региональные власти хотели снизить дифференциацию уровня социально
экономического развития муниципалитетов региона. Однако на практике было
сложно привлечь инвесторов в СЭЗ (в феврале 2016 года их было 4, но это мало
чем по сравнению с успешной СЭЗ), а предпринимателей назвали
неудовлетворительную логистику как основную причину неприятности
Людиново , в результате в 2015 году было решено создать второй участок СЭЗ -
на этот раз уже в Боровском районе, близком к Москве.
Важность создания в регионе, где создается СЭЗ, с точки зрения
доступности потребителей продукции, производимой в СЭЗ, или, наоборот,
поставщиков сырья или компонентов. Также важно иметь квалифицированный
персонал в определенных секторах, обучать специалистов соответствующего
профиля в учебных заведениях региона. Самым ярким примером является СЭЗ
«Тольятти», созданная в августе 2010 года.
На мой взгляд, междисциплинарные вопросы (связанные, например, с
политическим регионализмом) до сих пор не полностью разработаны в научных
исследованиях по проблемам региональной экономической политики. В этой
связи существует по меньшей мере две проблемы.
Во-первых, федеральные власти отказываются поддерживать регионы,
власти которых не смогли продемонстрировать высокое качество управления. И
такая ситуация чаще всего возникает в регионах с низким уровнем социально
экономического развития (Национальный рейтинг инвестиционного климата в
субъектах Российской Федерации, подготовленный Агентством стратегических
инициатив). Это можно объяснить тем, что власти проблемных регионов не
имеют большого опыта работы с инвесторами, нет свободных средств для
привлечения внешних экспертов для разработки компетентных решений. В
результате существует «порочный круг»: нет инвесторов - федеральной
поддержки нет - есть еще больший разрыв в экономическом развитии. Решение
проблемы, возможно, связано с изменением кадровой политики, и ее
необходимо обсудить.
Во-вторых, необходимо правильно учитывать «неэкономические» цели
региональной политики как в развитии, так и в оценке его результатов. Часто
дискуссии о необходимости федеральной поддержки конкретного региона или
крупного инвестиционного проекта начинаются с обсуждения экономической
эффективности такой поддержки. Но когда такая эффективность не может быть
оправдана, возникают споры, связанные с обеспечением национальной
безопасности, социально-политической стабильности и т. д. Такие аргументы,
безусловно, должны приниматься во внимание, но вполне сознательно.
Таким образом, по моему мнению, до настоящего времени аргументы
против применимости традиционной цели региональной политики в России -
снижение дифференциации уровня социально-экономического развития
территорий - кажутся, по крайней мере, спорными. Другое дело, что по-
прежнему остается много нерешенных вопросов, в том числе:
- разумные пределы концентрации населения и экономической активности
в городах,
- реальная роль федеральных властей в региональном развитии,
- факторы эффективности отдельных инструментов федеральной
поддержки регионов.
Необходимо также рассмотреть вопросы повышения качества
экономической политики региональных властей в проблемных регионах и
включения «неэкономических» целей региональной политики в общую
дискуссию о своем будущем в России.
3.2 Совершенствование межбюджетных отношений с регионами в России
Формирование бюджетного федерализма в новой России продолжается
уже 20 лет, и мы многого добились на этом пути. На сегодняшний день
распределение расходов по расходам было произведено в стране, были
установлены источники дохода для каждого уровня бюджетной системы,
созданы и фактически работают механизмы финансовой поддержки
региональных и местных бюджетов. Тем не менее существующая система
межбюджетных отношений характеризуется чрезмерной централизацией
ресурсов на федеральном уровне и до сих пор не обеспечивает оптимального
баланса всех интересов и необходимого уровня социально-экономического
развития субъектов Российской Федерации. Несмотря на рост собственных
доходов, экономическая ситуация во многих регионах не улучшается, а,
наоборот, ухудшается.
В марте 2016 года Совет Федерации провел научно-практическую
конференцию «Бюджетный федерализм: результаты и перспективы», а в апреле
Совет законодателей на своем заседании рассмотрел вопросы повышения
эффективности межбюджетных отношений в целях обеспечения долгосрочного
баланса и стабильности бюджетов субъектов Российской Федерации и
муниципалитетов. Дискуссии, состоявшиеся на этих мероприятиях, выявили
ряд проблем в области межбюджетных отношений. Результаты внедрения
консолидированных бюджетов субъектов в 2015 году показали, что
существенных изменений в структуре их структуры, сложившихся в
предыдущие годы, не произошло.
