выравнивание путем каналов распределения «эффектов увеличения».
Теоретические положения о полюсах развития используются во многих
странах при разработке стратегий пространственного экономического
развития. В современной практике идеи полюсов роста реализуются в
создании свободных экономических зон, технополисов, технопарков.
Далее Ж. Будвиль провел совмещение матриц отраслевого баланса,
инвестиций и развития инфраструктуры и таким образом составил ком-
плексную структуру полюса. Он предложил иерархию центров роста:
1) мелкие и средние «классические» города, специализирующиеся на
традиционных производствах и обслуживающие прилегающую местность;
2) промышленные города среднего размера с диверсифицированной
структурой хозяйства, развивающегося за счет внешних инвестиций и
трансфертов;
3) крупные городские агломерации с развитой и современной
структурой хозяйства, включающей передовые производства, что определяет
потенциальную возможность автономного роста;
4) полюсы интеграции, охватывающие несколько городских систем и
определяющие рост экономики всего региона и страны.На основании этой
теории экономическое развитие региона обусловливается поиском отраслей,
которые дадут толчок к развитию всей региональной системы.
Важную роль в пространственном развитии играет кластерная модель
М. Портера, которая используется при разработке экономической политики
как инструмент конкурентной стратегии для экономики региона или страны в
целом, как инструмент стимулирования инноваций и экономического роста.
Кластер по М. Портеру определяется как группа географически
соседствующих взаимосвязанных компаний и поддерживающих организа-
ций, действующих в определенной сфере, характеризующихся общностью
деятельности и взаимодополняющих друг друга. Он различает кластеры по
размеру, мощности и стадии развития, зарождающиеся, новые, развитые и
приходящие в упадок, а также вертикальные (покупатель-поставщик) или
горизонтальные (общие клиенты, технологии, посредники и т. п.). В России
кластерный подход применяется для инновационного территориального
развития, к 2019 г. их создано 28 с количеством участников 686.
Сегодня очевидно, что развитие или прогрессивные изменения в
пространственной или территориальной организации общества без
целенаправленного воздействия государства невозможно. И если
государственное регулирование - это специально организуемые государством
системные действия по обеспечению устойчивого и сбалансированного раз-
вития экономической системы, имеющего главным целевым ориентиром
улучшение уровня и качества жизни граждан, то указанное развитие в
пространственной организации общества должно явиться результатом
целенаправленной деятельности государства по оптимизации расселения,
размещения на территории объектов экономики, социальной сферы,
энергетической, транспортной и иных инфраструктур. Стоит подчеркнуть,
что государственное регулирование развития территорий для достижения
эффективности, снижения пространственной дифференциации должно
основываться на четко проработанной теории и методологии. Его содержа-
тельную сторону должны составлять конкретные действия экономического,
правового и административного характера.
Расчет по регионам ПФО показал, что коэффициент Уильямсона в
2013 г. составлял 30,5 %, в 2017 г. - 23,8 %, то есть уровень экономической
дифференциации снижается, не достигая порогового значения (должен быть
менее 33 % по утверждению экономистов Международного валютного фонда
и Всемирного банка), чтосвидетельствует об отсутствии препятствия
устойчивому развитию субъектов РФ.
Межрегиональная социальная дифференциация регионов ПФО по
среднедушевым денежным доходам (в месяц) существенно ниже:
коэффициент Уильямсона в 2013 г. равен 23,7 %, в 2017 г. - 20,6 %. Как
видим, социальная вариация тоже снижается, оставаясь достаточно
значимой, приводящей к миграции населения в регионы с более высокими
доходами и низким уровнем бедности.
Группировка субъектов ПФО по 2-м экономическим (ВРП на душу
населения иинвестиции в основной капитал на душу населения) 2-м социаль-
ным (среднедушевым денежным доходам и доле населения с доходами ниже
прожиточного минимума) индикаторам методом рейтингования по каждому
из них с последующим суммированием мест выявила вариацию от 4 в
Республике Татарстан до 54 в Чувашской Республике. Группировка регионов
по обобщающим показателям социальноэкономического развития по данным
за 2013 и 2017 годы позволяет выделить довольно устойчивые три группы со
сходным уровнем социальноэкономического развития: развитые -
Республика Татарстан, Пермский край, Нижегородская и Самарская области;
среднеразвитые - Республика Башкортостан, Оренбургская область и
Удмуртская Республика; слаборазвитые или неустойчивые - Республика
Марий Эл, Республика Мордовия, Чувашская Республика, Кировская,
Пензенская, Саратовская и Ульяновская области.
