12
Кроме того, органам местного самоуправления принадлежит право по
устанавливанию льгот по налогам, сборам и платежам в местные бюджеты от
физкультурно-спортивных организаций, спортивных сооружений всех форм
собственности, функционирующим в сфере оздоровления людей, массовой
физической культуры. Органы местного самоуправления наделены правом
освобождения организаций от уплаты части налога, поступающей на создание,
содержание спортивных сооружений, а также на проведение массовых
спортивных мероприятий.
Сложившаяся система массовой физической культуры по месту
жительства, сохранившаяся с советских времен, сегодня не эффективна,
поскольку основная нагрузка при организации физкультурно-спортивной
работы по месту жительства лежит на детско-подростковые клубы, чаще всего
ориентированные на проведение досуга детей и подростков, из-за этого чаще
всего используемые в них различные формы занятий, редко относятся к
физической культуре и спорту. При этом никто практически не занимается
организацией физкультурно-спортивной работы с населением среднего и
пожилого возраста из-за отсутствия специальных организаций
9
.
Сегодня принципиально необходимы поиск, апробация и внедрение
новых решений, которые были бы направлены на создание условий для
создания и развития разных форм физкультурно-спортивной работы, которые
направлены на все возрастные категории населения.
При этом следует отметить, что муниципальная политика в сфере
физической культуры и спорта должна быть основана на совместной
деятельности органов и учреждений образования, здравоохранения,
физкультурно-спортивных организаций и средств массовой информации.
В муниципальном управлении развитием физической культуры следует
исходить из приоритетов территориального принципа с учетом суверенных
прав и самоуправления местных физкультурно-спортивных организаций.
9
Расин М.С. Роль местного самоуправления в развитии спорта и физической культуры населения по
месту жительства/ М.С. Расин // Теория и практика физической работы, № 4, 2016. С.55.
13
Программно-целевой подход к управлению физической культурой и
спортом является одним из методов организации текущей и перспективной
деятельности. Программно-целевой подход выступает, прежде всего,
элементом единого плана экономического и социального развития, который
является определяющим звеном системы функционирования
народнохозяйственного комплекса страны, в том числе и отдельных его
регионов.
Программно-целевое управление — это универсальный подход к
управлению экономическими системами, используемый в различных сферах,
суть которого состоит в увязывании целей развития с ресурсами с помощью
специальных программ
10
.
В настоящее время, очевидно, что развитие физической культуры и
спорта в Российской Федерации не может обойтись без комплексного и
системного подхода. В этой связи разработанная Программа может стать
наиболее оптимальным решением проблемы в условиях реформирования
бюджетного процесса, который предусматривает смещение акцентов с
управления расходами на управление результатами и переход к программно-
целевым методам планирования бюджетов.
Программно-целевой метод рассматривается как форма реализации
политики государства в рассматриваемой сфере
11
.
Преимуществами решения проблем в сфере физической культуры и
спорта программно-целевым методом являются:
комплексный подход к решению проблемы. Цели, задачи и основные
направления Программы позволяют учитывать все факторы развития
физической культуры и спорта в Российской Федерации, а при
финансировании учесть приоритетность мероприятий в рамках Программы;
10
Кузьменко Г.А. и др. Актуальные проблемы физической культуры и спорта. / Г.А. Кузьменко - М:
Прометей, 2016. С.178
11
Низаметдинова З.Х., Морозова М.А. Муниципальное управление в сфере физической культуры и
спорта/ З.Х. Низаметдинова, М.А. Морозова// Муниципальная академия. 2016. №1. С.82-86
14
распределение полномочий и ответственности
12
.
Для решения проблем в сфере физической культуры и спорта
разработана федеральная целевая программа «Развитие физической культуры
и спорта в Российской Федерации на 2016 - 2020 годы»
13
.
Существующий сегодня механизм реализации государственной
политики в сфере спорта и физической культуры не дает ожидаемых
результатов, несмотря на возрастающий в последние время объем
финансирования и внимание со стороны государства.
Отрицательно сказывается и недостаточно эффективно
осуществляющееся взаимодействие между федеральными органами и
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
общественными спортивными организациями в сфере физической культуры и
спорта.
