22
Социальная сфера в нашем государстве имеет общую компетенцию как
федерального уровня, так и уровня субъектов РФ. Поэтому, среди
источников правового регулирования следует назвать и ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ»
34
, а также
законодательство субъекта РФ. В российском законодательстве, правовое
регулирование социальной защиты, представляет собой сложную систему,
сочетающую в себе императивные и диспозитивные нормы, объединяющие
акты разных уровней, при чем, правовое регулирование осуществляется с
превалированием императивных методов и большим количеством
подзаконных актов. Правовое регулирование осуществляется на
федеральном уровне и уровне субъектов. Последние осуществляют развитие
законодательства в рамках определенной им компетенции и могут только
повышать стандарты, определенные федеральным законодательством
35
.
1.3. Общая характеристика экономических мер социальной поддержки и
ее обеспечение органами местного самоуправления
Социальная поддержка оказывается экономическими и не
экономическими мерами, хотя данное разделение достаточно условно, так
как любая форма социальной поддержки, оказанная государственными или
муниципальными органами имеет экономическую основу. Однако, ряд мер
направлены непосредственно на снижение негативных последствий
неравенства и низкого материального уровня жизни граждан. Такие меры
являются экономическими и представляют собой различные финансовые
пособия и льготы.
Определение пособий как вида социального обеспечения в литературе
вызывает дискуссии. Дать определение данному понятию пытались
34
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации,
№ 40, 06.10.2003, ст. 3822.
35
Чередниченко Я.В. Нормативно-правовое регулирование вопросов социального обслуживания граждан
пожилого возраста и инвалидов в законодательстве субъектов Российской Федерации // Юстиция. Научно-
практический журнал. М. 2008, № 2. С. 51-57.
23
исследователи советского этапа развития правовой науки. Споры
существуют и сегодня. Приведем ряд примеров определений, начиная с
мнений исследователей советского периода. Пособия, не градируя их по цели
или по субъекту получения, В.С. Андреев определял как денежные выплаты,
к которым относил все социальные выплаты кроме пенсий, подчеркивал их
алиментарный характер, и значимым признаком их выделял фонды, из
которых данные выплаты происходили, а также законность, т.е. строгое
определение в законодательных актах поводов для выплаты
36
. Таким
образом, данный автор, как и многие другие, свое определение основывал на
перечислении значимых признаков пособий, к которым, по его мнению
относились:
- отчисления из определенных фондов;
- социально-алиментарный характер производимых выплат, т.е.
безвозмездность, бесплатность их предоставления.
На необходимости выделения специфических признаков настаивала и
другие авторы, определяя пособия как денежные периодические социально-
алиментарные выплаты, носящие характер государственной помощи
гражданам, которые предоставляются в случаях и на условиях,
предусмотренных законом, с компенсационными и иными целями. Таким
образом, к признакам пособий данный автор добавляет и периодичность их
предоставления, государственный характер выплаты, специфические цели.
Н.А. Кулина выделяла при определении пособий их гарантированность
государством, соизмеримость их в соответствующих случаях с оплатой труда
субъекта, которому они предоставляются, алиментарность, специфичность
фондов, из которых они предоставляются и особые цели
37
.
Данные в советский период времени определения пособий частично
сегодня потеряли свою актуальность, и это, прежде всего, связано с
36
Андреев В.С. Вопросы теории советского права социального обеспечения // Проблемы трудового права
и права социального обеспечения. М.: Изд-во ИГиП АН СССР, 1975. С. 183-192.
37
Купина Н.А. Пособия как вид социального обеспечения // Вестник Московского университета. М.: Изд-
во Моск. ун-та, 1980, № 5. С. 54-60.
24
изменениями социально-экономической обстановки. Однако, ряд
выделенных авторами признаков, не потеряли своей актуальности и сегодня.
К последним следует отнести, например, периодичность выплат,
специальные цели, специфические юридические факты, в связи с которыми
начинают развития процессуальные отношения по социальному
обеспечению. Такого мнения придерживаются и ряд современных авторов
38
.
