле, если учесть, что в любом обществе есть предел,
за которым исчерпывается ресурс его жизнеспособности и начинается крах
социальной системы, то главная цель социальной работы - не допустить краха
общества. Этого можно добиться, как пишет Г. Ф. Нестерова, «... путем
предупреждения маргинализации социально нестабильной части общества и
возвращения асоциальных элементов общества к социальной деятельности»
55
.
На основе анализа точек зрения различных исследователей,
представляется возможным определить понятие эффективности социальной
работы в качестве ключевого понятия категориального аппарата теории
52
Усманов Б.Ф., Фальковская К.И. Социальная работа с молодежью: вопросы
эффективности. - М.: Социум, 2018. С. 29-32.
53
Ярская В.Н., Яковлев Л.С. и др. Социология молодежи в контексте социальной работы. -
Саратов, 2016. С. 62.
54
Право социального обеспечения: учебник / под ред. К.Н. Гусова. - М.: ПБОЮЛ, 2017. С.
44-45.
55
Нестерова Г.Ф. Социальная работа как самостоятельная прикладная наука и социальная
технология // Отечественный журнал социальной работы. - 2018. - №2. - С. 72-75.