СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .................................................................................................................. 2
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ ............................................................................... 4
1.1. Сущность, цели и инструменты государственного управления развитием
регионов .................................................................................................................... 4
1.2. Система государственного регулирования регионального развития
России ...................................................................................................................... 12
1.3. Зарубежный опыт государственного регулирования территориального
развития ................................................................................................................... 16
2. АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ В РОССИИ НА
ПРИМЕРЕ МУРМАНСКОЙ ОБЛАСТИ ................................................................ 23
2.1. Организация регулирования экономического и социального развития
Мурманской области ............................................................................................. 23
2.2. Анализ программ социального и экономического развития региона ..... 30
2.3. Оценка показателей экономической и социальной сферы по
Мурманской области ............................................................................................. 36
3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
РАЗВИТИЯ МУРМАНСКОЙ ОБЛАСТИ .............................................................. 47
3.1. Проблемы социального и экономического развития в области .............. 47
3.2. Разработка рекомендаций по применению форм государственного
регулирования в Мурманской области ................................................................ 55
3.3. Оценка социально-экономической эффективности предлагаемых
мероприятий ........................................................................................................... 62
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ......................................................................................................... 68
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ............................................... 71
ПРИЛОЖЕНИЕ ......................................................................................................... 75
2
ВВЕДЕНИЕ
Современное состояние регионального развития страны характеризуется
все большей концентрацией экономической активности на уровне крупных
городов, значительными диспропорциями в развитии территорий, наличием
неэффективной системы государственного управления региональным
развитием и непрозрачного механизма его финансового обеспечения,
ограниченностью ресурсов, устаревшими механизмами взаимоотношений
центра с регионами и регионов между собой. Значительной проблемой является
несовершенство системы территориальной организации власти и промедление с
реализацией административно-территориальной реформы. Существующие
внешние и внутренние вызовы, которые стоят перед Россией на современном
этапе развития, требуют формирования новой государственной региональной
политики, которая бы отвечала насущным потребностям развития регионов и
территориальных общин и базировалась на лучших отечественных и мировых
теориях и практиках.
В связи с этим целью данной работы является анализ текущего состояния
государственного управления региональным развитием и предложить пути
совершенствования.
Поставленная цель обозначила необходимость решения следующих
задачи:
1) Рассмотреть понятие, цели и методы государственного управления
развитием региона;
2) Изучить нормативно-правовые основы регулирования
регионального развития на федеральном и региональном уровнях;
3) Рассмотреть зарубежный опыт государственного регулирования
территориального развития;
4) Изучить систему организации регулирования экономического и
социального развития Мурманской области;
5) Провести анализ выполнения программ социального и
3
экономического развития региона;
6) Дать оценку показателям экономической и социальной сферы по
Мурманской области;
7) Предложить пути совершенствования государственного управления
развития региона.
Объектом исследования является система государственного управления
развитием региона.
Предметом исследования выступают пути совершенствования
государственного регулирования регионального развития Мурманской области.
Теоретические основы и методики изучения процесса государственного
управления развитием регионов заложены в научных трудах таких авторов как:
Атлыгина В.А., Афанасьев М. П., Беленчук А. А., Кривогов И. В., Омельченко
Н.А., Гимазова Ю.В.,Селин И.В., Турчанинова Т.В., Уткин Э.А., Денисов А.Ф.,
Фридкин В.Н. и другие.
Методика исследования основана на систематизации и логическом
анализе положений и требований законодательных и методических
документов, видов и методов финансового контроля, стандартов
финансового контроля; анализе позиций экономистов, а также на
применении методов анализа и обобщения, группировки, оценки рисков
средств контроля.
В качестве эмпирической базы работы использовались материалы
государственных программ в сфере государственного регулирования
регионального развития, практика применения законодательства и программ
развития регионов Российской Федерации, статистические данные, а также
официальные сайты исполнительных органов власти Российской Федерации
и проблемные статьи, посвященные исследованиям современной ситуации по
исследуемому вопросу.
4
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
1.1. Сущность, цели и инструменты государственного управления развитием
регионов
Исторически трактовка регионального развития сужалась только до
экономического контекста: рост экономики, доходов и занятость. Начиная с 80-
х годов. ХХ ст. характер, качество и устойчивость регионального развития в
социальном, экологическом, политическом и культурном измерениях
постепенно становятся в центре экономических исследований
1
.
