13
Рисунок 1.4. – Принципы местного самоуправления[42]
Местное самоуправление является системой, соответственно
существуют органы местного самоуправления, которые осуществляют его
деятельность. Центральным и главным органом местного самоуправления
является муниципальный совет, который является постоянно действующим
от имени граждан представительным органом. В его компетенции находятся
наиболее важные вопросы местного самоуправления, такие как: принятие
Устава и других нормативных правовых актов муниципального образования,
утверждение местного бюджета, планов и программ развития
муниципального образования и т.д. По вопросам своего ведения
муниципальный совет принимает постановления, которые принимаются
открытым поименным голосованием и подписываются председателем и
секретарем муниципального совета.
По данным субъектов Российской Федерации, количество
муниципальных образований на 1 января 2022 года составляет 20 191
(таблица 1.3).
самостоятельность населения в решении
вопросов местного значения
организационное обособление МСУ , его
органов в системе управления государством
и взаимодействие с органами
государственной власти в решении общих
задач
соответствие материальных и финансовых
ресурсов МСУ его полномочиям
ответственность органов и должностных лиц
МСУ перед населением
многообразие организационных форм
осуществления МСУ
соблюдение прав и свобод человека и
гражданина
законность в организации и деятельности
МСУ
гласность деятельности МСУ
сочетание коллегиальности и единоначалия в
деятельности МСУ
государственные гарантии МСУ
14
Таблица 1.3
Динамика количества муниципальных образований различных видов в
2019–2021 гг.[44]
Муниципальные
образования
2019 г
2020 г
2021 г
Изменение
2020 по
сравнению
с 2021, ед.
Изменение:
2021 по
сравнению с
2020, ед.
Всего, ед.
20846
20303
19655
- 543
-648
в том числе по видам:
городские округа
632
630
608
- 2
- 22
муниципальные округа
33
100
180
+ 67
+ 80
городские округа с внутри-
городским делением
3
3
4
0
+ 1
внутригородские районы
19
19
23
0
+ 4
муниципальные районы
1 673
1606
1544
- 67
- 62
городские поселения
1 398
1346
1287
- 52
- 59
сельские поселения
16821
16332
15742
- 489
- 590
внутригородские муници-
пальные образования
267
267
267
0
0
Видовая структура муниципальных образований представлена на рис.
1.5.
Рисунок 1.5 - Распределение муниципальных образований по видам
По сравнению со структурой видов муниципальных образований по
15
состоянию на 1 января 2020 года, в 2021 году существенных изменений не
произошло. Преобразование муниципальных образований в 2021 году
происходило менее активно, чем в 2020 году.
Общее количество муниципальных образований в 2021 году
уменьшилось по сравнению с предыдущим годом, на 112 единиц. Главным
образом процессы преобразования коснулись сельских поселений (их число
уменьшилось на 97), и создания муниципальных округов (их количество
увеличилось на 13 и составило 113 на конец 2021 года). Общее число
муниципальных образований, прошедших процедуру преобразования
(объединение, разделение, изменение статуса, создание вновь образованных
муниципальных образований) в 2021 году, составило 498 единиц
Подводя итог, отметим, что на данный момент не сложилась верная и
целостная картина понимания действительной сущности местного
самоуправления и это приводит к неразберихе в нормативном регулировании
муниципальных образований, принятии актов местного самоуправления,
которые противоречат нормативно-правовым актам федерального и
регионального уровня. В нашей стране существует базис для дальнейшего
правильного развития органов местного самоуправления, которые во многом
могут облегчить работу органов государственной власти и повысить
правовую культуру граждан.
1.2. Показатели деятельности органов местного самоуправления
Первостепенной целью деятельности органов местного
самоуправления является улучшение качества жизни населения
соответствующей территории, а также её устойчивое развитие. При этом,
большая часть проблем социально-экономического развития страны
территориально локализована именно на уровне муниципальных
образований, что актуализирует вопросы теоретического и практического
16
осмысления эффективности деятельности органов местного самоуправления.
Но прежде чем перейти к рассмотрению самой системы оценки
эффективности деятельности органов местного самоуправления, разберем
отдельно понятие эффективности деятельности.
