11
4.
задач
Защитная функция,
ориентирована
направленная на
угроз
снижение рисков и
территории
угроз
территориально-хозяйственной
системы
системы региона;
5.
региональных
Реформационная, ориентированная
воспроизводственной
на инновационное
системы
развитие
экономики,
Защитная
реструктуризацию хозяйственных
диспропорций
укладов и их
обеспечение
модернизацию
11
.
Региональная
территориально
политика ориентирована,
угроз
прежде всего,
относятся
на достижение
универсальных целей
Реформационная
региональной экономики, к
видов
числу которых
функциями
относятся:
экономический
социальной
рост, обеспечение
укладов
полной и эффективной
государства
занятости населения,
эффективное использование
связанная
локальных (территориальных) ресурсов,
рациональное и справедливое
уровня
распределение доходов
рациональное
от всех
взаимодействия
видов
экономической
Реформационная
деятельности, осуществляемых
Реформационная
на территории
Социальная
региона,
нейтрализация
региональных
резких региональных
общих
экономических диспропорций и
обеспечение воспроизводственной
Воспроизводственная
сбалансированности составных
территориально
элементов
региональной
являются
социально- экономической
очередь
системы, достижение
стандартами
экономической
безопасности, развитие пространственной организации производственно-
хозяйственной деятельности и сбалансированности территориального
размещения производительных сил.
Таким образом, региональная политика является инструментом развития
и модернизации пространственной структуры экономики, драйвером ее
экономической динамики. Идеальная система управления экономикой региона
со стороны государства должна быть: демократичной; целенаправленной;
обладать достаточной силой воздействия; эффективной; открытой;
непротиворечивой; согласованной; инновационной; основываться на
практическом и историческом опыте; адаптивной (гибкой); учитывать
долговременные интересы каждого субъекта страны; стимулировать
прогрессивное развитие экономики региона.
11
Рудковская Ю.А. Совершенствование программно-целевого управления социально-экономическим
развитием региона/ Рудковская Ю.А.// Научные труды Северо-Западного института управления. 2016. Т. 7. № 1
(23). С. 85-87.
12
1.2. Система государственного регулирования регионального развития
России
К источникам регионального права относятся различные правовые акты,
содержащие его нормы. Система законодательства РФ представляет собой
совокупность иерархически
органами
взаимосвязанных нормативно-правовых
регионального
актов,
принимаемых
федеральном
на основе
принятия
Конституции РФ,
закона
Кодексов, Федеральных
разграничении
законов и в
соответствии с
три
ними. Из
предметов
действующих в Российской
полномочий
Федерации правовых
актов необходимо, в первую очередь,
Это
выделить три
целесообразности
основные группы
источников регионального
правовые
права.
Первая
субъектов
группа – нормативно-правовые
федеральных
документы, принимаемые на
федеральном уровне, — от
собой
Конституции РФ и
относятся
до нормативных
около
документов
федеральных
разграничении
органов исполнительной
нормативно
власти.
Федеральная
мероприятий
поддержка социально-экономического
нормативным
развития регионов
осуществляется путем
отсутствует
проведения комплекса
основе
различных мероприятий,
получивших закрепление в
настоящее
законодательстве Российской
группу
Федерации, и, в
первую
толкование
очередь, бюджетном и
Федеральных
налоговом. Основным
государственной
нормативным актом,
регламентирующим содержание
подписано
региональной политики,
группа
является Указ
Президента РФ
группу
от 3 июня 1996 г. № 803 «Об
дано
Основных положениях
региональной политики в
Российской Федерации». В
дано
данном законе
структуру
дано
толкование
группу
предмета, целей и
различных
задач региональной
совокупность
политики. Однако,
Федеральных
он не
устанавливает состав и структуру субъектов
около
государственной региональной
политики, отсутствует
принимаемых
четкое разграничение
до
функций, ответственности,
полномочий органов
совокупность
власти всех
соответствии
уровней в разработке и
нормативных
осуществлении данной
политики. Это
целей
свидетельствует о необходимости и
толкование
целесообразности
разработки и
целесообразности
принятия в России
Российской
закона «О государственной региональной
политике
федеральными
Российской Федерации»,
основе
где закладывалась
толкование
бы основная
теоретическая база
Президента
закона, давались
функций
основные определения,
его
понятия и
термины.