На баланс консолидированных бюджетов регионов негативно влияют
замедление темпов экономического роста, сохранение значительной
дифференциации в плане социально-экономического развития (сегодня две
трети доходов, собранных в регионах доходов, формируются в десяти регионах
Федерации) и отсутствие постоянных источников дохода. По итогам 2015года
дефицит консолидированных бюджетов субъектов составил 642 млрд. Рублей,
превысив прогнозную оценку в 3,3 раза. Наблюдалось значительное замедление
темпов роста доходов консолидированных бюджетов субъектов, которые в 2013
году составили лишь 101,2%. Число регионов, чьи доходы уменьшились, почти
удвоилось (с 15 в 2014 году до 27 в 2015 году).
С дефицитом бюджеты 77 регионов были выполнены, а в 35 из них
дефицит превысил 15% от объема налоговых и неналоговых доходов
консолидированного бюджета (в десяти регионах дефицит превысил 25%).
Тенденция роста государственного долга юридических лиц в 2013 году
осталась. Рост долговых обязательств отмечен в 75 регионах. В структуре
государственного долга субъектов произошло увеличение доли коммерческих
кредитов. Расходы на обслуживание государственного и муниципального долга
увеличились на 22,2% по сравнению с 2014 годом. В то же время в большинстве
регионов нет реальных источников погашения накопленной задолженности.
Обеспечение консолидированных бюджетов доходами неуклонно
снижалось и составило 77,2% в 2013 году. В 2015 году только четыре субъекта
Российской Федерации могли бы самостоятельно оплачивать расходы:
Московская область(93,7%), Москва(95,5%), Санкт-Петербург(95,6%) и
Ненецкий автономный округ (91,8%)%).
В 2014 году таких регионов было десять. Менее половины расходов было
обеспечено налоговыми и неналоговыми доходами в 14 регионах. Разрыв
среднего дохода на душу населения между десятью регионами с самыми
высокими доходами и десятью регионами с самыми низкими доходами после
выравнивания оставался практически неизменным (в четыре раза).
Зависимость региональных и местных бюджетов от федерального
бюджета сохранилась и даже усилилась. Доходная часть бюджетов семи
регионов (Республика Алтай, Республика Дагестан, Республика Ингушетия,
Республика Тыва, Карачаево-Черкесская Республика, Чеченская Республика,
Камчатский край) была сформирована за счет межбюджетные трансферты на
60%. Еще 16 субъектов Российской Федерации заявили, что доля превысила
40%. В то же время наблюдалась тенденция к ухудшению ситуации в
финансово обеспеченных регионах.
Проблемы с заполнением доходной базы и необходимостью направления
прямых средств для реализации приоритетных, в основном социальных
расходов, привели к сокращению инвестиционных расходов. Достаточно
сказать, что только в прошлом году доля расходов консолидированных
бюджетов субъектов Федерации, направленных на увеличение стоимости
основных средств (то есть для инвестиций), снизилась с 13,4 до 12,1%.
В течение 2015 года определенные решения, принятые на федеральном
уровне, оказали негативное влияние на формирование доходов и выполнение
расходных обязательств регионов. Это, прежде всего, изменения в налоговом
законодательстве в отношении формирования консолидированных групп
налогоплательщиков (КГН), а также майские указы Президента страны.
Дефицит налога на прибыль организаций в связи с действиями REAG
оценивается в 2015 году на уровне 21,2 млрд. Рублей. Утрата доходов 23
регионов на сумму около 65,2 млрд., Доходы из 60 регионов увеличились на 44
млрд. То есть произошло территориальное перераспределение налога.
В результате анализа всех этих проблем регионов возник вопрос о
разработке новой концепции развития межбюджетных отношений в Российской
Федерации. Такая концепция должна обеспечивать формирование и развитие
бюджетного федерализма, который позволяет государственным органам
субъектов и органам местного самоуправления, исходя из их интересов и
возможностей, проводить независимую бюджетную и налоговую политику в
рамках юридически установленного разграничение полномочий и обязанностей
между уровнями государственной власти.
