24
ально-экономических аспектов устойчивости развития. Устойчивость темпов
экономического роста, выявление условий сбалансированного развития, дина-
мическое равновесие, критерии оптимального развития, должны вести к гармо-
низации экономического и экологического развития. Главная задача – обеспе-
чить такой тип экономического роста, который бы обеспечил гармоничные от-
ношения между экономикой и природой, сохранил окружающую среду для бу-
дущих поколений.
В этом подходе можно выделить также две модели: социо-эколого-
экономической и социо-экономико-продовольственной. Представители социо-
эколого-экономической модели рассматривают, что основой устойчивого раз-
вития является гармоничное сочетание трех приоритетов устойчивости: эконо-
мики, экологической среды и социума. Они отстаивают позицию, что нынеш-
нее поколение должны обеспечить будущим поколениям условий жизнедея-
тельности не худших, чем существующие. В данной модели также являются
важными и две другие составляющие: социальная и экономическая. Экономи-
ческая составляющая является основной в данной модели устойчивого разви-
тия, настаивая на важности экономически оптимальном использовании ограни-
ченных природных ресурсов. Модель направлена на сохранение социальной и
культурной стабильности, в том числе на сокращение разрушительных чрезвы-
чайных ситуаций. С экологической позиции устойчивое развитие противопо-
ставляется деградации природных ресурсов, загрязнению окружающей среды,
утрате биоразнообразия. Российский ученый Т.Н. Губайдуллина определяет
устойчивое развитие, как поступательное движение , которое способно обеспе-
чить «достижение объективно прогрессивной системы общественных целей»,
что означает: « смену приоритетов общественного развития в направлении
обеспечения эффективного развития и сохранения природного и трудового по-
тенциала, на формирование нового взгляда на человека как активного участни-
ка эволюции экономической и экологической систем, нацеленное, в первую
очередь, на сохранение и совершенствование человека, качественных парамет-
ров его жизнедеятельности, на создание необходимых условий для более пол-
25
ной реализации его творческих и духовных начал»
2
. Другой российский уче-
ный, Б.Н. Порфирьев, считает, что главное – это новое качество экономическо-
го роста, что при любом сценарии развития всегда нужна структурная адапта-
ция экономики и общества к экологическим изменениям. Исследователи, при-
надлежащие ко второй модели – социо-экономико-продовольственной, анали-
зируют условия достижения баланса взаимодействия экономических, социаль-
ных и продовольственных интересов. По их мнению, устойчивое развитие – это
долговременные динамичные процессы экономического роста и комплексное
системное развитие должно быть основано на достижении баланса взаимодей-
ствия экономических, социальных и продовольственных интересов. Новая мо-
дель социально-экономического развития должна включать создание новой си-
стемы ценностей общества, основанной на сочетании экономической эффек-
тивности и продовольственной безопасности страны. Сторонники этого науч-
ного подхода рассматривают устойчивое развитие как последовательное улуч-
шение составляющих экономической системы в долгосрочном интервале вре-
мени и приводящего к экономическому росту.
Новое понимание экономического развития отличается от старого пони-
мания, основанного на идее максимизации темпов роста производства. Новое
понимание основывается на выборе оптимального темпа, который обеспечивает
важнейшие социальные приоритеты, сочетает текущие и перспективные цели
экономического роста, обеспечивает сбалансированность и взаимосвязанность
экономических и экологических задач, создает предпосылки устойчивого раз-
вития. По мнению российских исследователей Р.М. Нуртдинова и А.Р. Нуртди-
нова, «экономическое развитие представляет собой сложный процесс, содер-
жащий в себе как количественные, так и качественные характеристики. Каче-
ство экономического развития может быть рассмотрено по социальной и эколо-
гической ориентации, структурной динамике, эффективности производства, ис-
2
Губайдуллина Т.Н. Устойчивое развитие эколого-экономической системы: вопросы теории и методологии. –
Казань: Изд-во КГУ, 2000. – С. 83.