13
основе
Вторую группу
давались
источников регионального
региональной
права составляют
субъектов
договоры и
соглашения о
уровне
разграничении предметов
от
ведения и полномочий
бюджетном
между органами
положениях
государственной власти
содержащие
субъектов Федерации и
ними
федеральными органами. В
настоящее время 40 субъектов Федерации заключили такие договоры, и
подписано около 200 различных соглашений между федеральными и
региональными органами исполнительной власти. Договоры конкретизируют
предметы совместного ведения; фиксируют обязательства сторон;
устанавливают порядок передачи федеральными и региональными органами
исполнительной власти осуществления части своих полномочий и другие
вопросы. «Эти договорные документы в той или иной степени охватывают
практически все основные сферы общественной жизни (политическую,
экономическую, экологическую и социальную)»
12
.
Третью группу составляют нормативно-правовые документы,
принимаемые на региональном уровне.
Начиная с 2008 г. в России взят курс на переход к инновационной
модели региональной экономической политики. Началом этому было принятие
«Концепции социально-экономического развития Российской Федерации на
период до 2020 года», утвержденная распоряжением Правительства Российской
Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р. В соответствии данной Концепцией
ключевой задачей является модернизация экономики через активное
вмешательство государство в экономику регионов. В разделе «Региональное
развитие» данного документа определены цели, задачи, приоритеты
регионального развития страны. Так, основными целями государственной
региональной политики в документе провозглашается повышение
сбалансированности пространственного развития российской экономики.
Достижение данных
выделение
целей предполагается
целей
за счет
провинции
решения ряда
геополитически
задач:
—
формирование
отраслях
новых центров
решения
динамичного экономического
целей
роста
на
динамичного
всей территории
стратегий
страны;
12
Байнова М.С. История государственного управления в России. – М.: Юридическая литература,2015. – с. 65.
14
—
выявление и
округов
раскрытие конкурентных
предполагает
преимуществ каждого
региона, создание
бизнеса
условий для
социально
подъема российской
выделение
глубинки, российской
провинции;
—
уменьшение
инвестиционных
дифференциации в уровне и
субъектов
качестве жизни
размещения
населения
между
социально
регионами и внутри
для
региона;
—
последовательное
регионе
освоение новых,
целями
еще не
округов
освоенных территорий,
имеющих потенциальные
целей
долгосрочные экономические
Так
преимущества;
—
укрепление
бизнеса
экономической целостности и
паритетным
создание условий
устойчивого развития
ограничений
геополитически проблемных
сети
регионов.
Инновационная
активной
составляющая развития
предполагается
региональной экономики,
согласно Концепции,
бюджетных
предполагает:
—
поддержку
страны
формирования и развития
целей
новых центров
экономического роста,
паритетным
опирающихся на
среднесрочную
создание объектов
целей
энергетической и
транспортной
институциона
инфраструктуры и сети
учетом
территориально-производственных
кластеров;
—
региона
осуществление согласованных «по
всей
горизонтали» инвестиционных
стратегий государства и
провинции
бизнеса в инфраструктурных
предполагает
отраслях экономики
региона с учетом
новые
приоритетов пространственного
для
размещения производства и
ресурсных ограничений,
осуществление
существующих в регионе;
—
экономические
формирование и реализацию
провозглашается
взаимосвязанного комплекса
государственных и региональных
освоенных
программ, и выделение
транспортной
регионам бюджетных
формирования
ресурсов с паритетным
счет
самофинансированием этих
целостности
программ регионами.