Н.Л. Смирнова предлагает понимать под пособиями денежные выплаты,
отличные от пенсий, компенсаций и субсидий, сохраняющие в определенных
случаях (для пособий за счет госбюджета) алиментарный характер,
ограниченные временными рамками (единовременные, ежемесячные,
периодичные), выплачиваемые в установленных случаях с целью
поддержания прежнего материального положения лица (возмещение
утраченного заработка, дополнительных расходов), назначаемые с учетом
участия в той или иной форме занятости за счет средств внебюджетных
фондов, госбюджета, муниципальных средств и средств работодателя в
размерах, соотносимых с заработком или в твердо установленных суммах
39
.
Приведя данные определения, попытаемся сравнить их и выделить те
существенные признаки пособий, которые характерны именно для
сегодняшнего состояния социально-экономической ситуации и правового
регулирования данного института.
В настоящее время не актуальным является выделение алиментарности
характера пособий и предоставление их за счет общественных фондов
потребления. Для ряда пособий не актуальным является выделение такого
признака, как соизмеримость размера пособия с размером заработка либо
установление его в твердой денежной сумме. Что касается алиментарности,
то сегодня в литературе высказывается предложение о замене его таким
признаком, как социальный риск.
38
Семенихин В.В. Больничные и иные пособия по социальному страхованию // Гражданин и право. М.:
Новая правовая культура, 2012, № 12. С. 85-89.
39
Смирнова Н.Л.Пособия по временной нетрудоспособности как вид страхового обеспечения по праву
социального обеспечения современной России. Дис. … канд. юрид. наук Владивосток. 2002. c. 22.
25
Среди актов, регулирующих исследуемую тему, следует назвать:
ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей,
имеющих детей»
40
, ФЗ «О дополнительных гарантиях социальной поддержке
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»
41
.
Рассматривая государственные пособия на детей как систему, следует
отметить следующее. Система вообще представляет собой взаимосвязь
составляющих ее элементов. Правовая система объединяется на основании
разных критериев и в данном случае следует говорить о специальных
субъектах и специальной цели. Субъектов получения пособий на детей мы
рассмотрим в следующем параграфе данной главы. Цели же пособий на
детей различны, но взаимосвязаны. К ним следует отнести реализацию
государственной обязанности поддержки материнства и детства,
искоренение бедности, преодоление демографического кризиса.
Также следует отметить, что пособия на детей, определяемые как
государственные, рассматриваются ограниченно, так как пособия могут быть
назначены и исходить от органов и государственной власти и местного
самоуправления, а последние, в соответствии с действующим
законодательством, не входят в систему органов государственной власти.
Поэтому, пособия на детей, назначаемые органами местного самоуправления
и выплаты которых производятся из фондов данных органов, не являются
государственными, но тем не менее входят в систему пособий, которые
выплачиваются на детей в нашем государстве.
Перечислим пособия на детей, которые характерны для РФ. ним
относятся:
- пособие по временной нетрудоспособности по уходу за больным
ребенком;
40
Федеральный закон от 19.05.1995 № 81-ФЗ (ред. от 29.07.2018) «О государственных пособиях
гражданам, имеющим детей» // Собрание законодательства Российской Федерации № 21, 22.05.95, ст.
1929.
41
Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ (ред. от 07.03.2018) «О дополнительных гарантиях по
социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // Собрание
законодательства Российской Федерации, № 52, 23.12.1996, ст. 5880.
26
- пособие по временной нетрудоспособности по уходу за ребенком при
болезни последнего;
- пособие по беременности и родам;
- единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в
медицинских учреждениях в ранние сроки беременности;
- единовременное пособие при рождении ребенка;
- единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в
семью;
- ежемесячное пособие по уходу за ребенком;
- ежемесячное пособие на ребенка;
- единовременное пособие беременной жене военнослужащего,
проходящего военную службу по призыву;
- ежемесячное пособие на ребенка военнослужащего, проходящего
военную службу по призыву;
- социальное пособие на погребение умершего несовершеннолетнего;
- социальное пособие на погребение в случае рождения мертвого
ребенка по истечении 196 дней беременности;
- единовременное пособие семьям с детьми граждан, получивших
свидетельства о рассмотрении ходатайства о признании их беженцами или
вынужденными переселенцами;
- пособия, выплачиваемые пострадавшим от чрезвычайных ситуаций,
(гибели) на производстве, при борьбе с терроризмом и т.д.;
- социальное пособие малообеспеченным семьям с детьми,
предоставляемое в порядке государственной социальной помощи;
- пособия детям военнослужащих в связи с проживанием в отделенных
районах, гибели военнослужащего, обеспечением летнего отдыха и т.д.
