55
позволяют оценить не только их общее количество, но и структуру
хозяйствующих субъектов по размеру, формам собственности, сроку
осуществления деятельности и иным признакам.
Требования к информационному обеспечению государственного
управления вытекают и из законодательно установленных принципов
стратегического планирования. Так, в Федеральном законе N 172-ФЗ «О
стратегическом планировании...» установлены принципы «измеряемости
целей» и «соответствия используемых показателей целям документов
стратегического планирования». При этом законодательно не установлено
требование об использовании в целях планирования, контроля и оценки
стратегических документов исключительно официальной статистической
информации. Напротив, в соответствии со ст. 14 Закона предполагается
включение в состав федеральной информационной системы стратегического
планирования «информации, содержащейся в федеральных, региональных и
муниципальных информационных ресурсах и системах, данных официальной
государственной статистики, сведений, необходимых для обеспечения
поддержки принятия управленческих решений в сфере государственного
управления» <9>. Таким образом, законодательством о стратегическом
планировании выделен отдельный класс сведений, необходимых для
обеспечения поддержки принятия управленческих решений в сфере
государственного управления, не отнесенных к официальной статистической
информации. Данная формулировка проистекает из положения о
государственной автоматизированной информационной системе
«Управление» (далее - ГАС «Управление»), предусматривающей
формирование перечня информационных ресурсов, данные которых
используются для принятия управленческих решений.
Фактически в данном случае происходит подмена понятий: перечень
необходимой для принятия решений в сфере государственного управления
информации формируется не исходя из потребностей управления (заданных
целей, ожидаемых результатов и т.д.), а исходя из набора данных, имеющихся
56
в существующих информационных ресурсах федерального и регионального
уровней, интегрируемых в единую информационную систему. При этом
критерии применимости тех или иных данных для принятия управленческих
решений как в законодательстве о стратегическом планировании, так и в
Положении о ГАС «Управление» четко не установлены. Можно лишь
предполагать, что в отношении разработки, реализации и оценки документов
стратегического планирования речь идет о показателях документов
стратегического планирования, на которые распространяются принципы
«измеряемости» и соответствия целям.
Требования к формированию показателей реализации отдельных
документов стратегического планирования (а именно в данных документах
устанавливаются результаты реализации государственной политики и
деятельности органов исполнительной власти по ее достижению, а также
соответствующие показатели результативности) с использованием
статистических данных установлены и в нормативных правовых актах
Правительства Российской Федерации, принятых в рамках реализации
Федерального закона от N 172-ФЗ.
Так, в Постановлении Правительства Российской Федерации от 8
августа 2015 г. N 823 установлено, что мониторинг реализации стратегии
социально-экономического развития осуществляется ежегодно «на основе
данных официального статистического наблюдения, ежегодных отчетов о
реализации основных направлений деятельности Правительства Российской
Федерации, государственных программ Российской Федерации, планов
деятельности федеральных органов исполнительной власти с использованием
федеральной информационной системы стратегического планирования, а
также иной информации, представляемой федеральными органами
исполнительной власти и высшими исполнительными органами
государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их
сферой ведения». Таким образом, официальная статистическая информация
является одним из источников для мониторинга реализации стратегии и
57
оценки достижения результатов реализации государственной политики на
уровне страны в целом.
В Постановлении Правительства Российской Федерации от 8 августа
2015 г. N 822 установлены требования к типам показателей, подлежащих
включению в состав стратегий развития макрорегионов (показатели,
характеризующие развитие отраслей экономики и социальной сферы
макрорегиона; целевые показатели ожидаемой эффективности реализации
стратегии, а также специализированные показатели развития отраслей
экономики и социальной сферы), однако источники данных для
формирования таких показателей Постановлением не определены, что ведет к
возникновению риска использования показателей, не обеспеченных
информационной базой либо несопоставимых в территориальном отношении
и в динамике.