Эффективность деятельности органов местного самоуправления можно
определить, как степень соответствия достигнутых результатов деятельности
по решению вопросов местного значения поставленным целям и задачам.
Это не только степень полноты и качества выполнения органами местного
самоуправления своих функций, но и степень удовлетворенности
потребностей самого населения [18].
С социальной точки зрения, под эффективностью деятельности органов
местного самоуправления также понимается соответствие достигнутых
результатов деятельности органов местного самоуправления основным
социальным целям и потребностям населения [19].
Основной целью концепции эффективности деятельности органов
местного самоуправления является определение основных ориентиров и
механизмов устойчивого развития территории, путем удовлетворения
потребностей населения и улучшения качества жизни [39].
Данная концепция направленна на ориентацию деятельности органов
местного самоуправления на социально важный результат, процесс
достижения которого обусловлен прозрачной системой принятия решений.
При этом должны быть учтены соотношение потребностей, потенциала
территории, а также её ресурсов. Особенности муниципального образования,
её расположение, инвестиционная привлекательность и т.д. могут быть, как и
сильными сторонами территории, так и слабыми. Наличие всех этих
составляющих подчеркивает необходимость оценки эффективности
деятельности органов местного самоуправления.
Целью проведения оценки эффективности деятельности органов
местного самоуправления является своевременное выявление
17
положительных и отрицательных тенденций развития муниципальных
образований и принятия соответствующих управленческих решений. Оценка
эффективности деятельности органов местного самоуправления является
неотъемлемой частью процесса управления, которая позволяет получить
актуальную информацию о результатах деятельности, достижении плановых
показателей, наличии проблем и т.д. [41].
Выделяют несколько основных подходов к оценке деятельности
органов местного самоуправления [13] (таблица 1.4).
Таблица 1.4
Подходы к оценке деятельности органов местного самоуправления
№
п/п
Характеристика
1
Характеризуется тем, что эффективность и результативность деятельности
отожествляются, то есть при данном подходе оценка эффективности происходит
исходя из достигнутых территорией значений показателей социально-
экономического развития относительно поставленных плановых показателей
2
Характеризуется тем, что происходит отождествление эффективности деятельности
и уровня развития территории, иными словами чем выше уровень социально-
экономического развития, тем выше эффективность деятельности органов местного
самоуправления
3
Затратно-результативный подход. Его суть заключается в том, что непосредственно
результаты развития территории сопоставляют с теми бюджетными средствами и
действиями, которые были направлены на его достижение. При этом отметим, что,
хотя данный подход и символизирует изначальную сущность и содержание оценки
эффективности деятельности органов местного самоуправления, сложности с
данным подходом могут возникать при проведении оценки в части затрат
4
Характеризуется оценкой внутренней эффективности управления: оценка
организации управления в органах местного самоуправления, оценка их
сотрудников, эффективности процесса управления. К данному подходу относится
международная методика CAF (Common Assessment Framework – общая схема
оценки), которая является технологией менеджмента качества в государственном и
муниципальном управлении
Рассмотрев первые два подхода, отметим, что к их достоинствам
можно отнести простоту получения исходной базы для оценки
эффективности и интерпретации расчетов. При этом к слабым сторонам
данных подходов относится то, что сам уровень развития территорий зависит
от множества факторов, на большую часть из которых органы местного
самоуправления не могут влиять в полной мере. Отсюда возникает неясность
18
в соотношении результатов развития территории и деятельности самих
органов местного самоуправления.
К основным достоинствам четвертого подхода относится то, что он
позволяет точно определить проблемы в организации управленческого
процесса в самом органе власти, оценить эффективность деятельности
конкретного сотрудника. При этом недостатком является сложность
проведения самой оценки, трудоемкость получения исходной базы.
Помимо рассмотренных подходов, можно выделить самостоятельные
методы оценки эффективности деятельности органов местного
самоуправления: социологический метод, связанный непосредственно с
опросами населения по оценке эффективности деятельности и экспертный
метод, построенный в основном на балльной системе оценки деятельности
специалистами-экспертами в определенной сфере.
Отметим, что все рассмотренные нами подходы применимы как в
российской, так и в зарубежной практике, при этом каждый из них может
использоваться отдельно в зависимости от цели исследования.