Внутри каждого субъекта ПФО наблюдается не менее существенная
дифференциация на межмуниципальном уровне. Например, в Республике
Мордовия, система муниципального управления которой представлена 1
городским округом, 22 муниципальными районами, включающими 17 город-
ских и 354 сельских поселений. Дифференциация муниципальных
образований значительна как по размерам (территории и численности
населения), демографии, так и по экономическому и социальному состоянию
(приложение 3).
Следует отметить, что Республика Мордовия по социально-
экономическим показателям занимала в российской Федерации в 2017 г.
следующие места: по ВРП на душу населения - 62; по инвестициям в
основной капитал в расчете на душу населения - 48; по объемам
обрабатывающего производства - 51; по продукции сельского хозяйства - 31;
по обороту розничной торговли на душу населения - 81; по среднедушевым
денежным доходам (в месяц) - 80; по среднемесячной номинальной
заработной плате работников организаций - 75 из 85 мест. Приведенные
социально-экономические показатели свидетельствуют о глубоких
проблемах в развитии республики, главным образом демографических и
социальных. Численность населения постоянно сокращается как за счет
естественной убыли, так и за счет миграции трудоспособного населения из-за
отсутствия достаточного количества сравнительно высокооплачиваемых ра-
бочих мест, более низких реальных доходов и уровня жизни. На качество
жизни, помимо возможности трудоустройства и получения доходов, влияет
доступность социальных услуг, в первую очередь образовательных и
медицинских. За последние несколько лет сеть учреждений образования и
здравоохранения была подвергнута оптимизации (сокращению) в целях
повышения качества оказываемых услуг и сокращения бюджетных расходов.
В результате за последние 15 лет число школ в основном в сельской
местности сократилось почти на 50 %, а количество больничных учреждений
почти на 25 %. Недоступность и низкое качество медицинских услуг неиз-
бежно сопровождается ростом естественной убыли населения, а закрытие
школ на селе неизбежно со временем приводит к постепенному вымиранию
поселков и деревень.
Устойчивое пространственное развитиенап- рямую зависит от
возможностей бюджетов и инвестиционной привлекательности регионов, а
те в свою очередь от наличия на территории эффективно функционирующих
организаций реального сектора экономики, которые при активном
взаимодействии с органами местного самоуправления способствуют
решению многих социальных проблем. В настоящее время местные бюджеты
более чем на 60 % зависят от межбюджетных трансфертов и собственных ре-
сурсов для развития часто не имеют.
Некоторое представление о методологических основах
государственного регулирования пространственного развития страны можно
получить при рассмотрении основных официальных документов,
представленных в таблице 3. Сравним в представленных документах
принципы, цели и задачи. Сформулированные принципы в основах
государственной политики регионального развития (ОГПРР) и СПР
характеризуются рядом полного или смыслового совпадения, при этом в
указе Президента РФ акцент делается организационную составляющую (на
разделении полномочий и ответственности органов управления различных
уровней), а в СПР - на содержательную составляющую (этнокультурную,
экологическую, межрегиональную и т. д.), общим принципом является
дифференцированный подход к мерам государственной поддержки развития
территорий.
При всей непохожести формулировок целей в ОГПРР и СПР смысл их
идентичен: обеспечение устойчивого развития всех территорий страны и
повышения качества жизни населения на основе экономического роста и
научно-технического прогресса. В СПР обозначены приоритеты
пространственного развития страны направленные на:
1) опережающее развитие ряда территорий, обладающих собственным
потенциалом и возможностью экономического роста; 2) развитие
перспективных центров экономического роста с увеличением их количества
и максимальным рассредоточением по территории страны; 3) социальное
обустройство территорий с низкой плотностью населения с недостаточным
собственным потенциалом экономического роста [СПР].
Систематизируя смысловое содержание стратегических документов
по пространственному (территориальному или региональному) развитию
страны, нацеленных на повышение эффективности использования
пространственного фактора в усилении конкурентных позиций России в
глобальной экономике с учетом сохранения и упрочения основ ее на-
циональной безопасности, в каждом субъекте РФ или муниципальном
образовании необходимо оптимизировать систему расселения и
сбалансировать экономику, транспортную, энергетическую, инфор-
мационную инфраструктуру, развивать региональную институциональную
среду.