еще
Эти новые
Достижение
стратегии активной
на
модернизационной региональной
экономической политики
новых
воплотились и в практике
Концепции
проектного (программного)
планирования
уровне
социально-экономического развития
создании
субъектов РФ и
федеральных округов, а
согласно
именно - в «Стратегиях» и «Программах» их
социально- экономического
субъектов
развития на
новой
среднесрочную перспективу
13
.
13
Сорокожердьев, В.В., Солонина, С.В., Болдырева, Л.В. Потенциал и перспективы развития России в
современном мире: экономико-правовые аспекты // Общество и право. – 2014. – № 3 (49). – С. 310-311.
15
Главная идея новой региональной экономической политики,
ориентированной на модернизацию страны, состоит в создании благоприятной
институциональной среды, «институтов развития», а также в формировании
полицентричной, «разномасштабной» структуры экономики регионов за счет
поддержки новых центров экономического роста, к которым, прежде всего,
относятся крупнейшие и крупные города (метрополии), малые города как
участники кластерных инновационных образований, сельские территории,
обладающие конкурентоспособными ресурсами и др.).
Важные ориентиры в области сочетания федеральных и региональных
интересов в сфере экономики определены «Основами государственной
политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025
г.», утвержденных указом Президента РФ № 13 от 16.01.2017 г.). Однако, как
отмечают эксперты, задачи, поставленные указом, остаются в современных
условиях России невыполнимыми.
Весь комплекс мер по федеральной поддержке можно классифицировать
по разным основаниям — адресату, источникам финансирования и т. д. Можно
выделить две основные формы федеральной поддержки — финансово-
экономическую (ресурсную) и организационно-правовую. Первая связана с
оказанием определенной ресурсной поддержки, а вторая охватывает
организационно-правовые мероприятия (принятие целевых программ, создание
специальных экономических и управленческих структур и т. п.). В итоге, «в
современной России практика пошла по пути создания законодательных норм в
сфере региональных отношений по отдельным направлениям деятельности:
владения и распоряжения природными ресурсами, финансово-бюджетных
отношений и т. п».
14
Таким образом, региональная политика как предмет публично-правовой
деятельности органов государственной власти в Российской Федерации до сих
пор не имеет полноценного правового обеспечения. Предмет, цели и задачи
региональной политики не получили закрепления ни в Конституции РФ, ни в
14
Байнова М.С. История государственного управления в России. – М.: Юридическая литература,2015. – с. 68.
16
федеральных законах. Так, в настоящее время небольшая часть регионов
соответствует критерию самодостаточности и в силу этого конструкция
государственного устройства России не обладает необходимой устойчивостью.
Основы региональной политик: цели, задачи, методы, направления, формы и
т.д. разрознены между множеством различных нормативно-правовых
документах. В последние годы в Российской Федерации наблюдаются
объединительные тенденции в региональном развитии с целью подтянуть
слаборазвитые регионы. В связи с этим наиболее важной проблемой разработки
эффективной региональной политики является разработка правовых основ
последней.
1.3. Зарубежный опыт государственного регулирования территориального
развития
Для нас представляют большой интерес страны, которые
демонстрируют успешный опыт региональной политики, такие как США и
страны Европейского Союза.
Ценным и интересным следует признать опыт регионального развития,
имеющийся у США. В Конституции США отсутствует статья о прямом
регулировании штатов. Для решения проблем социально-экономического
выравнивания и развития территорий в США были приняты отдельные
федеральные законы и программы. В законодательном плане в основном законе
США (Конституции) строго закреплены только действенные механизмы
поддержания целостности страны, в которой закреплено верховенство
федерального права. Кроме того, в Конституции США выделен перечень
вопросов, находящихся в исключительном ведении федерального органа власти
(конгресса) и перечислены предметы совместного ведения федерального
правительства и регионов (штатов), но не установлен четкий перечень
предметов ведения регионов. Таким образом, регионы имеют право решать все
17
вопросы, не отнесенные к исключительному ведению Федерации и не
включенные в число специальных ограничений и запрещений.
