4
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .................................................................................................................. 5
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СИСТЕМЫ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ
СРЕДЫ ....................................................................................................................... 11
1.1. Теоретические основы государственной системы природопользования и
охраны окружающей среды .................................................................................. 11
1.2. Правовые основы обеспечения природопользования и охраны
окружающей среды ................................................................................................ 27
1.3. Система и функции органов государственного управления в сфере
природопользования и охраны окружающей среды в Российской Федерации
.................................................................................................................................. 34
ГЛАВА 2. Анализ деятельности государственного природоохранного
бюджетного учреждения города Москвы Московского городского управления
природными территориями» (ГПБУ «Мосприрода») ........................................... 57
2.1. Общая характеристика учреждения, структура, финансирование ............... 57
2.2. Оценка экологической ситуации в городе Москве ..................................... 69
2.3. Анализ эффективности деятельности ГПБУ «Мосприрода» в области
охраны окружающей среды .................................................................................. 73
Глава 3. Рекомендации по совершенствованию деятельности ГПБУ
«Мосприрода» ........................................................................................................... 80
3.1. Разработка системы мероприятий по совершенствованию системы
природопользования и охраны окружающей среды .......................................... 80
3.2. Оценка эффективности предложенных рекомендаций ............................... 83
Заключение ................................................................................................................ 90
Литература ................................................................................................................. 93
5
ВВЕДЕНИЕ
В Докладе «Об экологическом развитии Российской Федерации в интере-
сах будущих поколений» на заседании Государственного Совета Российской
Федерации Президент России В.В. Путин дал оценку глобальной экологиче-
ской ситуации и состояния природной среды в России. Президент отметил, что
человечество сегодня накопило огромные экологические долги перед будущи-
ми поколениями. Экстенсивный рост приблизил человечество к «экологиче-
ским пределам роста». К основным глобальным проблемам окружающей среды
относятся: ухудшение качества воздуха, воды, почвы, истощение природных
ресурсов, сокращение лесов, уменьшение биоразнообразия, разрушение озоно-
вого слоя, изменение климата, накопление отходов. В связи с нерешенностью
глобальных экологических проблем накапливается их негативное воздействие
на окружающую среду. Из-за всех видов загрязнения биосферы на Земле еже-
годно умирает почти 13 миллионов человек, 7–8 миллионов человек на планете
умирает из-за загрязнения атмосферного воздуха и воздуха помещений. Загряз-
нения подземных и поверхностных пресных вод приводит к плохому качеству
питьевой воды и смерти еще почти 2 миллионов человек. Треть почв планеты
деградировала. Почти 10% всех используемых в мире ресурсов становится от-
ходами. Каждый год на Земле исчезает 7–13 миллионов гектаров леса. Под
угрозой исчезновения находится каждый восьмой вид птиц, каждый четвертый
вид млекопитающих, каждый четвертый вид хвойных деревьев, каждый третий
вид амфибий, шесть из семи видов морских черепах. Наблюдается устойчивая
тенденция глобального потепления, причиной чего является деятельность чело-
века. Учащение экстремальных климатических явлений приносит огромные по-
тери экологическим системам. Увеличивается количество выбросов парнико-
вых газов.
Глобальные экологические проблемы проявляются и в России. Совре-
менный уровень преобразования природной среды в Российской Федерации до-
стиг тех критических значений, при которых ухудшение состояния компонен-
тов экосистемы может привести к их деградации и невозможности сохранения
6
благоприятной окружающей среды для будущих поколений. Природа в городах
и на прилегающих к ним территориях, где проживает 74% населения страны,
подвергается существенному негативному воздействию, источниками которого
являются объекты промышленности, строительства, энергетики и транспорт.
По оценкам экспертов, экономические потери и ущерб, обусловленные ухуд-
шением окружающей среды, составляют в России 4–6% внутреннего валового
продукта (ВВП) ежегодно, а с учетом последствий для здоровья людей – 10–
15% ВВП. На относительно высоком уровне находится показатель объемов вы-
бросов загрязняющих веществ в атмосферу. В городах с высоким и очень высо-
ким уровнем загрязнения воздуха проживает порядка 50,7 миллионов человек,
что составляет более 50% городского населения. В список населенных пунктов
с наибольшим уровнем загрязнения воздуха в России входят 11 городов с насе-
лением 1 500 000 чел. Это: Братск, Биробиджан, Зима, Кызыл, Минусинск, Но-
рильск, Петровск-Забайкальский, Селенгинск, Улан-Удэ, Черногорск, Чита.