26
точникам осуществления»
3
. Понятие «экономического развития» шире понятия
«экономического роста», оно включает в себя прогресс в области экономики,
экологии, социальной сторонах деятельности общества. Экономическое разви-
тие находится в зоне влияния различных типов экономического и эколого-
экономического неравновесия, выражающихся в цикличности развития. При-
чиной этого выступают различные факторы, среди которых: технологические,
инновационные, воспроизводственные, финансово-кредитные, экологические и
др. Важнейшим свойством экономического развития является ее сбалансиро-
ванность, нарушение которой означает выход в зону, порождающая экономиче-
ские, социальные и экологические диспропорции. Можно обеспечить высокие
темпы макроэкономической динамики и не создавать при этом необходимых
условий для последующего развития. Социальная ориентированность экономи-
ческого развития характеризуется общей направленностью общественного про-
изводства на решение социальных задач, общественными приоритетами при
распределении возросшего конечного продукта, возрастающей социальной ре-
зультативностью.
Ключевой характеристикой экономического развития является определе-
ние места и роли человека в данном процессе. Макроэкономические модели
развития, основанные на концепции экономического роста, рассматривают че-
ловека в качестве лишь одного из факторов производства. Концепция экономи-
ческого развития предполагает развитие человека и накопление человеческого
капитала. Другой характеристикой концепции экономического развития явля-
ется оценка развития через фокус экологических параметров. Обострение про-
тиворечий между общественным производством и средой обитания делают все
более реальной угрозу глобальной экологической катастрофы. Для ее недопу-
щения необходимо изменение техногенного типа развития на устойчивый тип,
удовлетворяющий потребности настоящего времени и не ставить под угрозу
способность следующих поколений в реализации своих экономических интере-
3
Р.М. Нуртдинов, А.Р. Нуртдинов. От теории экономического роста к концепции устойчивого развития: вопросы
переосмысления. УДК 330.341.2.
27
сов. Экономическое развитие возможно сегодня лишь как устойчивое развитие,
представляющее собой противоречивое взаимодействие экономической, соци-
альной и экологической сфер, образующих диалектическое единство.
Новая концепция экономического развития означает учет следующих
моментов: человечество способно придать развитию устойчивый характер, от-
вечающий потребностям нынешних и будущих поколений; имеющиеся ограни-
чения в области эксплуатации природных ресурсов относительны, связаны с
современным уровнем техники и социальной организации; общество обязано
удовлетворять базовые потребности людей и предоставить им право на достой-
ную жизнь; необходимо согласовать образ жизни стран и людей, которые рас-
полагают большими денежными средствами с экологическими возможностями
Земли; темпы роста населения должны быть согласованы с производительным
потенциалом экосистемы планеты; обеспечение преимущественно интенсивно-
го типа экономического роста; сохранение и укрепление природно-
экологической среды; поиск качественно новых возможностей использования
ресурсосберегающих и энергосберегающих технологий, альтернативных и вос-
производимых источников производства; создание благоприятных эколого-
экономических и социальных условий для накопления и реализации человече-
ского капитала; определение человека в качестве главной цели общественного
развития.
1.2. Правовые основы обеспечения природопользования
и охраны окружающей среды
Экологическое законодательство основывается на положениях Конститу-
ции РФ, в которых сформулировано право гражданина на благоприятную сре-
ду.
Кроме того, законодательство в области природопользования и охраны
окружающей среды включает такие федеральные законы, как ФЗ № 7
28
от 10.01.2001 «Об охране окружающей среды», другие законы, нормативные
правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации. Кро-
ме того, Россия участвует в различных международных договорах. Федераль-
ные законы могут быть признаны как не соответствующие Конституции Рос-
сии, что проверяется Конституционным Судом Российской Федерации. Акты и
их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают свою
силу.
Нормы федеральных законов, относящиеся к области природопользова-
ния и охраны окружающей среды, включают экологические требования к веде-
нию деятельности структурами, могут содержать запреты на действия, приво-
дящие к негативным последствиям в окружающей среде, требования по органи-
зации управления охраной окружающей среды, в том числе контроля, нормиро-
вания, учета, лицензирования (см. рисунок 1).
Конституция РФ
Постановления
и распоряжения
Правительства РФ
Нормативные
правовые акты
субъектов РФ
Нормативные акты
органов местного
самоуправления
Федеральные законы.