На сегодняшний день нормативно-правовую базу системы оценки
эффективности деятельности органов местного самоуправления в Российской
Федерации составляют Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3], Указ
Президента РФ № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов
местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» [2],
а также Постановление Правительства РФ от 17.12.2012 № 1317 (ред. от
06.02.2017) «О мерах по реализации Указа Президента Российской
Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности
деятельности органов местного самоуправления городских округов и
муниципальных районов» и подпункта «и» пункта 2 Указа Президента
Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях
совершенствования системы государственного управления» [6].
19
В целом показатели можно разделить на две группы: утвержденные
Указом президента и утвержденные Постановлением Правительства. Первая
группа включает 12 показателей (до 1 января 2017года их было 13). Вторая
группа включает 27 показателей, разделенных на 8 групп. Обобщим их в
таблице 1.5.
Таблица 1.5
Подходы к оценке деятельности органов местного самоуправления
№
п/п
Название
группы
Показатели
I
Экономическое
развитие
1.Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников
(рублей)
2. Объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) в
расчете на 1 жителя (рублей).
3. Доля прибыльных сельскохозяйственных организаций в общем их числе
(процентов)
II
Дошкольное
образование
1. Доля детей в возрасте 1 - 6 лет, получающих дошкольную образовательную
услугу и (или) услугу по их содержанию в муниципальных образовательных
учреждениях, в общей численности детей в возрасте 1 - 6 лет (процентов).
2. Доля муниципальных дошкольных образовательных учреждений, здания
которых находятся в аварийном состоянии или требуют капитального ремонта, в
общем числе муниципальных дошкольных образовательных учреждений
(процентов)
III
Общее и
дополнительное
образование
1. Доля выпускников муниципальных общеобразовательных учреждений, не
получивших аттестат о среднем (полном) образовании, в общей численности
выпускников муниципальных общеобразовательных учреждений (процентов).
2. Доля муниципальных общеобразовательных учреждений, здания которых
находятся в аварийном состоянии или требуют капитального ремонта, в общем
количестве муниципальных общеобразовательных учреждений (процентов).
3. Доля муниципальных общеобразовательных учреждений, соответствующих
современным требованиям обучения, в общем количестве муниципальных
общеобразовательных учреждений (процентов).
4. Доля детей первой и второй групп здоровья в общей численности обучающихся
в муниципальных общеобразовательных учреждениях (процентов).
5. Доля обучающихся в муниципальных общеобразовательных учреждениях,
занимающихся во вторую (третью) смену, в общей численности обучающихся в
муниципальных общеобразовательных учреждениях (процентов).
6. Расходы бюджета муниципального образования на общее образование в расчете
на 1 обучающегося в муниципальных общеобразовательных учреждениях (тыс.
рублей)
7. Доля детей в возрасте 5 – 18 лет, получающих услуги по дополнительному
образованию в организациях различной организационно-правовой формы и
формы собственности, в общей численности детей этой возрастной группы
(процентов)
IV
Культура
1. Доля муниципальных учреждений культуры, здания которых находятся в
аварийном состоянии или требуют капитального ремонта, в общем количестве
муниципальных учреждений культуры (процентов).
2. Доля объектов культурного наследия, находящихся в муниципальной
собственности и требующих консервации или реставрации, в общем количестве
объектов культурного наследия, находящихся в муниципальной собственности,%
3. Уровень фактической обеспеченности учреждениями культуры от нормативной
потребности (процентов): клубами и учреждениями клубного типа;
библиотеками; парками культуры и отдыха
20
Продолжение таблицы 1.5
№
п/п
Название
группы
Показатели
V
Физическая
культура и спорт
Доля населения, систематически занимающегося физической культурой и спортом
(процентов)
VI
Жилищное
строительство и
обеспечение
граждан жильем
1. Площадь земельных участков, предоставленных для строительства, в
отношении которых с даты принятия решения о предоставлении земельного
участка или подписания протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов)
не было получено разрешение на ввод в эксплуатацию (кв. метров)
2. Площадь земельных участков, предоставленных для строительства в расчете на
10 тыс. человек населения, в том числе земельных участков, предоставленных для
жилищного строительства, индивидуального строительства и комплексного
освоения в целях жилищного строительства (гектаров)
VII
Жилищно-
коммунальное
хозяйство
1. Доля многоквартирных домов, в которых собственники помещений выбрали и
реализуют один из способов управления многоквартирными домами, в общем
числе многоквартирных домов, в которых собственники помещений должны
выбрать способ управления указанными домами (процентов).