Обращает на себя внимание, что В СТР предусмотрено всего 2
сценария пространственного развития России - инерционный и
приоритетный (целевой), при этом в первом случае предполагается со-
хранение текущих тенденций развития системы расселения и экономики при
условии невыполнения запланированных мер и отказа от реализации
механизмов устойчивого и сбалансированного пространственного развития
страны. На наш взгляд, такая формулировка обязывает все органы власти
ориентироваться только на приоритетный (целевой) сценарий,
предполагающий снижение различий между регионами по основным
социально-экономическим показателям.
Система государственного регулирования в стране находится в начале
процесса обеспечения устойчивого и сбалансированного пространственного
развития России, что проявилось в формализации современных вызовов
(глобальных, национальных и локальных), проблем неравенства регионов,
сложившегося исторически и возрастающего в силу разных скоростей их
социально-экономического развития. Первым этапом в этом процессе должна
быть выстроена полномасштабная система стратегического
территориального планирования, гармонизированная на горизонтальном и
вертикальном уровнях публичного управления. Наиболее распространенным
документом из этой системы являются стратегии социально-экономического
развития субъектов РФ, в большинстве которых преобладает проектный
и/или отраслевой подходы, а пространственный аспект практически не
присутствует. Стратегий развития муниципальных образований многократно
меньше их общего количества, а структура стратегических документов
аналогична - без пространственных проблем и перспектив, все представлено
в целом (или в среднем) по муниципалитету. Оптимизм внушает требование
федерального центра по активному включению в процесс пространственного
стратегирования.
Проведение взвешенной и сбалансированной государственной
региональной политики невозможно без систематического мониторинга
динамики пространственного развития страны, субъекта РФ,
муниципального образования, который призван регистрировать и
анализировать тенденции, масштабы и структуру межрегионального неравен-
ства, выявить наиболее значимые факторы межрегионального неравенства и
определить пути его сглаживания,спрогнозировать направления и темпы
развития экономики и уровня благосостояния граждан.
Пространственное развитие России должно базироваться на балансе
общегосударственных, региональных и муниципальных интересов, на соче-
тании государственного протекционизма и саморазвития в зависимости от
уровня социальноэкономического развития и имеющегося потенциала
каждой территории. Очевидно, что в стране такого масштаба и разнообразия
необходима типология территорий по многим параметрам (географическому
положению, ресурсообеспеченности, демографии, структуре экономики и
др.), чтобы четко определить направления и темпы их развития, эффек-
тивные инструменты государственной поддержки. Обеспечение принципа
справедливости в пространственном аспекте диктует необходимость сопоста-
вимости уровня и качества жизни независимо от места проживания граждан,
т. е. выполнить зафиксированную в Конституции РФ функцию социального
государства. Для этого необходимо разработать социальные стандарты
жизни и жизнеобеспечения на всей территории страны, которые создадут
основу для четких ориентиров в регулировании пространственного развития,
обоснования бюджетных расходов всех уровней.
Современная международная и внутрирос- сийская ситуация, а также
национальные цели и стратегические задачи России, сформулированные в
майском указе Президента РФ в 2018 г., требуют сосредоточения усилий всех
регионов, а значит акценты в государственной политики должны быть
расставлены не только на стимулирование центров экономического роста, но
и на выравнивание межрегиональной дифференциации. Арсенал инстру-
ментов государственного регулирования пространственного развития должен
быть более разнообразным, соответствующим реальным возможностям и
перспективам регионов
Региональная политика имеет важное значение в формировании
фундамента устойчивого развития государства. Некоторые авторы отмечают
особенности региональной политики в СССР, когда в каждом регионе, в
каждом муниципальном образовании создавались рабочие места
(посредством формирования производственных мощностей) и население в
основной части не мигрировало по стране в поисках работы (тем не менее
существовал человекопоток в столичные города, но незначительный в
масштабах государства).
Они также отмечают, что именно такой путь выбрал Китай. При этом, в
качестве антипода приводится современное состояние в России, странах
Латинской Америки, США, где большинство населения перемещается в
столичные регионы (крупные промышленные и торговые центры), создавая
перенаселенность и рост социальной напряженности (наглядным
свидетельством являются трущобы по периметру крупных городов
Латинской Америки).
В России наблюдается подобная ситуация - население в поисках
работы перемещается в крупные города, что, вкупе с демографическим
проблемами, вызывает уменьшение количества небольших городов, деревень
и т. п., усилению пространственной дифференциации и росту социальной
напряженности.