В практике США накоплен значительный опыт создания и
функционирования агентств регионального развития. Наиболее
распространенной является такая организационная форма агентства
регионального развития, как государственная инвестиционная корпорация. В
основе ее деятельности была положена политика концентрации
государственных инвестиций, направленная на развитие городов, а последние,
в свою очередь, оказали положительное экономическое влияние на отсталую
экономическую периферию. Впоследствии от политики доминирования
государственных инвестиций постепенно перешли к политике долевого
финансирования региональных проектов со стороны федерального центра,
региона и местных общин, что способствовало объединению всех групп
интересов относительно целей регионального развития (эффект соучастия).
Ярким примером такой государственной корпорации была Администрация
долины Теннесси, деятельность которой стала хрестоматийной. В итоге к XX
веке этому США удалось успешно реализовать федеральные комплексные
программы поддержки депрессивных территорий (Аппалачей, бассейна
Теннесси)
15
.
Ключевым термином современной региональной политики ЕС является
«сплочение» (англ. cohesion). Цель «политики сплочения» – укрепление
взаимодействия между различными регионами Европейского союза,
повышение его целостности. Главной задачей региональной политики стран-
членов ЕС является создание условий, при которых регионы могли бы
полностью реализовать имеющийся у них потенциал и увеличить свой вклад в
развитие национальной экономики.
При осуществлении региональной политики в европейских странах
разрабатываются и реализуются национальные программы социально-
экономического развития, общим правилом для которых является обеспечение
15
Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и региональное управление. М.: ИКФ «ЭКМОС», 2012. С. 91.
18
единства их целей и принципов с общенациональными. В региональных
программах ЕС преобладает концепция «развития снизу», с опорой на
региональную власть и внутренние источники финансирования.
В Польше функционирует три агентства регионального развития
национального уровня: Польское агентство регионального развития, Агентство
промышленного развития, которые координируют исследования по вопросам
регионального развития и помогают воплощать программы на местах;
Национальная ассоциация агентств регионального развития, на которую
возложена образовательные функции, в частности: организация учебных
программ для чиновников регионального и местного уровней, проведение
семинаров, круглых столов, обмен информацией, консультации. Вообще,
Польша в течение 90-х годов стала лидером среди государств Центральной и
Восточной Европы по количеству агентств регионального развития.
Особенностью польских АРР есть их четкая привязка к административно-
территориальному устройству. Кроме того, большинство из них создана по
инициативе воевод или органов местного самоуправления по поддержке
Польского агентства регионального развития
16
.
В региональной политике Германии в качестве объекта государственной
региональной политики официально объявлен ограниченный перечень
проблемных территорий (районов), основанием для отбора которых служат
критерии уровня, динамики и прогноза безработицы, а также доходы населения
и инфраструктурная оснащенность территории. Каждый регион
рассматривается как государство, в котором реализуется федеральный
конституционный принцип экономического выравнивания потребностей земель
с целью избежать перегрузки налогоплательщиков и обеспечить единый
уровень жизни на всей территории страны. Законодательное обеспечение
государственной региональной политики в Германии содержится в Основном
законе, который подчеркивает необходимость «создать одинаковые условия для
16
Чужиков В. Чешская модель регионального развития / В. Чужиков // Экономика Украины. – 2014. – № 7. – С.
74-75.
19
работы и жизни людей во всех частях страны». В Конституции Германии
выделены «общие задачи федерации и земель», в том числе задача «улучшения
региональной экономической структуры». Отсюда вытекает первостепенная
задача региональной политики Германии – обеспечить «возможность для
структурно слабых регионов принимать активное участие в социально-
экономическом развитии страны путем минимизации влияния негативных
факторов, которые связаны с положением этих регионов»
17
. Таким образом,
региональная политика Германии нацелена на укрепление экономического
роста структурно слабых районов. Для достижения данной цели создаются
долгосрочные и конкурентоспособные рабочие места, позволяя при этом
стабилизировать ситуацию на региональном рынке труда и облегчить
проведение структурных преобразований
18
.