Значительная часть поверхностных вод на территории страны оценивается как
«грязные» и «экстремально-грязные»; 7% жителей страны, в том числе 5% го-
родского и 23% сельского населения, не обеспечены питьевой водой должного
качества; 2% городов, 18% поселений городского типа и 95% сельских поселе-
ний не имеют централизованных систем водоотведения и канализационных
очистных сооружений. По причине загрязнений от бытовых и промышленных
сточных вод состояние 15% водных объектов, являющихся источниками питьевой
воды, не отвечает санитарно-эпидемиологическим требованиям. Почвы 10%
населенных пунктов относятся к категории опасного загрязнения тяжелыми ме-
таллами. Практически во всех регионах сохраняется тенденция к ухудшению
состояния почв и земель. На долю опустынивающихся земель приходится по-
рядка 7% от общей площади страны. Негативное антропогенное воздействие на
почвы выражается в их деградации и истощении. До сих пор, несмотря на су-
ществующий запрет, применяются препараты ДДТ. Ежегодный вынос пита-
тельных веществ из почвы почти в три раза превышает их поступление с мине-
ральными и органическими удобрениями. От незаконного перевода земель
7
сельхозназначения в земли иных категорий страдают очень ценные сельскохо-
зяйственные угодья. Серьезной экологической проблемой является рост объема
отходов. Загрязняя воду, воздух и почву, накопленные отходы повышают риск
ухудшения здоровья 15 миллионов чел. Общая величина накопленных и учтен-
ных отходов производства и потребления составила на конец 2015 года 31,5
миллиарда тонн. Основная часть их (99%) – это минеральные отходы добыва-
ющей промышленности. Объем отходов ежегодно увеличивается на 5 мил-
лиардов тонн. Это в 2 раза больше, чем во всех странах Евросоюза. На 1 тонну
извлеченного природного сырья приходится 2 тонны отходов. Образование
опасных отходов на душу населения в России в 4 раза выше, чем в Европе.
Ежегодный объем централизованного вывоза твердых коммунальных отходов
(ТКО) превысил 60 миллионов тонн: 8–9 миллионов тонн приходится на нецен-
трализованный вывоз ТКО с захоронением на неконтролируемых свалках; бо-
лее 90% всех образующихся ТКО направляется на захоронение; только 7% ТКО
было вывезено на мусороперерабатывающие заводы и еще 2,4 – на мусоросжи-
гательные заводы. По данным Росприроднадзора количество полигонов ТКО в
России составляет 1399, санкционированных свалок – 7153, несанкционирован-
ных свалок – 17 500. Свалки занимают площадь 47,7 тысяч гектаров, что равно
почти четверти площадей ООПТ (особо охраняемых природных территорий).
На 865 легальных объектах размещения ТКО, на которых захоранивается еже-
годно 24,6 миллиона тонн мусора, образуется 1 715 миллиона кубометров сва-
лочного газа в год, а метана в его составе – 858 миллионов кубометров в год.
При попадании в атмосферу это равно выбросам 2,5 миллионов тонн СО
2
в год.
Минприроды России выявлено 340 объектов накопленного вреда окружающей
среде, оставшихся с советских времен – 340 объектов, на которые приходится
более 350 миллионов тонн накопленных загрязнений на площади, превышаю-
щей 77 тысяч гектаров. Они сформировались в основном за счет загрязнений
нефтепродуктами и отходами химической промышленности. Накоплен значи-
тельный вред окружающей среде в Арктической зоне России. Серьезным вызо-
вом экологической безопасности страны становится изменение ее климата.
8
Средняя температура на территории Российской Федерации увеличивается бо-
лее чем вдвое быстрее среднемировой. Происходит увеличение количества
дней с аномально высокой температурой воздуха. Число опасных гидрометео-
рологических явлений за последние годы увеличилось вдвое. В РФ загрязнение
атмосферного воздуха в городах в последние годы приводит к 30–50 тысячам
случаев дополнительной смертности, что составляет 2–3% от общего числа ле-
тальных исходов. Во многих городах ухудшение состояния атмосферного воз-
духа связано с выбросами не только от промышленности, но от автотранспорта,
которые составляют 50–90% массы загрязняющих веществ, попадающих в ат-
мосферу. Это приводит к росту заболеваний и смертности населения. Россия
является крупнейшей лесной державой всего мира. Истощение лесосырьевой
базы на экономически доступных территориях, гибель лесов от пожаров, вре-
дителей и болезней, чрезмерная их эксплуатация, деградация окружающей сре-
ды, изменение видов землепользования и неэффективное лесовосстановление
несут угрозу лесным ресурсам. В РФ ежегодно гибнет от 370 до 760 тысяч гек-
таров леса.
Огромный масштаб накопленных экологических негативных последствий
требует эффективной государственной политики в области природопользова-
ния и охраны окружающей среды. В существующем экологическом законода-
тельстве много несогласованных и порой противоречивых положений, в основ-
ных стратегических документах в области охраны окружающей среды, в целе-
вых федеральных программах отсутствует преемственность целей, задач, меха-
низмов выполнения. Отсутствует скоординированность в действиях различных
участников государственной системы природопользования. Все это в увязке с
ухудшающейся экологической ситуацией и обуславливает актуальность темы
данного исследования.