Межрегиональные неравенства в стандартах жизни и благосостоянии даже в
условиях сопоставимости уровней экономического развития ставят под
сомнение традиционные экономические индикаторы как такие, которые
адекватно отражают сущность и содержание регионального развития
2
.
Исследования на более диверсифицированной основе значительно
расширили альтернативные подходы к анализу и определения регионального
развития, который начинает ассоциироваться со снижением социального
неравенства, повышением экологической устойчивости, учета культурного
разнообразия.
Кроме того, целый ряд ученых утверждают, что определение понятия
региональное и местное развитие варьирует между странами и внутри стран, и
со временем меняется. Это объясняется тем, что развитие детерминировано как
во времени, так и в пространстве: социальные процессы происходят на
конкретной территории, что требует понимания концепций пространства,
территории и масштаба. Достаточно комплексно пространство определен рядом
исследователей, которые под ним понимают интегрированную
конституционных, экономических, социальных, экологических, политических и
1
Morgan K. Sustainable regions: governance, innovation and scale / K. Morgan // European Planning Studies. – 2004. –
Vol. 12 (6). – P. 871–919.
2
Hart G. Development critiques in the 1990 s: cul de sac and promising paths / G. Hart. – Progress in Human
Geography, 2011. – Vol. 25. – Issue 4. – P. 649–658.
5
культурных взаимоотношений и процессов, их географическое измерение и
сущностные характеристики их развития.
Региональный и местный уровни, как специфические пространственные,
представляются социально сконструированными, такими, что влияют на
экономический рост, а не является лишь вместилищем исключительно
экономических процессов или их результатом
3
.
Разнообразным является определение термина региональный
(территориальный) развитие в отечественной науке, а также среди российских
ученых. В. Керецман определял его, как «режим функционирования
региональной системы, который обеспечивает позитивную динамику
параметров качества и уровня жизни населения, проживающего на данной
территории»
4
.
Современная парадигма развития региона заключается в том, что он
должен базироваться преимущественно на внутреннем потенциале региона –
региональной экономике и преимуществах межсекторного сотрудничества с
делегированием части властных полномочий от общегосударственных до
региональных органов
5
.
Известные российские ученые В.Н. Лексин
6
и А. Швецов рассматривают
территориальное развитие также с точки зрения его ориентации на повышение
уровня и качества жизни населения, который обеспечивается «устойчивым
сбалансированным и взаимосвязанным воспроизводством социального,
хозяйственного, ресурсного и экологического потенциалов территории». При
этом стойкость ученые трактуют как важную признак территориального
развития, что предполагает длительность сохранения условий для
воспроизводства потенциала территории (его социальной, природно-ресурсной,
3
Scott A. Regions, globalization, development / A. Scott and M. Storper // Regional Studies. – 2013. – 37(6&7). – P.
579–593.
4
Керецман В. Ю. К проблеме правового регулирования регионального развития в странах Европы. Ю.
Керецман. [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.nbuv.gov. ua/e-journals/tppd/2014-
4/R_2/09zovurr.pdf
5
Колесников, Ю.С., Латушко Н.А. Региональная социология: Учеб. пособие. – Ростов н/Д: Изд-во ЮФУ, 2015.
– 256 с.
6
Лексин В. Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального
развития / В. Н. Лексин, А. Н. Швецов. – М.: УРСС, 2013 – 193 с.
6
экологической, хозяйственной и других составляющих) в режиме
сбалансированности и социальной ориентации. То именно они относят и
требования к сбалансированности, под которой понимают особой для каждой
региональной системы пропорции вышеперечисленных составляющих ее
потенциала, обеспечивающая устойчивость и социальную ориентацию развития
системы. Социальная ориентация, по мнению авторов, является оценкой
вектора и количественных параметров региональных ситуаций за тем, как они
влияют на уровень и качество жизни населения
7
.