Таким образом, мы видим достаточно обширный перечень
существующих пособий на детей. отличия их очевидны – их существование
имеет разные назначения, различен статус их получателей, различен их
размер, периодичность и продолжительность выплат.
27
Материнский или семейный капитал, являются разновидностями
социального обеспечения. При этом можно сказать, что эта мера является
абсолютно новым видом обеспечения как по содержанию, так и по условиям
предоставления. В частности, до настоящего времени социальное
обеспечение предоставлялось в виде денежных выплат (пенсии, пособия)
либо услуг натурального характера (протезирование), а материнский капитал
нельзя получить в деньгах, хотя он выражен в рублях. Рассматривая
«материнский капитал» через призму отрасли права социального
обеспечения, необходимо определить его место в системе видов социального
обеспечения.
Нельзя не отметить, что наибольшие нарекания по поводу
установления материнского капитала вызывает не его размер или то, что он
может использоваться не сразу после рождения ребенка (на получение,
использование уходит достаточное количество времени, что мы рассмотрим
позже), а его целевая направленность, т.е. улучшение жилищных условий,
пенсия матери, образование другого ребенка.
Сегодня существует большое количество государственных программ и
программ разработанных общественными объединениями. Суть их
заключается в выработке условий и организации материальной поддержке
семей с детьми.
Анализ программ и условий, определенных законодательством, для
получения пособий, позволяет привести их к следующим положениям:
- предоставление дополнительной помощи для семей, доход которых
ниже определенного уровня;
- определение материальной помощи семье и детям при временной
безработице или нетрудоспособности одного из родителей;
- реализация медицинской помощи, бесплатные лекарства для детей;
- реализация программы субсидий на строительство и приобретение
жилья, компенсации за оплату коммунальных услуг;
28
- компенсации в сфере дошкольного и школьного образования (оплаты
за детский сад, бесплатные обеды в школе и т.д.);
- обеспечение выплаты алиментов при разводе.
Детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей,
государством выплачивается ежегодное пособие на приобретение учебной
литературы и канцелярских принадлежностей. Дополнительные права и
льготы детям-сиротам определяют региональные власти.
Пособия могут быть ежемесячные и единовременные, адресованные
детям и семьям взявшими под опеку таких детей. если ребенок передается на
усыновление, то семья, усыновившая ребенка, получает единовременные
выплаты, размер которых существенно отливается о субъектам РФ. Если
говорить о пособия при опеке, то следует отметить, что сегодня она
осуществляется на договорных началах, и опекун получает выплаты, которые
в большей степени можно отнести к оплате труда, чем к такому институту
как пособие. При наличии низкого материального обеспечения, такие семьи
имеют все права на получение пособий, которые существуют в РФ.
Непосредственно выплаты адресованные сироте или ребенку,
оставшимся без попечения родителей, то это могут быть как едино разовые
выплаты, например, при выходе из детского дома, окончании учебы и т.д.,
так и периодические – при обучении в учреждении средне-специального или
высшего образования. Кроме этого, ребенок находящийся под опекой
государства получает алименты или пенсии, которые зачисляются на его
расчетный счет и могут быть им использованы по достижению
совершеннолетия.
Что касается пособий на детей-инвалидов, то их размер зависит от
степени инвалидности, а пособия семье инвалида – от того, имеет ли такой
ребенок возможность самостоятельно, без постоянного присутствия одного
из родителей, находиться в течение дня. Другими словами, нужен ли за ним
постоянный уход.
29
С 2013 года в соответствии с Указом № 606
42
, в большинстве регионов
страны предоставляется ежемесячная выплата на третьего ребенка и
последующих детей до трех лет. Размер выплат многодетным семьям в
бедных регионах, как правило, составляет величину прожиточного минимума
для детей, установленного на текущий год представительным органом власти
данного региона, который для определения этого минимума также исходит
из финансовых возможностей региона и надежды получить федеральную
поддержку на социальную сферу.
