а также влиянием территориальных факторов на условия производства может
быть использована в качестве основы для определения ожидаемого размера
привлечения инвестиционных ресурсов, которые предопределяют минимальный
(обширный) рост экономических мероприятий.
В-четвертых, прогнозы определяют общие масштабы производства и
потребления в регионе с тем или иным вариантом развития.
Предполагается, что система прогнозирования как основной инструмент
регулирования территориальной структуры национальной экономики и
экономики регионов выполняет не только роль информационного индикатора
тенденций регионального развития. Он также отражает рекомендательный
характер рыночного планирования и может выполнять функции
лицензирования и сдерживания, «проводя» предпринимательскую и
инвестиционную деятельность. Основная задача прогнозов - ориентировать
экономическую деятельность в регионах в соответствии с интересами общества,
страны на основе темпов пропорций и связей макроэкономического развития35.
Методический арсенал региональных прогнозов довольно широк. Прямые
методы прогнозирования полагаются на закономерности изменения состояния
данного объекта, косвенные методы - выводят его изменение от других явлений
и процессов.
Общим обобщающим методом прогнозирования является разработка
будущих сценариев с альтернативной разработкой на альтернативной основе с
использованием вероятного подхода.
Методология прогнозирования в субъектах федерации еще далека от
стандартизации из-за слишком больших различий в информационной
поддержке и навыках персонала.
35 Лексин, В.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального
развития. / В.Н. Лексин, А.Н. Швецов. - М. : Эдиториал, 2012 г. - 368 с.
Прямое участие государства в развитии экономических и социальных
объектов в регионах.
Это один из способов регулирования адресов. Наиболее типичным
примером такой деятельности государства в регионах является реализация
инвестиционных проектов федерального значения: строительство и
реконструкция за счет федерального бюджета железных дорог, автомобильных
дорог, научных, образовательных и медицинских центров и т. Д.
Государство также финансирует проекты, которые оказывают сильное
позитивное влияние на рост занятости, увеличение налоговой базы и качество
социальных услуг в конкретных регионах.
Г осударство оказывает выборочную поддержку действующим
предприятиям в форме субсидирования продукции, которую они производят.
Прежде всего, это относится к предприятиям государственного сектора.
Финансовая поддержка особенно полезна, когда она препятствует
увеличению экономических и социальных издержек в регионе от снижения
производства, занятости или банкротства предприятия.
Государство может сильно влиять на загрузку производственных
мощностей, занятость и доходы в разных регионах, реализуя определенные
задачи региональной политики. В условиях экономического спада особенно
важно предоставлять городским предприятиям заказы на снижение уровня
безработицы и других негативных социально-экономических последствий.
Размещение государственных контрактов может стимулировать
экономический рост в соответствующих регионах и городах.
Наиболее важным является поддержка регионов в тех видах деятельности,
где возможности и компетенции региональных властей ограничены.
Прежде всего, это внешнеэкономическая деятельность. Государство
помогает регионам устанавливать контакты с внешнеторговыми партнерами и
иностранными инвесторами, получать займы и займы на большие расстояния,
распространять региональные ценные бумаги на мировых финансовых рынках и
включать их в программы и проекты международной технической помощи. Как
правило, эти формы международного участия регионов реализуются на основе
соглашений, заключенных Правительством Российской Федерации; он также
выступает гарантом погашения кредита и завершения проектов.
Г осударство реализует ряд специальных организационных и
экономических функций, когда они выходят за пределы возможностей
конкретного региона. Например, такими функциями являются
централизованный импорт жизненно важных грузов на Север, организация
переселения людей с Севера и метод сменной работы, содействие занятости
бывших военнослужащих и иммигрантов из бывших советских республик.
Государство приходит на помощь регионам в ликвидации последствий
экстремальных экологических и техногенных ситуаций (землетрясения,
наводнения, радиоактивное загрязнение территорий и т. д.).
ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПОЛИТИКИ РЕГИОНАЛЬНОГО
РАЗВИТИЯ В РОССИИ
3.1. Проблемные моменты регионального развития в России
На сегодняшний день федеральные власти, судя по всему, сильно
преувеличивают роль экономической политики органов власти субъектов
Российской Федерации в социально-экономическом развитии регионов.
В рамках экономических отношений между центром и территориями речь
идет прежде всего о необходимости усиления стимулов для повышения
эффективности региональных властей, а не для преодоления объективных
препятствий для привлечения инвесторов в проблемные регионы. Как мы уже
говорили, общепризнанных моделей регионального роста нет, но нет
убедительных доказательств того, что качество работы властей в этой области
является решающим фактором, определяющим картину территориальных
различий.
Напротив, была предложена теоретическая модель иерархии (пирамиды)
факторов социально-экономического развития регионов36, в которой показана
ключевая роль так называемых объективных факторов. Это можно считать
местом региона в общей системе территориальной организации страны
(общества), типом развития и уровня развития региона, его экономическим и
географическим положением, природными условиями и ресурсами, возрастом и
этно - конфессиональный состав населения и структура поселения, структура,
уровень развития и особенности экономики региона.
Субъективными факторами являются государственная и муниципальная
социально-экономическая политика, более широко принятые решения людей.
В каждом российском регионе существует определенное сочетание
объективных факторов, что во многом объясняет существующую картину
дифференциации территорий по уровню и динамике развития.
В общем, ускоренные темпы экономического роста характерны прежде
всего для крупных городов (городских агломераций), богатых ресурсами
территорий, прибрежных зон (которые в условиях формирования открытой
экономики России становятся ее «воротами» для внешних отношений).
Можно также назвать несколько причин более низких темпов
экономического роста восточных регионов страны по сравнению с западными.
Это значительно более высокие транспортные издержки (связанные с меньшей
36 Кузнецова О. В. Региональная политика России: 20 лет реформ и новые возможности. М.: Книжный дом
«ЛИБРОКОМ», 2013. 392 с.
плотностью населения, а также с менее развитой транспортной
инфраструктурой), удаленность от основных рынков сбыта страны, в регионах
Сибири с внешних рынков, менее благоприятные районы с зарубежными
странами, в целом более сложные природно-климатические условия,
приводящие к повышению затрат.
Субъективные факторы начинают играть ключевую роль в объяснении
моделей социально-экономического развития регионов только тогда, когда
территории сравниваются с более или менее сходными объективными
факторами развития. Более того, неэффективная инвестиционная политика
региональных властей часто не отталкивает предпринимателей от таких
субъектов Российской Федерации, а только повышает цену входа в них, что
полностью компенсируется объективными преимуществами. Напротив, даже
очень эффективная инвестиционная политика властей региона не поможет
привлечь к ней сырьевую компанию, если нет соответствующих природных
ресурсов или крупной компании сектора услуг в отсутствие достаточного
количества потенциальных потребителей. В то же время инвестиционная
политика региональных властей явно играет решающую роль в случаях, когда
инвестор выбирает из нескольких подходящих сайтов для своего
инвестиционного проекта, то есть только среди регионов с одинаковыми
объективными факторами развития. Поэтому повышение качества управления в
регионах, безусловно, является очень важной задачей, но региональная
политика федеральных властей не может быть уменьшена только до ее
решения.
Еще одной проблемой формирования региональной политики в России
является недооценка важности снижения различий в уровне экономического (а
не только социального!) Развития регионов для решения ключевых задач
развития страны. Традиционно считается, что сокращение диспропорций в
социально-экономическом развитии территорий (обеспечение социальной /
территориальной справедливости) и максимизация темпов экономического
роста в стране (повышение экономической эффективности) являются двумя
противоречивыми целями37.
Это объясняется тем, что сокращение межрегиональных различий
требует перераспределения средств с динамично развивающихся территорий в
пользу проблемных, и в результате деньги используются не там, где они могут
дать максимальную отдачу. И поэтому очень часто можно услышать от разных
экспертов, что необходимо отказаться от сокращения межрегиональных
различий в уровне экономического развития регионов и ограничить цели и
задачи региональной политики только социальными вопросами. Однако, на наш
взгляд, достижение целей социальной политики без развития экономики
проблемных регионов является нереалистичной задачей.