Принципы развития социально-экономических систем регионального
уровня в Германии, объемы софинансирования, перечень мероприятий
определяются четырехлетними планами. Бюджетная система Германии
устроена таким образом, что внутри каждого субъекта федерации существует
своя методика перераспределения ресурсов между муниципальными
образованиями. Основные (федеральные) налоги распределяются в
законодательно определенном соотношении между бюджетами всех уровней.
Что касается законодательства Российской Федерации, то в соответствии с
Бюджетным кодексом (разд. 2, гл. 9, ст. 61) для органов местного
самоуправления в Российской Федерации определены два местных налога
(налог на имущество физических лиц и земельный налог), которые составляют
лишь малую долю доходной части местного бюджета
Показателен опыт Швеции, где выделяются финансовые средства из
бюджета ЕС в виде субсидий для местностей с плотностью населения менее 8
человек на 1 кв. км.
17
Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и региональное управление. М.: ИКФ «ЭКМОС», 2012. С. 92.
18
Шагиева И.Т. Российский и зарубежный опыт управления развитием регионов в период модернизации
экономики // Молодой ученый, 2013. № 3- с. 113-115
20
Сравнивая рассмотренный тип стран с Россией, нетрудно увидеть очень
существенное несоответствие. Современные тенденции регионального развития
в нашей стране намного ближе к странам догоняющего развития: налицо рост
центро-периферийных различий и связанная с
вышеизложенного
ним поляризация
регулирование
пространства,
которая
механизма
возникает при
какие
более быстром
системы
развитии крупных
городов
городов-центров,
концентрирующих
перераспределения
ресурсы, и продолжающейся
планово
деградации, и отставании
научного
периферии. В региональной
тенденции
же политике,
представления
наоборот, преобладают
роста
приоритеты
выравнивания,
рост
характерные для
единства
развитых стран, а
разработки
не стимулирование
что
тех
территорий,
нет
которые способны
выравнивания
наиболее эффективно
согласиться
использовать ресурсы и
«двигать»
крупных
экономику вперед.
пространства
Это несоответствие
необходимо
можно объяснить,
необходимо
как
политическими
характерные
причинами (приоритетом сохранения
основные
единства страны, а
региональной
не
экономического
единства
роста), так и
развитии
существующими до
может
сих пор
реализации
стереотипами
советской
дать
системы перераспределения
направленная
ресурсов для
для
выравнивания
регионального
определяющих
развития.
При
содержать
этом активная
сих
региональная политика,
стране
направленная на
стимулирование регионального
причинами
развития, представлена в
выравнивания
России слабо,
поскольку для
поддержки
ее реализации
согласиться
необходимо осваивать
пространства
институциональные
механизмы
несоответствие
поддержки эффективных
Соответственно
территорий вместо
ближе
привычных планово-
распределительных.
объяснить
Соответственно, можно
выравнивания
согласиться с мнением о
эффективных
том, что в
наоборот
обществе до
ее
сих пор
поддержки
нет ясного
продолжающейся
представления о том,
ресурсов
какие именно
приоритеты
результаты
должно
крупных
приносить государственное
именно
регулирование территориального
может
развития.
Ответы
развитых
на эти и
Ответы
другие вопросы
эффективно
может дать
федеральная
принятие в России
единства
федерального
закона о
политике
государственной региональной
городов
политике.
Исходя
крупных
из вышеизложенного,
крупных
можно сделать
региональная
вывод, что
системы
федеральная
законодательная
привычных
база государственного
характерные
регулирования регионального
федеральная
развития
должна
сохранения
содержать пять
обоснования
блоков, определяющих:
При
основы государственного
регулирования территориального
стереотипами
развития; основные
пять
положения разработки и
реализации стратегии
крупных
территориального развития;
стране
основные положения
разработки и реализации
городов
региональной политики конкретных областей;