Указы Президента России
Международные
договоры
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти
Акты, направленные
на организацию исполне-
ния решений вышестоя-
щих органов и не содер-
жащие новых правовых
норм
Методические реко-
мендации, утвержден-
ные органами исполни-
тельной власти
Акты, регламентирующие ин-
дивидуальные требования
в области охраны окружаю-
щей среды и природопользо-
вания
29
Рис.1 Структура экологического законодательства
Основные федеральные законы в области экологии:
– «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ;
– «Об охране атмосферного воздуха» от 04.05.1999 № 96-ФЗ;
– «Об отходах производства и потребления» от 24.06.1998 № 89-ФЗ;
– «Об особо охраняемых природных территориях» от 14.03.1995 № 33-ФЗ;
– «Об экологической экспертизе» от 23.11.1995 № 174-ФЗ;
– «Об охране озера Байкал» от 01.05.1999 № 92-ФЗ.
Отношения, которые складываются в области рационального природо-
пользования и охраны окружающей среды, регулируются водным, земельным,
лесным законодательством, законодательством о животном мире, о недрах
и другими законами. К экологическому законодательству относятся Лесной
Кодекс от 04.12.2006 № 200-ФЗ, Водный Кодекс от 03.06.2006 №74-ФЗ, Зе-
мельный Кодекс от 25.10.2001 № 136-ФЗ, федеральные законы «О рыболовстве
и сохранении водных биологических ресурсов» от 20.12.2004 г. № 166-ФЗ, «О
недрах»
от 21.02.1992 г. № 2395-1, «О переводе земель или земельных участков из од-
ной категории в другую» от 21.12.2004 № 172-ФЗ, «О природных лечебных ре-
сурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» от 23.02.1995 № 26-ФЗ.
Кроме того, природоохранная деятельность хозяйствующих структур регламен-
тируется правовыми нормами, содержащимися в законах, относящихся
к смежным отраслям права в области безопасности.
Первая группа законов:
– Гражданский Кодекс;
– Уголовный Кодекс;
– Налоговый Кодекс.
Вторая группа законов – это федеральные законы:
– «О стандартизации»;
– «О техническом регулировании»;
30
– «О лицензировании видов деятельности»;
– КОАП и ряд других.
Третья группа законов – это федеральные законы в области охраны окружа-
ющей среды и использования природных ресурсов:
– «Об охране окружающей среды»;
– «Об отходах производства и потребления»;
– «Об охране атмосферного воздуха»;
– «Об экологической экспертизе»;
– «Об особо охраняемых природных территориях»;
– Лесной Кодекс РФ;
– Водный Кодекс РФ;
– Земельный Кодекс РФ;
– «О недрах»;
– «О животном мире»;
– «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»;
– «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях
и курортах» и др.
Четвертая группа законов – федеральные законы в области хозяйственной
деятельности:
– «О водоснабжении и водоотведении»;
– «Об электроэнергетике»;
– Градостроительный Кодекс РФ и др.
Пятая группа законов – федеральные законы в области безопасности:
– «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»;
– «О пожарной безопасности»;
– «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».
Очень важны законодательные нормы в сфере санитарно-
эпидемиологической безопасности. В Федеральном законе «О санитарно-
эпидемиологическом благополучии населения» от 30.03.1999 года № 52-ФЗ со-
держатся требования к атмосферному воздуху, к водным ресурсам, к почвам, к
31
обращению с отходами, к обращению с опасными веществами. Общие положе-
ния закона конкретизируются в санитарных правилах, СанПиНах, гигиениче-
ских нормативах, утвержденных Главным государственным санитарным вра-
чом Российской Федерации.
СанПиНы: 2.1.5.980-00, 2.1.5.1059-01, 2.1.4.1074-01 и другие.
Гигиенические нормативы: ГН 2.1.5.1315-03, 2.1.6.1338-03, 2.1.7.2041-06
и другие. Санитарные правила: СП 2.1.7.1386-03, СП 42-128-4690-88 и другие.
В федеральных законах о различных видах безопасности, таких как
«О пожарной безопасности», «О радиационной безопасности населения»,
«О промышленной безопасности опасных производственных объектов»,
«О безопасности гидротехнических сооружений» содержатся требования к эко-
логической безопасности в деятельности предприятий и организаций.