Подобная мысль высказывается и в исследовании других отечественных
ученых. Сбалансированность развития региона, отмечают они,
предусматривает соблюдение особой для каждой региональной системы
пропорции ее потенциалов, обеспечивающих устойчивость и социальную
ориентацию развития. Согласно этой идеи функционирования полноценных
регионов невозможно без преобразований, направленных на внутреннюю
сбалансированность: образование элементов, которых не хватает в структуре
региона, преодоления деструктивности других составляющих стимулирования
внутри – и межрегиональных связей.
Ключ к пониманию сбалансированности развития, подчеркивают
исследователи, лежит в трактовке его как определенного оптимума, то есть
совокупности социально-экономических и природных условий на
определенной территории, которые дали бы возможность эффективно
использовать природные и трудовые ресурсы, а также экономическую и
социальную инфраструктуру при условии сохранения равновесия в
окружающей среде. Поэтому развитием региона, в итоге, как подчеркивают
ученые, целесообразно считать такой режим функционирования региональной
системы, который обеспечивает положительную динамику характеристик
качества жизни за счет устойчивого и сбалансированного воспроизводства
7
Лексин В. Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального
развития / В. Н. Лексин, А. Н. Швецов. – М. : УРСС, 2013. – с. 21
7
социального, экономического, ресурсного и экологического потенциалов
территории
8
.
Однако, для того, чтобы обеспечить стратегическую сбалансированность
регионального необходима сбалансированности системы государственного
уровня, то есть государственного, которую сбалансировать в условиях ее
зависимости от систем высшего порядка (объединений государств) еще
сложнее.
Кроме того, регион в условиях глобализации все больше становится
подсистемой высших государственный иерархических уровней, поэтому
постоянство его развития начинает зависеть не только от условий развития
внутри государства, но и экзогенных факторов высшего порядка. Таким
образом, каждый из пространственных уровней – от страны до населенного
пункта – не может рассматриваться обособленно от процессов, происходящих
на других уровнях и в других масштабах. Любой территориальный уровень
является одновременно важным: территории не могут определяться только
своими административными границами, их внутренняя структура
предопределяется социальными отношениями, которые строятся на уровнях от
местного до глобального.
В связи с этим объектом государственного управления регионального
развития служат экономики регионов в целом, экономики отдельных городов и
районов, крупные объекты отраслевого и территориального значения,
инфраструктура, природные ресурсы и условия и др.
Таким образом, государственная региональная политика должна
охватывать составляющие, которые одновременно составляют ее направления:
—
социальный (социальная защита, жилищный, демографический,
урбанистический, рекреационный, политика занятости);
—
экономический (промышленный, аграрный);
—
экологический;
8
Дацишин М. Институциональное обеспечение региональной политики и практика взаимодействия
органов власти в Украине / Н. Дацишин, В. Керецман. – К. : Изд-во “К.И.С.”, 2013. – с. 12
8
—
гуманитарный (национально-этнический, культурный,
образовательный, межконфессиональный);
—
научно-технический (инновационный);
—
информационный;
—
внешнеэкономический
9
.
Цель государственной региональной политики должна достигаться путем:
—
создания условий для сбалансированного развития регионов;
—
интеграции регионов в едином политическом, правовом,
экономическом, информационном, культурном пространстве;
—
эффективного использования потенциала регионов с учетом их
географических, природных, исторических, экономических, экологических,
демографических и других особенностей, этнических и культурных традиций;
—
повышение конкурентоспособности регионов.
Реализация государственной региональной политики зависит от того, в
какой мере ее механизмы и инструменты обеспечивают реальный региональное
развитие. Главный инструмент реализации государственной политики
регионального развития – государственная стратегия регионального развития,
которая представляет собой модель достижения общенациональных целей:
обоснование цели, определение существующих тенденций и закономерностей
развития; формирование приоритетных направлений структурной,
инвестиционной, инновационной, социальной политики, формирования
сценария перспективного социального и экономического развития регионов,
определение этапов и сроков его реализации.
К основным инструментам и механизмам государственной политики
регионального развития относятся: инвестиции в человеческое развитие;
формирование региональных инновационных систем (формирование сети
инновационной инфраструктуры, взаимодействие субъектов инновационной
деятельности и политики, государственная и региональная поддержка
9
Быдтаева Э.Е. Системные характеристики механизма госрегулирования регионального промышленного
развития/ Быдтаева Э.Е.// Вестник Северо-Осетинского государственного университета имени Коста
Левановича Хетагурова. 2016. № 4. С. 114-115.