Так, в Алтайском крае пособие на третьего ребенка определено в
размере 9000 руб.
43
при крайне неудовлетворительной рождаемости в
регионе. В Ивановской области пособия на третьего и последующих детей
составляет 9500 руб.
44
В 16 субъектах РФ не устанавливается пособие многодетным семьям на
региональном уровне, в том числе в Москве, Татарстане, чукотском
автономном округе и др.
Таким образом, в настоящее время вопросы правового регулирования
статуса многодетных семей и их социальной поддержки решаются на уровне
нормативных актов субъектов Федерации.
Сегодня существует большое количество государственных программ и
программ, разработанных общественными объединениями. Суть их
заключается в выработке условий и организации материальной поддержке
семей с детьми.
Одной из причин, лежащих в экономической сфере, низкого уровня
деторождения, является неуверенность в завтрашнем дне молодого
поколения, плохие жилищные условия, низкий уровень доходов. Именно
поэтому, в нашем государстве существуют пособия на детей и
42
Указ Президента РФ от 07.05.2012 N 606 (ред. от 18.10.2017)"О мерах по реализации
демографической политики Российской Федерации".
43
Указ Губернатора Алтайского Края № 80 от 11.06.2014 г. «Об утверждении положения о назначении и
выплате ежемесячной денежной выплаты при рождении третьего ребенка или последующих детей до
достижения ребенком возраста трех лет».
44
Закон Ивановской области № 48-ОЗ от 29.06.2012 г. «О ежемесячной денежной выплате семьям на
третьего и последующих детей».
30
единовременные выплаты по рождению ребенка. Однако, для
восстановления демографического баланса необходимо, что бы в молодых
семьях рождались два и более ребенка. Поэтому, государство не только
должно реализоваться конституционные гарантии по защите материнства и
детства, в том числе и путем предоставления финансовой помощи при
рождении ребенка, но и стимулировать, дать гарантии молодой семье при
рождении второго и последующих детей. в этом плане в последние годы
предпринимается достаточно много усилий. Это и региональные программы
поддержки многодетных семей, многочисленные льготы, которыми
государство снижает материальную нагрузку для лиц, имеющих трех и более
детей.
Пособия на детей, кроме определенных в федеральном
законодательстве, определяются и органами власти субъектов РФ. Данный
факт имеет как положительные так и отрицательные последствия. С одной
стороны, именно субъект федерации может, исходя из своих доходов,
определить необходимые суммы выплат, в том числе и с учетом
прожиточного минимума в данном субъекте. С другой стороны, проблемы
дотационности субъектов напрямую отражаются и в поддержке семей с
детьми.
31
ГЛАВА 2. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СОЦИАЛЬНЫХ
ПРОГРАММ ГОРОДА БАРНАУЛ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
АДМИНИСТРАЦИИ ГОРОДА ПО ИХ РЕАЛИЗАЦИИ
2.1. Характеристика субъектов социальной защиты населения в
г. Барнаул и их деятельности
Город Барнаул имеет статус муниципального образования,
соответственно, власть формируется на принципах разделения властей и
компетенции.
Законодательная власть принимает акты в соответствии с
компетенцией определенной в Конституции РФ, докладом подготовленном
Общероссийским Конгрессом муниципальных образований Правительству
России "О развитии местного самоуправления в РФ" в 2018 году и другими
документами.
Полномочия администрации города Барнаула в области социальной
поддержки населения следующие:
- организует предоставление дополнительных мер социальной
поддержки населения отдельным категориям граждан;
- координирует деятельность органов местного самоуправления города
Барнаула по реализации переданных государственных полномочий в сфере
организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству;
- оказывает в пределах своих полномочий помощь в охране
материнства и детства, улучшении условий жизни многодетных семей,
семей, потерявших кормильца, семей с детьми-инвалидами, развитие
системы социальных, медико-социальных, психолого-педагогических и
правовых услуг, оказываемых нуждающимся семьям с детьми;
- организует оказание поддержки социально ориентированным
некоммерческим организациям, благотворительной деятельности и
добровольчеству (волонтерству);
- осуществляет иные полномочия в области социальной поддержки
населения, предусмотренные федеральным законодательством,