Вопросы безопасности в строительстве регламентируются градострои-
тельным законодательством. В Градостроительный Кодекс Российской Феде-
рации включены нормы, регламентирующие подготовку проектной документа-
ции с учетом факторов экологической безопасности, обязательное проведение
государственной экспертизы на соответствие экологическим, санитарно-
эпидемиологическим требованиям. Требования экологической безопасности
содержат и нормативные правовые акты различных отраслевых министерств:
Министерство энергетики РФ, Министерство транспорта РФ, Министерство
промышленности и торговли РФ, Министерство строительства РФ. Есть от-
дельные правовые нормы, которые относятся к управлению охраной окружаю-
щей среды и содержатся в федеральных законах более широкого круга приме-
нения по общим вопросам государственного управления: «О стандартизации»,
«О техническом регулировании», «Об обеспечении единства измерений», «Об
аккредитации в национальной системе аккредитации», «О лицензировании от-
дельных видов деятельности». Эти нормы определяют условия в области охра-
ны окружающей среды и природопользования. На сферу обеспечения экологи-
ческой безопасности и охраны окружающей среды распространяются нормы
гражданского законодательства, законодательства об административных пра-
32
вонарушениях и уголовного законодательства. Статья 751 Гражданского Ко-
декса РФ устанавливает требования в области природопользования и охраны
окружающей среды при проведении строительных работ, гражданское законо-
дательство определяет правовое положение участников гражданского оборота,
основания возникновения права собственности, других прав, порядок взаимо-
отношений, обязательства, имущественные и неимущественные отношения.
Наряду с федеральными законами для исполнения обязательны указы Прези-
дента Российской Федерации. Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О
структуре федеральных органов исполнительной власти» определяет структуру
федеральных органов, которые имеют полномочия в области охраны окружа-
ющей среды, обеспечения экологической безопасности, природопользования.
Федеральные законы и указы Президента РФ определяют принципы
и основные направления политики в сфере экологии. Для определения конкрет-
ных требований разрабатываются подзаконные нормативные правовые акты,
в которых содержатся экологические ограничения работы предприятий и орга-
низаций. Подзаконных актов разрабатывается много, и их число растет. Они
издаются Правительством РФ, федеральными органами исполнительной вла-
сти.
К сожалению, они часто не согласованы друг с другом и даже противоречат
друг другу. Важно то, насколько они легитимны. Вступают в силу нормативные
акты после опубликования их в таких изданиях, как «Российская газета», «Со-
брание законодательства Российской Федерации» или на официальном интер-
нет-портале www.pravo.gov.ru, а акты федеральных органов – в «Российской га-
зете» или «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнитель-
ной власти». Обязательна государственная регистрация нормативных актов
в Министерстве юстиции. Органы власти субъектов РФ могут устанавливать
также правовые нормы в сфере экологической безопасности и охраны окружа-
ющей среды на своей территории. К полномочиям органов власти субъектов
РФ в области охраны окружающей среды относятся: принятие законов, норма-
тивных правовых актов в соответствии с федеральным законодательством,
33
установление нормативов качества окружающей среды не ниже норм, установ-
ленных на федеральном уровне. Нормативные акты органов местного само-
управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования носят
ограниченный характер. В силу многочисленности правовых актов и частых и
постоянных изменений их на практике применения норм возникают юридиче-
ские противоречия – юридические коллизии. Они могут быть между Конститу-
цией и другими актами, федеральными актами и актами субъектов РФ, между
законами и подзаконными актами, между актами, изданными в разное время,
общими и специальными актами и т. п.
Разработаны общие требования в области природопользования и охраны
окружающей среды, отдельными актами регламентируется обращение с озоно-
разрушающими веществами, вредными физическими воздействиями, установ-
ление санитарно-защитных зон, деятельность в области использования
и охраны водных объектов (поверхностных вод, подземных вод, сточных вод,
водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового назначения,
водных объектов рыбохозяйственного значения), зон затопления и подтопле-
ния, в сфере рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, водо-
снабжения и водоотведения, использования и охраны земельных ресурсов, зе-
мель лесного фонда, обеспечения экологической безопасности при обращении
с отходами (государственный кадастр отходов, документы о классах опасности
и паспортах отходов, о лицензировании деятельности по обращению с опасны-
ми отходами, экологические, санитарные и иные требования в области обраще-
ния с отходами, требования пожарной безопасности при обращении с отхода-
ми, правила обращения с твердыми коммунальными отходами (ТКО), требова-
ния к обращению со ртутьсодержащими отходами, отходами от использования
товаров, транспортированию отходов). Установлен порядок взимания экологи-
ческого сбора, нормирования допустимого воздействия на окружающую среду,
производственного экологического контроля, документооборота в области
охраны окружающей среды на предприятиях и организациях, по государствен-
ной экологической экспертизе, экономический механизм охраны окружающей