На государственном уровне ранее уже принимались меры, направленные
на создание оптимальных условий для развития физической культуры и
спорта. Был принят ряд законов и нормативных правовых актов федерального
и регионального уровня, но их реализация не принесла ожидаемых
результатов.
В Программе проведено четкое распределение полномочий между
органами исполнительной власти разного уровня: федерального,
регионального и муниципального уровня, предусмотрено участие в
реализации Программы коммерческих структур, общественных организаций и
т.д.
Программный подход позволяет повышать эффективность выполнения
программных мероприятий через следующие факторы:
12
Низаметдинова З.Х., Морозова М.А. Муниципальное управление в сфере физической культуры и
спорта/ З.Х. Низаметдинова, М.А. Морозова// Муниципальная академия. 2016. №1. С.82-86
13
Постановление Правительства Российской Федерации от 21января 2015 г «О федеральной целевой
программе «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2016-2020 г» (ред от
07.08.2018)// Собрание законодательства РФ", 02.02.2015, №5, ст. 810
15
эффективное планирование и мониторинг результатов реализации
Программы. Программой определены показатели, позволяющие периодически
оценивать результаты реализации мероприятий на каждом этапе Программы.
В целом в федеральной целевой программе «Развитие физической
культуры и спорта в Российской Федерации на 2016 - 2020 годы» предлагается
руководствоваться тем, что:
акцент должен быть сделан на развитии массового спорта в стране;
основным направлением работы должно стать развитие массового
спорта образовательных учреждений и по месту жительства граждан;
финансовые ресурсы направляются в первую очередь на развитие и
модернизацию инфраструктуры спорта и проведение пропаганды физической
культуры и занятий спортом как части здорового образа жизни;
развитие спорта высших достижений со стороны государства
осуществляется через финансирование научных исследований и опытно-
конструкторских разработок, внедрение системы антидопингового контроля,
модернизацию специализированной инфраструктуры;
проведение постоянного наблюдения за степенью удовлетворенности
населения методами, применяемыми государством для развития физической
культуры и за динамики численности граждан, систематически занимающихся
физической культурой и спортом
14
.
Сущность программно-целевого подхода в развитии физической
культуры и спорта муниципальных образований состоит в необходимости
разработки программы, определяющаяся наличием программной ситуации
(комплексной проблемы), для разрешения которой необходима централизация
производственных и организационных ресурсов.
Программная ситуация означает наличие проблемы в развитии
физической культуры и спорта, которая требует неординарного решения и
концентрации финансовых и иных ресурсов, а также координации действий
14
Постановление Правительства Российской Федерации от 21января 2015 г «О федеральной целевой
программе «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2016-2020 г» (ред от
07.08.2018)// Собрание законодательства РФ", 02.02.2015, №5, ст. 810
16
всех хозяйствующих субъектов, чьими усилиями данная ситуация может быть
разрешена.
Целевая комплексная программа развития физической культуры и спорта
муниципального образования представляет собой комплекс мероприятий,
согласованных по срокам их исполнения, и обоснованный объем ресурсов,
обеспечивающих реализацию данной или нескольких целей развития этой
сферы управления. Общая схема разработки целевой программы определяется
логикой системного анализа проблемной ситуации, ее можно представить в
виде данной последовательности шагов
15
(Приложение 1).
Структура и порядок разработки программ в существенной степени
зависят от их конкретного содержания. Однако каждая программа, в том числе
программа развития массовой физической культуры и спорта должна
включать:
обоснование, определяющее цели программы, краткое содержание и
конечные программные показатели, характеризующие результат;
комплекс главных и обслуживающих подпрограмм и проектов в
соответствии с конкретным содержанием программы;
варианты реализации программы по срокам и объемам с расчетом
потребности в ресурсах по каждому варианту;
оценки эффективности по каждому варианту программы,
связывающие затраты, программные показатели и соответствующие целевые
нормативы, оценку прямых и сопряженных следствий по каждому варианту
программы;
порядок реализации программы с указанием ответственности
исполнителей;
15
Бызов А.Н., Печин Ю.В. Программно-целевой метод в управлении физической культурой и спортом
в муниципальном образовании / А.Н. Бызов, Ю.В. Печин// Новосибирск: НГАУ, 2017. С.17-18
17
график реализации программы с выделением сроков завершения
этапов, поддающихся контролю и анализу
16
.