2. Доля населения, получившего жилые помещения и улучшившего жилищные
условия в отчетном году, в общей численности населения, состоящего на учете в
качестве нуждающегося в жилых помещениях (процентов)
VIII
Организация
муниципального
управления
1. Доля просроченной кредиторской задолженности по оплате труда (включая
начисления на оплату труда) муниципальных учреждений в общем объеме
расходов муниципального образования на оплату труда (включая начисления на
оплату труда) (процентов).
2. Доля налоговых и неналоговых доходов местного бюджета (за исключением
поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) в
общем объеме собственных доходов бюджета муниципального образования (без
учета субвенций) (процентов).
3. Расходы бюджета муниципального образования на содержание работников
органов местного самоуправления в расчете на одного жителя муниципального
образования (рублей).
4. Доля основных фондов организаций муниципальной формы собственности,
находящихся в стадии банкротства, в основных фондах организаций
муниципальной формы собственности (на конец года, по полной учетной
стоимости) (процентов)
5. Объем не завершенного в установленные сроки строительства,
осуществляемого за счет средств бюджета городского округа (муниципального
района) (тыс. рублей).
6. Наличие в городском округе (муниципальном районе) утвержденного
генерального плана городского округа (схемы территориального планирования
муниципального района) (да/нет).
7. Среднегодовая численность постоянного населения (тыс. человек)
Конечным результатом оценки эффективности деятельности органов
местного самоуправления являются определение проблемных мест и
направлений в организации управления, а также разработка ориентиров
повышения эффективности деятельности [38].
Таким образом, мы видим, что оценка эффективности деятельности
органов местного самоуправления позволяет определить дальнейшее
направление социально-экономического развития муниципального
образования, выявить актуальные проблемы территории, а также определить
21
необходимые управленческие решения. На сегодняшний день процесс
проведения оценки эффективности четко регламентирован, что делает
данную систему результативнее. Отсюда особый интерес представляет
рассмотреть нормативно-правовую базу системы оценки деятельности
органов местного самоуправления в Российской Федерации
1.3. Проблемы функционирования органов местного самоуправления
В современном мире развитие общества содержит понимание того, что
правовое, демократическое государство невозможно без целостной, четко
выработанной и успешно функционирующей основы местного
самоуправления.
Местное самоуправление в Российской Федерации – это особая модель
воплощение населением своей власти, определенная в пределах, указанных
Конституцией Российской Федерации, а также федеральными законами, а в
случаях, определенных законами, – законами субъектов Российской
Федерации, независимое, самостоятельное и установленное под свою
ответственность решение непосредственно населением и (или) органами
местного самоуправления в рамках местных задач, с учетом интересов
населения и местных и исторических традиций [33].
Правовая основа местного самоуправления предполагает единую
систему нормативно-правовых актов, призванных организовывать и
обеспечивать успешное выполнение поставленных вопросов и задач в работе
местного самоуправления Российской Федерации. Правовую базу местного
самоуправления главным образом составляет Конституция Российской
Федерации, в которой закреплены основные положения об организации и
функционировании местного самоуправления. Далее, особо важной правовой
основой выступает Европейская Хартия о местном самоуправлении, в
которой закреплены основные права местного самоуправления в
22
соответствии с европейскими стандартами. Также правовую базу составляют
федеральные законы, правовые акты Президента и Правительства РФ,
уставы, нормы, и другие нормативно-правовые акты муниципальных
образований и субъектов РФ.
В соответствии с Федеральным законом от 06. 10. 2003 г. № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» [3], предусматриваются следующие формы непосредственного
осуществления населением местного самоуправления и участия населения в
осуществлении местного самоуправления (рис. 1.6).
Рисунок 1.6 - Формы общественного участия в решении вопросов
местного самоуправления[3]
В целом можно отметить, что даже в самой распространенной форме