Целью научно-исследовательской работы является формирование пред-
ложений по совершенствованию государственной системы природопользова-
ния и охраны окружающей среды на примере государственного природоохран-
ного бюджетного учреждения города Москвы «Московского городского управ-
9
ления природными территориями». Для достижения поставленной цели опре-
делены следующие задачи:
– изучить теоретические аспекты государственной системы природополь-
зования и охраны окружающей среды;
– изучить существующую государственную систему охраны окружающей
среды: экологическое законодательство, органы и функции государствен-
ных органов управления природопользованием;
– проанализировать деятельность государственного природоохранного
бюджетного учреждения города Москвы « Московского городского
управления природными территориями»;
– проанализировать экологическую ситуацию в городе Москве за послед-
ние годы;
– проанализировать эффективность деятельности ГПБУ «Мосприрода» в
области охраны и развития ООПТ, сохранения и восстановления биораз-
нообразия, развития экологического просвещения и образования;
– выявить основные проблемы в деятельности ГПБУ «Мосприрода»;
– предложить систему мероприятий по совершенствованию работы учре-
ждения в четырех основных направлениях;
– рассчитать экономическое обоснование рекомендаций и сделать оценку
их эффективности.
Объектом исследования является природоохранная деятельность госу-
дарственного природоохранного бюджетного учреждения города Москвы
«Московского городского управления природными территориями» (ГПБУ
«Мосприрода»). Предметом исследования являются социально-
экономические, организационные, управленческие отношения, возникающие в
процессе природоохранной деятельности ГПБУ «Мосприрода». Теоретическая
и методологическая основа исследования включает: научные работы отече-
ственных и зарубежных исследователей в области деятельности по организации
государственной системы природопользования и охраны окружающей среды.
Среди них работы российских ученых: А.В. Анисимова, В.А. Анучина,
10
Э.А. Арустамова, О.Е. Астафьевой, Л.Н. Блинова, М.А. Бучаковой, Н.Д. Вер-
шило, А.М. Волкова, И. Ю. Григорьевой, И.И. Дрогомирецкого, А.Г. Емельяно-
ва, В.М. Жуйкова, С.Я. Казанцева, Е.Л. Кантора, А.В. Козачек, Н.Г. Комаровой,
А.Н. Люкшинова, Е.А. Лютягиной, П.А. Лудникова, Г.А. Маховиковой,
Н.М. Мухаметгареевой, А.В. Питрюка, В.Ф. Протасова, Н.В. Румянцева,
А.К. Рябчикова, С.А. Сладкопевцева, Т. П. Трушиной, А.П. Ушаковой,
А.П. Хаустова, Е.М. Хомич, Т.А. Хвана, М.В. Шинкиной, Н.Н. Черных,
Д.А. Эриашвили, З.А. Юсуповой, Л.В. Юмашевой, Б.Н. Порфирьева, О.Н. Ми-
тяковой, Т.Н. Губайдуллиной, Р.М. Нуртдинова, А.Р. Нуртдинова.
Методы, использованные в процессе исследования: библиографический,
социологический, социально-экономический, статистический, метод эксперти-
зы. Эмпирическая база исследования. В работе использовались: нормативно-
правовые акты, материалы и статистические данные федеральных и региональ-
ных органов власти и управления, материалы ДПиООС, интернет-ресурсы, ма-
териалы и статданные независимых источников, доклады органов власти
и управления. Научно-практическая значимость исследования заключается в
том, что выводы и предложения, изложенные в настоящей работе, могут быть
использованы для выработки органами власти разных уровней решений,
направленных на повышение качества управления сферой природопользования
и охраны окружающей среды.
11
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕН-
НОЙ СИСТЕМЫ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ
ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
1.1. Теоретические основы государственной системы природопользо-
вания и охраны окружающей среды
Теоретическую основу выпускной квалификационной работы составляют
труды таких авторов, как А.В. Анисимов, В.А. Анучин, Э.А. Арустамов,
О.Е. Астафьева, Л.Н. Блинов, М.А. Бучакова, Н.Д. Вершило, А.М. Волков,
И. Ю. Григорьева, И.И. Дрогомирецкий, А.Г. Емельянов, В.М. Жуйков,
С.Я. Казанцев, Е.Л. Кантор, А.В. Козачек, Н.Г. Комарова, А.Н. Люкшинов,
Е.А. Лютягина, П.А. Лудников, Г.А. Маховикова, Н.М. Мухаметгареева,
А.В. Питрюк, В.Ф. Протасов, Н.В. Румянцев, А.К. Рябчиков, С.А. Сладкопев-
цев, Т. П. Трушина, А.П. Ушакова, А.П. Хаустов, Е.М. Хомич, Т.А. Хван,
М.В. Шинкина, Н.Н. Черных, Д.А. Эриашвили, З.А. Юсупова, Л.В. Юмашева.