Разработка программы начинается с экономического анализа проблем
развития физкультуры и спорта, которые предполагается разрешить на основе
программных методов, а также возможных ограничений, существующих в
функционировании самого объекта либо в его связях с внешней средой.
Формирование собственно программы начинается с построения системы
целей, иерархическая структура которых формируется в виде дерева целей.
Структура системы целей является основой для выделения подпрограмм.
Объединение результатов подпрограмм в программу, как правило, не требует
затрат ресурсов. В том случае, если результаты подпрограммы
непосредственно не определяют достижения целей программы, но оказывают
влияние на осуществление нескольких главных подпрограмм, выделяются
обслуживающие подпрограммы.
Комплекс целей программы может быть реализован различными
вариантами программных мероприятий. Альтернативные варианты
программы различаются по структуре, то есть выделенным подпрограммам и
элементам. В свою очередь, на уровне элементов программы также возникает
вариантность, которая объясняется различиями в использовании ресурсов в
силу их взаимозаменяемости, возможными технологическими способами, что
находит свое отражение в различии вариантов программ по срокам и по
количественным значениям конечных показателей.
Увязка ресурсов и целей программы развития физической культуры и
спорта осуществляется на основе специальных методов, учитывающих
преимущественно качественный вариантный характер показателей программы
на всех этапах ее разработки
17
.
16
Волкова Е.А., Ежова Я.В. Совершенствование механизма организационно-правовой системы
управления физической культуры и спорта на муниципальном уровне/ Е.А. Волкова, Я.В. Ежова// Аллея науки.
2017. №9. Т.4. С. 650
17
Жуков Д.Е. Роль органов муниципального управления в сфере организации физической культуры и
спорта/ Д.Е. Жуков // Сборник Модернизация российской экономики: прогнозы и реальность. 2017. С. 255-
231
18
Разработанный таким образом проект программы развития физической
культуры и спорта должен быть обеспечен эффективным механизмом его
реализации, который предполагает определение источников финансирования
программы, а также определение управленческих структур, ответственных за
реализацию программы.
Источником финансирования целевых программ могут являться
инвестиционные кредиты, а также целевые кредиты банков под
государственные гарантии.
1.2. Политика Российской Федерации в области физической культуры и
спорта на местном уровне
Федеральным законом от 4 декабря 2007 года №329-фз «О физической
культуре и спорте в Российской Федерации» установлены правовые,
экономические и организационные, социальные основы деятельности в сфере
физической культуры и спорта в Российской Федерации, определены основные
принципы развития законодательства о физической культуре и спорте
18
.
Законодательство, регулирующее развитие физической культуры и
спорта основывается на следующих принципах:
1) обеспечении каждому прав на свободный доступ к физической
культуре и спорту, являющемуся необходимым условием развития
физических, интеллектуальных и нравственных способностей личности для
всех групп населения и категорий граждан;
2) на всей территории Российской Федерации единство нормативно -
правовой базы в сфере физической культуры и спорта;
3) одновременное существование государственного регулирования и
стимулирования субъектами физической культуры и спорта;
4) установление государственных гарантий на право граждан в сфере
физической культуры и спорта;
18
Федеральный закон от 4 декабря 2007 г №329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской
Федерации (ред. от 27.12.2018)// Собрание законодательства РФ, 10.12.2007, № 50, ст. 6242
19
5) запрет насилия и дискриминации в сфере физической культуры и
спорта;
6) обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, которые
активно занимаются физической культурой и спортом, а также зрителей и
участников физкультурных и спортивных мероприятий;
7) соблюдение заключенных международных договоров Российской
Федерации в сфере физической культуры и спорта;
8) содействие развитию физической культуры и спорта инвалидов, лиц с
ограниченными возможностями здоровья и других групп населения,
нуждающихся в повышенной социальной защите;
9) взаимодействие федеральных органов исполнительной власти,
осуществляющих функции по проведению государственной политики,
нормативно-правовому регулированию, оказанию государственных услуг (в
том числе противодействие в применении допинга) и управлению
государственным имуществом в сфере физической культуры и спорта, с
органами исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, с
органами местного самоуправления и со спортивными федерациями;
10) преемственность и непрерывность физического воспитания граждан,
относящихся к различным возрастным группам;
11) содействие развитию всех видов спорта с учетом уникальности
спорта, его социальной и образовательной функций, а также специфики его
структуры, основанной на добровольной деятельности его субъектов
19
.