Прежде всего, уровень жизни во многом зависит от уровня доходов
граждан, который может быть высоким только при наличии
высокооплачиваемых рабочих мест и отсутствии массовой безработицы.
Аналогичным образом, доступность денег в региональных и местных
бюджетах для строительства и содержания социальных объектов зависит от
состояния экономики. Разумеется, можно обеспечить высокий уровень доходов
бюджета при межбюджетных трансфертах, но это несовместимо с сохранением
стимулов для повышения качества управления в процветающих регионах. В
конце концов, в них собираются налоги, которые затем перераспределяются в
виде переводов. Более того, стандарты жизни не могут оставаться на месте,
население со временем предъявляет все более высокие требования к условиям
жизни, масштабы перераспределения бюджетных денег станут все более
важными. Поэтому вопрос о том, дешевле ли инвестировать в создание условий
37 Скуфьина Т.П., Баранов С.В., Самарина В. П. Эконометрическая оценка развития межрегиональной
дифференциации в России и прогноз влияния ВТО на динамику процесса /Ин-т экон. проблем Кольского науч.
центра РАН. Апатиты: Изд-во Кольского научного центра РАН, 2015. 150 с.
для экономического роста проблемного региона, чем постоянное обеспечение
его текущей бюджетной поддержкой, заслуживает хотя бы обсуждения.
Качество жизни - это не только уровень дохода населения или даже
состояние социальной инфраструктуры территории, но и возможность
самореализации в профессиональной деятельности. Такая самореализация
возможна только при достаточном уровне экономического развития.
Разрыв в уровне экономического развития между обездоленными и
процветающими территориями ведет к массовым миграционным потокам от
первого до второго. Крупномасштабная миграция не способствует улучшению
качества жизни: нарушаются социальные связи, ухудшаются жилищные
условия, транспортная усталость проявляется в крупнейших агломерациях.
Наконец, высокое качество жизни невозможно без здоровой
экологической ситуации, которая несовместима с чрезмерной территориальной
концентрацией населения и экономической деятельностью.
Необходимо добавить к этому чисто экономические аргументы.
Во-первых, чрезмерная концентрация населения и экономическая
активность в ключевых городах может не только привести к снижению темпов
экономического роста в стране, но и к чрезмерным затратам на решение
проблем, возникающих в таких городах, прежде всего на транспорте (ситуация
в Москве является ярким подтверждением этого).
Во-вторых, для максимизации темпов экономического роста в стране
необходимо решить проблему территориальной разобщенности рабочих мест и
рабочих. В противном случае потенциал рабочей силы, доступный в стране, не
будет полностью использован. Из-за нехватки трудовых ресурсов могут
возникнуть проблемы с реализацией новых инвестиционных проектов в
динамично развивающихся регионах.
Таким образом, снижение различий в уровне не только социального, но и
экономического развития регионов является неизбежной целью федеральной
региональной политики. Другое дело, что при сближении уровней социально
экономического развития регионов не следует понимать сближение структуры
своей экономики или, в более широком смысле, моделей экономического
развития.
К сожалению, именно эта путаница конечных целей региональной
политики (сокращение межрегиональных дисбалансов) и путей их достижения
при интерпретации зарубежного опыта региональной политики.
Формально, в экономически развитых странах, в том числе в
европейских, цели региональной политики формулируются как обеспечение
устойчивого сбалансированного развития, повышение конкурентоспособности
регионов.38 Однако власти этих стран по-прежнему участвуют в сокращении
межрегиональных различий в уровне социально-экономического развития, а
изменение формальных целей региональной политики является лишь
отражением изменения подходов к ее осуществлению. [14]
Для экономически развитых стран сокращение межрегиональных
различий в социально-экономическом развитии является очевидной конечной
целью региональной политики, которая не требует специального обсуждения.