Государственную систему природопользования составляют следующие основ-
ные элементы: система понятий данной сферы («охрана окружающей среды»,
«природопользование», «рациональное природопользование», «экология»,
«экологическая безопасность», «экономика природопользования», «природные
ресурсы»), законодательные нормы, регламентирующие исследуемую область,
участники – физические и юридические лица, взаимоотношения участников.
Определим основные понятия и сущность терминов, сложившихся в данной
области и использованных в исследовании. Охрана окружающей среды – это
комплекс мер, предназначенных для ограничения отрицательного влияния че-
ловеческой деятельности на природу. Такими мерами могут являться, напри-
мер, ограничение выбросов в атмосферу и гидросферу с целью улучшения об-
щей экологической обстановки. Экология – это наука, изучающая основные
природные закономерности, взаимодействия живых и неживых организмов.
Выделяют следующие виды экологии: экологию биосферы (среды обитания че-
ловека), промышленную экологию (изучающую влияние промышленного про-
изводства на окружающую среду), отраслевую экологию (отдельные отрасли
12
человеческого познания), сельскохозяйственную экологию (воздействие сель-
скохозяйственных предприятий на природу), эволюционную экологию (резуль-
таты воздействия эволюционных процессов на внешнюю среду), геоэкологию
(изучающую геосферу), морскую и океаническую экологию (загрязнение вод-
ной среды), социальную экологию (социальные проблемы), экологию экономи-
ки (рациональное распределение и эксплуатацию ресурсов). Природные (или
естественные) ресурсы – это тела и силы природы, которые при данном уровне
развития производительных сил могут быть использованы в качестве предме-
тов потребления (питьевая вода, дикорастущие растения, промысловые живот-
ные, рыба и т. п.) или средств производства (предметов и средств труда), со-
ставляя его сырьевую и энергетическую базу. Ресурсы, с помощью которых че-
ловек воздействует на природу или которые приспосабливает для собственного
потребления, называются средствами труда. В роли средств труда выступает
земля – как место, на котором происходит процесс труда, как кладовая различ-
ных полезных ископаемых и носительница определенных естественных свойств
и энергии. К средствам труда относятся и такие свойства природы, как сила
ветра, сила падающей воды, сила приливов и отливов, химические и биохими-
ческие реакции и т. д. Предметы труда – это природные материалы, которые в
процессе производства подвергаются обработке и изменяют свою форму.
Большое количество предметов труда человек находит в природе в готовом ви-
де (залежи полезных ископаемых, естественные леса, рыбные ресурсы внут-
ренних водоемов, морей и океанов и т. д.) [18]. Возможность использования
природных ресурсов связана как с природными факторами (состав и качество,
запасы, их размещение и т. д.), так и с техническими, технологическими и эко-
номическими условиями. Техническое
и технологическое несовершенство многих процессов извлечения и переработ-
ки естественных ресурсов, соображения экономической рентабельности и недо-
статок знаний об объемах и величинах природного сырья позволяют выделить
две категории природно-ресурсных запасов по степени их технической и эко-
номической доступности и изученности [25]:
13
1) доступные ресурсы;
2) потенциальные запасы.
Разграничение элементов природы на условия и ресурсы в значительной
степени условно, поскольку одни и те же элементы могут выступать и как
условия, и как ресурсы (например, климатические условия и климатические ре-
сурсы, водные ресурсы и условия водообеспеченности и т. п.). Кроме того,
по мере совершенствования производительных сил все больше природных
условий становится природными ресурсами, вовлекаемыми человеком в про-
цесс производства. Критериями включения тех или иных элементов природы
в состав ресурсов являются техническая возможность и экономическая целесо-
образность их использования, а также уровень изученности.
Природные ресурсы можно классифицировать по ряду признаков. Наибо-
лее фундаментальный характер имеет классификация природных ресурсов
на основе их генезиса. Согласно природной классификации, ресурсы делятся:
1) на земельные (почвенные);
2) лесные;
3) водные;
4) биологические;
5) минерально-сырьевые (полезные ископаемые);
6) энергетические;
7) климатические [24].
В связи с проблемой ограниченности запасов природных ресурсов воз-
растает значение классификации по признаку их исчерпаемости:
1) исчерпаемые;
2) неисчерпаемые [24].
К практически неисчерпаемым можно отнести энергию солнца, ветра,
океанов, морей, климатические ресурсы. Важным признаком является возоб-
новляемость природных ресурсов. Исчерпаемые природные ресурсы делятся на
возобновимые и невозобновимые. К возобновимым ресурсам относятся лес, во-
да, почва и т. д. Возобновимость – понятие относительное, так как есть опреде-