В настоящее время основной нормативный правовой акт, который
регламентирует полномочия федеральных органов государственной власти,
органов государственной власти субъектов РФ и органов местного
самоуправления в сфере физической культуры и спорта, - Федеральный закон
19
Федеральный закон от 4 декабря 2007 г №329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской
Федерации (ред. от 28.12.2018)// Собрание законодательства РФ, 10.12.2007, № 50, ст. 6242
20
от 6 октября 2003 года № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»
20
.
Указанный закон разработан для совершенствования системы
управления в сфере физической культуры и спорта по вертикали (федеральный
центр – субъекты Российской Федерации – местный уровень), а также его
реализация позволит наполнить систему управления сферой физической
культуры и спорта качественным содержанием.
Основные направления государственной политики в сфере физической
культуры и спорта определены Стратегией развития физической культуры и
спорта в Российской Федерации на период до 2020 года
21
.
Целью Стратегии является создание условий, которые позволяют
обеспечить возможности для всех категорий и групп населения осуществлять
здоровый образ жизни, в котором важная роль принадлежит систематическим
занятиям физической культурой и спортом.
В задачи Стратегии входят вопросы модернизации системы физического
воспитания населения, осуществление комплекса мер по пропаганде
здорового образа жизни, физической культуры и спорта, совершенствованию
материально технической базы, медицинского, кадрового, научно-
методического и организационно управленческого обеспечения
22
.
К полномочиям исполнительных органов государственной власти
регионов по управлению и развитию физической культуры и спорта относятся:
проведение государственной политики в сфере физической культуры
и спорта;
разработка и принятие, контроль реализации целевых программ и
ведомственных целевых программ в сфере физической культуры и спорта;
20
Федеральный Закон № 131 от 6 октября 2003 г «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (в ред..30.12.2018.)// Собрание законодательства РФ, 06.10.2003,
№40, ст. 3822
21
Распоряжение Правительства РФ от 07.08.2009 № 1101-р «Об утверждении Стратегии развития
физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 года»// Собрание законодательства
РФ, 17.08.2009, № 33, ст. 4110
22
Там же
21
реализация переданных полномочий федерального уровня по
оформлению и ведению спортивных паспортов;
разработка научно-технических, научных, и инновационных
региональных и межмуниципальных проектов и программ в сфере физической
культуры и спорта;
обеспечение и реализация деятельности региональных (областных)
центров спортивной подготовки;
планирование расходов бюджета в сфере физической культуры и
спорта;
разработка и утверждение норм расходов средств бюджета при
проведении областных официальных физкультурных мероприятий и
спортивных мероприятий;
организация участия в организации и проведении межрегиональных,
всероссийских и международных спортивных соревнований и учебно-
тренировочных мероприятий спортивных сборных команд Российской
Федерации, проводимых на территории региона;
учреждение в соответствии с федеральным законодательством и
законодательством региона знаков отличия и иных форм поощрения в области
физической культуры и спорта;
организация и проведение областных официальных физкультурных
мероприятий и спортивных мероприятий и межмуниципальных официальных
физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий, а именно.
На муниципальном уровне основными источниками финансирования
сферы физической культуры и массового спорта являются средства местного
бюджета, средства физкультурно-спортивных учреждений и организаций, в
том числе общественных физкультурно-оздоровительных объединений, а
также прибыль, полученная от продажи билетов на спортивные мероприятия
и проведения спортивных лотерей. Также источниками финансирования
данной сферы могут служить благотворительные пожертвования физических
и юридических лиц. В компетенции органов муниципального управления