Для изменения ситуации и создания условий для независимого развития
регионов Комитет по бюджету и финансовым рынкам Совета Федерации
совместно со Счетной палатой Российской Федерации и при информационной
поддержке Министерства финансов разработал план действий («дорожная
карта») для улучшения межбюджетных отношений. Реализация этого плана
предусматривает активное участие Правительства Российской Федерации и
Счетной палаты, трехсторонней комиссии по межправительственным
фискальным отношениям.
План действий предусматривает ряд системных мер по созданию более
сбалансированной и стабильной системы межбюджетных отношений. Мы
считаем, что, прежде всего, необходимо точно оценить нехватку средств
региональных и местных бюджетов, сформированных в последние годы для
финансового обеспечения полномочий, возложенных на предприятия и
муниципалитеты. Для этого необходимо проанализировать новые полномочия,
возложенные на субъекты Российской Федерации за последние десять лет, и
постоянные источники дохода, переданные для их финансового обеспечения.
Следует отметить, что за этот период количество собственных
полномочий регионов удвоилось. В настоящее время их насчитывается более
ста, и эта цифра продолжает расти с каждым годом. Например, в 2013 году в
качестве новых полномочий для регионов были возложены функции
организации обеспечения дополнительного профессионального образования,
укрепления гражданского единства и межэтнической и межрелигиозной
гармонии.
Полномочия назначаются субъектам, как правило, без одновременной
фиксации постоянных источников дохода. Так, например, в 2013 году
Алтайский край оценил свои дополнительные расходные обязательства на 6
млрд. Рублей, а падающие доходы - 1 млрд., Забайкалье - 8,6 млрд. И 3,4 млрд.
Соответственно, Республика Башкортостан - 6,7 млрд. 7,3 млрд. Это указывает
на явный дефицит источников финансирования расходных обязательств
регионов.
Майские указы президента оказали огромное влияние на расходование
регионов. В 2015 году объем помощи из федерального бюджета для повышения
заработной платы государственным служащим сокращается, а регионы не
имеют много возможностей поддерживать запланированные темпы роста этого
показателя. Между тем есть такие обязательства. Поэтому при реализации
«дорожной карты» особое внимание следует уделить анализу адекватности
доступных источников доходов.
Таким образом, вторым шагом в реализации плана действий должно стать
разработка конкретных мер по обеспечению дополнительных источников
налоговых и неналоговых доходов для регионов. Уже принятые меры включают
поправки в налоговое и бюджетное законодательство, вступившие в силу с 1
января 2015 года, предусматривающие:
- индексацию суммы государственной пошлины (в среднем в 1,57 раза) и
установление нормы перевода 50% государственной пошлины в бюджеты
субъектов в случае подачи документов в многофункциональный центр для
предоставления государственных и муниципальных услуг Сервисы;
- зачисление 100% суммы акцизов на нефтепродукты, произведенные на
территории Российской Федерации, в доходы бюджетов субъектов.
Считается, что правительству необходимо продолжить работу по
повышению норм зачисления налоговых и неналоговых поступлений в
бюджеты субъектов, например, для увеличения ставки зачисления акцизных
налогов на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта в
превышение от 9% до 100%.
Также следует рассмотреть вопрос о предоставлении субъектам
Российской Федерации права устанавливать ставку налога для
сельскохозяйственных производителей по налогу на прибыль организаций,
подлежащих зачислению в бюджеты субъектов в размере до 10%.
В качестве источника дополнительных доходов региональных бюджетов
наш комитет предлагает обсудить вопрос о введении так называемой
туристической или курортной коллекции. Такие предложения поступали из
Республики Крым и Владимирской области. Он может быть, как налоговым, так
и неналоговым, но должен быть зачислен в региональные бюджеты. Этим идеям
посвящены два законопроекта.
Предполагается, что плата будет взиматься с туристов, приезжающих в
исторические культурные центры, и из туристов, которые приезжают на
курорты. Его количество не должно быть обременительным для отдыхающих и
приводить к значительному увеличению стоимости отдыха. Кроме того, это не
должно препятствовать туристам и уменьшать уровень туристического
потенциала региона. Оптимальные лимиты сбора составляют от 100 до 250
рублей. Если это налоговый платеж, субъекты сами будут вводить его по своим
законам, устанавливать ставки и налоговые льготы. Доходы от туристического
сбора могут быть направлены на содержание и восстановление объектов
истории, культуры и курортов.