Подходы к достижению этой цели должны обсуждаться, и они могут быть
принципиально разными. Можно попытаться помочь тем, чтобы регионы,
которые отстали в своем экономическом развитии, следуют по тому же пути
развития, что и нынешние экономически развитые территории, только
ускоренными темпами, чтобы уменьшить отставание экономических лидеров.
И именно эта модель региональной политики имела в виду, когда
сокращение различий в уровне социально-экономического развития регионов
было официальной целью региональной политики.
Другой подход к экономическому восстановлению проблемных областей -
поиск каждого из них пути развития, который отвечает конкурентным
38 Лексин В. Н. Федеративная России и ее региональная политика. М.: ИНФРА-М, 2013. 352 с.
преимуществам и недостаткам каждого конкретного региона. Кроме того,
начали развиваться новые технологии для регионального развития, например,
кластерная политика и «умная» специализация. И чтобы подчеркнуть этот
переход в моделях региональной политики, они стали говорить о
сбалансированном развитии регионов, а затем об увеличении их
конкурентоспособности.
При обсуждении целей региональной политики часто можно услышать,
что нет необходимости заниматься сокращением различий в социально -
экономическом развитии регионов, поскольку такая политика уже проводилась
или проводится и не дала ожидаемых результатов . Однако чаще всего в таких
случаях имеется в виду систему текущих межбюджетных трансфертов в
региональные бюджеты, что, строго говоря, не является региональной
политикой в ее классическом смысле (в зарубежных публикациях, посвященных
региональной политике, межправительственные трансферты, как правило, не
обсуждаются в подавляющее большинство случаев). На самом деле, и это
серьезная проблема для развития региональной политики в России, страна
отличается очень высокой степенью «непрозрачности» в распределении
федеральных средств по всей стране.
Оценить роль федеральной политики в социально-экономическом
развитии регионов можно только с очень большой долей условности. Это
напрямую связано с федеральным бюджетом, согласно которому только
территориальные данные о распределении межбюджетных трансфертов
консолидированным бюджетам субъектов Российской Федерации, а также
государственных внебюджетных фондов, государственных инфраструктурных
компаний.
Развитие региональной политики в России также ограничено
недостаточной эффективностью различных инструментов федеральной
поддержки социально-экономического развития отдельных регионов. Это
реальная проблема, однако оценка результатов этих инструментов, по нашему
мнению, далеко не всегда правильная. В частности, не учитываются
особенности территории, на которой применяются такие инструменты. Одним
из наиболее ярких примеров являются промышленно-производственные
специальные экономические зоны (СЭЗ), созданные в соответствии с
федеральным законом от 2005 года «Об особых экономических зонах в
Российской Федерации». К середине 2016 года этот тип СЭЗ был создан в
России, 10 из них были первыми двумя - в 2005 году, последние - в 2016 году. В
настоящее время активно обсуждаются результаты создания СЭЗ и их
будущего. Но они не говорят, что особенности субъекта Федерации и даже
муниципалитета, где он создан, оказывают значительное влияние на результаты
работы СЭЗ. Как показывает наш анализ, промышленно-промышленные СЭЗ
успешны, когда они расположены:
- на участках с благоприятным экономическим и географическим
расположением;
- в регионах с уже установленным высоким уровнем промышленного
развития.
Важность экономического и географического положения особенно ярко
проиллюстрирована на примере Калужской области (что также подтверждает
правильность выводов о доминирующей роли объективных факторов
регионального развития). Калужская область является общепризнанным
лидером в области качества и успеха инвестиционной политики, проводимой
региональными властями. К моменту создания СЭЗ (в декабре 2012 года)
регион уже привлек много инвесторов, в том числе из-за близости крупного
московского рынка. Инвесторы строили свои предприятия в основном в Калуге
или рядом с ней или в районах, граничащих со столичным регионом. А для
создания СЭЗ была выбрана периферия для участка - в Людиново и
Людиновском районе. Это решение было теоретически правильным -