Сложившаяся политика распределения доходов государства между
бюджетами, практика выделения финансирования на выравнивание
бюджетной обеспеченности
12
, потенциал территорий, сформировавшийся в
«советский» период (например, наличие АЭС, крупных промышленных
объектов и т. п.), географический потенциал (например, транзитный, наличие
ресурсов и т. п.), т. е. сложившаяся структура и потенциал экономики
12
Согласно ст. 131 Бюджетного кодекса РФ дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности
субъектов Российской Федерации предусматриваются в составе федерального бюджета и распределяются
между субъектами в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством РФ.
региона, приводят к усилению дифференциации регионов России
13
. К тому
же, проблему усугубляет отсутствие единого комплексного подхода в
финансовой политике
14
.
Учитывая важность проблемы дифференциации регионов в Стратегии
экономической безопасности в качестве одного из основных вызовов и угроз
экономической безопасности выступает неравномерность пространственного
развития РФ, усиление дифференциации регионов и муниципальных
образований по уровню и темпам социально-экономического 3развития
15
.
В связи с этим, одним из основных направлений государственной
политики в сфере обеспечения экономической безопасности является
сбалансированное пространственное и региональное развитие Российской
Федерации, укрепление единства ее экономического пространства.
Исследование зарубежного опыта развития регионов
Принципы политики регионального развития на европейском уровне
были приняты с 1957 г., когда был подписан договор об учреждении
экономического Европейского сообщества, который предусматривает, что
миссия сообщества, в частности, заключается в том, чтобы содействовать во
всем сообществе гармоничному, сбалансированному и устойчивому
развитию экономической деятельности, высокой трудовой и социальной
защите, повышению уровня жизни, экономической и социальной
сплоченности и солидарности между государствами-членами
16
.
В целом, страны Европы в процессе развития региональной политики
прошли ряд этапов. На первом этапе усилия были направлены на социальное
выравнивание региональных различий и, посредством этого, предполагалось
13
«Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 N145-ФЗ (ред. от 19.07.2018) [Электронный
ресурс]. - Режим доступа:http://www.consultant.ru/document/consdocLAW19702/.
14
Michelis N. (Eds.). Convergence of EU regions Measures and evolution [Электронныйресурс]. URL:
http://ec.europa. eu/regional_policy/sources/docgener/work/200801_convergence.pdf. (датаобращения:
10.10.2019).
15
Указ Президента РФ от 13.05.2017 N 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской
Федерации на период до 2030 года» [Электронный ресурс]. - Режим доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_216629/.
16
Коломак Е. А. Неоднородность развития регионов России. Динамика и межрегиональные эффекты //
Модернизация экономики и глобализация. Мат-лы междунар. науч. конф., М., 1-3 апр. 2008 г. — М. : Изд.
дом ГУ ВШЭ, 2015. — Кн. 3. — С. 275-284
стимулировать спрос и экономическое развитие в целом. На втором этапе
основной целью региональной политики являлась проблема безработицы,
которую пытались решить финансовыми ресурсами (субсидии, льготы),
однако региональные различия значительно не изменились.
В настоящее время в некоторых странах Европы реализуется новая
парадигма экономической региональной политики, ключевые особенности и
отличия от традиционной парадигмы представлены в таблице 1
17
.
Таким образом, акцент был перенесен с политики сокращения
региональных различий на политику повышения конкурентоспособности
региона.
В настоящее время старая парадигма все-таки превалирует в Европе,
однако все чаще применяются механизмы стимулирования эндогенных
факторов развития региональной экономики. В целом, новый подход
ориентирован на адаптацию инструментов развития к конкретному региону.
Таблица 1
Различия старой и новой парадигмы региональной политики
18
Характеристи
ки парадигмы
Традиционная региональная
политика
Новая парадигма
Цели
Выравнивание экономического
развития за счет компенсаций
для снижения региональных
диспропорций
Стимулирование недостаточно
используемого потенциала
региона для обеспечения
конкурентоспособности
Стратегии Секторальный подход
Проекты комплексного освоения
территорий
Инструменты
Субсидии и государственная
помощь
Различные методы
стимулирования
Действующие
силы
Центральное правительство Различные уровни власти
Объект
воздействия
Административные регионы Функциональные регионы
17
Лавровский Б. Л., Шильцин Е. А. Российские регионы. Сближение или расслоение? // Экономика и
математические методы. — 2019. — № 2, Т. 45. — С. 31-36
18
Лавровский Б. Л., Шильцин Е. А. Российские регионы. Сближение или расслоение? // Экономика и
математические методы. — 2019. — № 2, Т. 45. — С. 31-36