Возможно, что доходы от этой пошлины должны быть исключены из
расчета налогового потенциала субъектов Российской Федерации,
используемых при распределении субсидий для выравнивания бюджетного
положения. Этот вопрос спорный, пока не отвергаются никакие варианты.
От имени Председателя Совета Федерации комитет подготовил и
направил в субъекты Российской Федерации проект закона «О внесении
изменений в часть первую и вторую Налогового кодекса Российской
Федерации». Из 83 субъектов Российской Федерации 48 поддержали
законопроект, 19 не поддержали его, а 16 не выразили свою позицию. Сами
регионы предлагают ввести неналоговый платеж (плату) за пребывание в
курортной и туристической зонах вместо сбора. Размер, порядок сбора и
расходования этого разового платежа могут быть установлены субъектами, что
позволит наилучшим образом обеспечить его администрирование. С учетом
этих предложений был подготовлен второй проект закона «О внесении
изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в целях
обеспечения сохранения объектов культурного наследия (памятников истории и
культуры»).
Совет Федерации на протяжении многих лет говорил о необходимости
инвентаризации налоговых льгот и сокращения их числа на основе единой
методологии эффективности льгот. Наконец, правительство начало работать в
этом направлении. Очень важно, чтобы регионы не теряли возможности
использовать налоговые льготы в качестве стимула для привлечения
инвестиций.
Важной частью «дорожной карты» является совершенствование
существующей системы распределения и доставки межбюджетных трансфертов
получателям. Считается, что субсидии должны стать реальным механизмом
стимулирования инвестиционной деятельности в регионах. Средняя доля
участия субъектов в предоставлении субсидий должна быть установлена в
размере не более 30%, а для сильно субсидируемых регионов - не более 5%.
Сегодня это предложение принято, оно одобрено трехсторонней комиссией и
включено в соответствующее постановление Правительства Российской
Федерации.
Следующим шагом будет сокращение общего количества субсидий путем
консолидации принципа программы, а также их распределения в основном по
закону о бюджете. В рамках «дорожной карты» должна быть проведена работа
по инвентаризации субсидий.
В «дорожной карте» также предполагается дальнейшее
совершенствование методологии расчета и распределения субсидий для
выравнивания бюджетной безопасности субъектов Российской Федерации.
Невозможно допустить, чтобы после перераспределения средств по такому
показателю, как доход на душу населения, регионы сместились с ведущих
позиций на уровень ниже среднего уровня в России.
Например, в 2013 году Самарская область до перераспределения средств
заняла 19-е место в стране, а после нее - уже 40-е. Пермский край сменил свое
18-е место на 42-е, а Оренбургская область - с 15-го по 51-й. Задача состоит в
том, чтобы сделать этот механизм более прозрачным, понятным и
предсказуемым для регионов.
Очевидно, что разработка, согласование и реализация всех этих мер
займет довольно много времени и может оказать положительное влияние на
систему межбюджетных отношений только в среднесрочной перспективе.
Между тем ситуация в этой области настолько острая, что она требует срочных
и срочных мер. Поэтому в план действий был включен комплекс мер,
обеспечивающий сбалансированность бюджетов регионов уже в этом году.
Кроме того, необходимо исключить дополнительные сложные условия
для предоставления бюджетных кредитов, которые правительство установило
на основе рекомендаций трехсторонней комиссии. Было бы также
целесообразно провести частичную реструктуризацию долгов по ранее
предоставленным бюджетным кредитам, в первую очередь для строительства,
реконструкции, капитального ремонта, ремонта и обслуживания дорог общего
пользования. Для регионов одной из болезненных проблем является их
кредитование и невозможность самостоятельно решать эти проблемы. Нужно
еще раз подумать, что делать, чтобы регионы могли избавиться от чрезмерной
долговой нагрузки.
Принимая во внимание все вышесказанное, следует отметить, что
конечным результатом реализации «дорожной карты» должно стать разработка
и принятие соответствующих поправок в бюджет и налоговое законодательство,
а также корректировка государственной программы «Создание условий для
эффективного и ответственное управление региональными и муниципальными