9
инноваций); кластеры и сети; проекты регионального/местного развития;
соглашения относительно регионального развития; государственные целевые
программы; программы преодоления депрессивности территорий;
государственно-частное партнерство; межмуниципальное и межрегиональное
сотрудничество; развитие местного самоуправления и стимулирование
самоорганизации в решении вопросов местного значения; территориальный
маркетинг и брендинг; подготовка управленческих и предпринимательских
кадров.
Государственная региональная политика должна базироваться на основе
ряда принципов. Принципы политики регионального развития – научно
обоснованные
из
идеи и положения,
идеи
которыми руководствуются в
единства
практической
деятельности
целей
при формировании
могут
политики и ее
солидарности
реализации. Можно
публичных
привести
такие
самоуправления
принципы государственной
идеи
региональной политики:
–
государственной
конституционности и законности –
органами
соответствия Конституции и
позволяет
законам государства;
–
положения
координации – пространственного
экономии
согласования секторальных
политик, целей,
единства
приоритетов и действий
местного
центральных и местных
интересов
органов
исполнительной
прогнозируемости
власти, органов
руководствуются
местного самоуправления;
– единства – целостности
привести
пространственной, политической,
экономической, информационной,
общества
социальной, гуманитарной
Конституции
целостности
страны;
–
координации
децентрализации – сбалансированного
уровне
распределения властных
полномочий по управлению развитием
единства
территорий между
услуг
центральными и
местными
региональная
органами исполнительной
ними
власти и органами
политики
местного
самоуправления с
соображений
передачей соответствующих
прогнозируемости
ресурсов;
– деконцентрации –
общества
перераспределения властных
действий
полномочий в рамках
идеи
системы органов
партнерства
исполнительной власти –
научно
от центральных до местных;
–
эффективности
субсидиарности – принятие
перераспределения
решений и предоставление
секторальных
публичных
услуг
приоритетов
на ближайшем к гражданину уровне,
удовлетворять
соответствующие полномочия
учетом
10
могут передаваться
перераспределения
на высший
региональной
уровень управления
политики
только из соображений
эффективности и
соответствующие
экономии;
– партнерства –
региональная
согласование целей,
органами
приоритетов и действий
управления
органов
исполнительной
распределения
власти и органов
ряда
местного самоуправления с
экономической
другими
субъектами
деятельности
регионального развития,
предоставление
обеспечения тесного
приоритетов
сотрудничества,
кооперации и
передаваться
солидарности между
передачей
ними в процессе
местными
формирования и
реализации
политики
государственной региональной
на
политики;
– открытости –
региональная
прозрачности, прогнозируемости,
предоставление
предсказуемости
деятельности
сбалансированного
органов государственной
на
власти и органов
формирования
местного
самоуправления в
обоснованные
сфере формирования и
на
реализации государственной
региональной политики;
–
информационной
устойчивого развития – развития общества, которое позволяет
удовлетворять потребности нынешнего поколения с учетом интересов будущих
поколений;
– исторической преемственности – учет и сохранение позитивных
достижений предшествующего развития регионов
10
.
В свою очередь основными функциями региональной экономической
политики являются:
1. Воспроизводственная, обеспечивающая сбалансированность
функционирования отраслей и
которых
сфер экономики
территориально
региона, пропорции
производства и потребления;
2.
производительных
Социальная, направленная
составных
на ресурсное
экономической
обеспечение социальной
сферы в соответствии с
социальной
утвержденными федеральными
взаимодействия
социальными
нормативами и
целей
стандартами уровня и
деятельности
качества жизни;
3.
их
Интеграционная, связанная с
элементов
организацией взаимодействия
субъектов хозяйствования,
которых
объединения ресурсов
воспроизводственной
государства, бизнеса и
муниципалитетов для решения общих
развитие
для региона
распределение
социально-экономических
задач;
10
Гилл Индермит. Импровизация политики регионального развития в ОЭСР. Региональные перспективы ОЭСР
2013: создание устойчивых регионов для более сильных экономик, Издательство ОЭСР. – С. 174.