Наиболее детальные требования к формированию и источникам данных
для расчета показателей предусмотрены в нормативной правовой базе,
регламентирующей вопросы разработки, реализации и оценки эффективности
государственных программ Российской Федерации. Так, в соответствии с
Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. N
588 предусматривается включение в состав программ только показателей,
рассчитываемых на основе статистических данных, по международным либо
иным официально утвержденным методикам. Установлены и требования к
содержанию показателей государственных программ, в том числе по
обеспечению их взаимосвязи с целями, задачами, программными
мероприятиями.
В целом анализ действующих нормативных правовых актов в части
определения требований к показателям, используемым в сфере
государственного управления, показывает, что, несмотря на десятилетний
опыт внедрения принципов управления по результатам, сохраняются пробелы
и противоречия как в требованиях к формированию показателей, так и в
требованиях к использованию тех или иных источников информации для
58
расчета значений показателей и принятию решений по итогам анализа.
Понятие сведений, используемых для принятия управленческих решений в
сфере государственного управления, не определено и не ориентировано на
выявление потребностей, организацию сбора и использования актуальных,
достоверных и своевременно представляемых данных для принятия
управленческих решений. Статистический учет, призванный удовлетворить
потребности государственного управления в информации, не может
использоваться в полной мере для мониторинга и оценки всех достигаемых
результатов реализации государственной политики и деятельности органов
государственной власти, а требования к использованию статистической
информации для планирования, мониторинга и оценки реализации
документов стратегического планирования установлены только в отношении
одного вида таких документов - государственных программ.
3.2 Предложения по совершенствованию информационного
обеспечения государственного управления
Приведенные выше проблемы позволяют сформулировать
рекомендации по совершенствованию правового регулирования
информационного обеспечения государственного управления.
Во-первых, необходимо более четко определить, что именно относится к
сведениям, используемым в целях принятия управленческих решений в
государственном управлении. Исходя из принципов управления по
результатам к таким сведениям, очевидно, должны быть отнесены данные о
планируемых (ожидаемых) и фактически достигнутых результатах:
- реализации государственной политики, характеризующей состояние и
развитие экономики, социальной сферы, национальной безопасности, в
соответствии с документами стратегического планирования;
- деятельности органов государственного управления, их структурных
подразделений, подведомственных организаций;
59
- деятельности государственных служащих и иных работников органов
государственного управления.
Во-вторых, важно зафиксировать источники формирования данных,
отнесенных к таким сведениям, в том числе уточнить требования к предмету
статистической информации и разграничить субъекты сбора данных и
объекты оценки на основе собираемых данных. Представляется, что
информация о затрачиваемых ресурсах, непосредственно осуществленных
действиях (количестве проведенных проверок, оказанных услуг и т.д.) может
и должна формироваться на основе административной информации
соответствующих ведомств (и должна быть прямо отнесена к
административной информации, в том числе для целей Федерального закона
N 282-ФЗ). В то же время сбор и обработку данных о конечных общественно
значимых результатах деятельности органов исполнительной власти,
изменениях в сфере их регулирования важно организовывать с привлечением
иных субъектов статистического учета и в целом иных организаций,
обеспечивающих независимый характер используемых данных. Реализация
принципа независимости сбора данных может основываться:
- на использовании первичных статистических данных для оценки
достигаемых результатов;
- использовании данных информационных ресурсов, формируемых в
процессе взаимодействия органа государственного управления с гражданами
и организациями при осуществлении государственных функций;
- использовании социологических исследований, направленных на
оценку результативности деятельности органов государственной власти;
- использовании дистанционных методов сбора данных (в том числе на
основе информационно-коммуникационной сети Интернет) при наличии
технической возможности верификации достоверности данных.
В-третьих, важно определить назначение использования информации и
ее необходимый объем для принятия управленческих решений. Данные
характеристики позволяют выявить требуемую периодичность сбора
60
статистических и иных данных, необходимых для принятия управленческих
решений. К сожалению, в большинстве ведомственных систем управления по
результатам используются показатели, оцениваемые на ежегодной основе, что
не позволяет оперативно реагировать на текущие изменения в процессе
реализации государственных программ, ведомственных планов и т.д.
7
. Анализ
практики внедрения программно-целевых методов на уровне субъектов
Российской Федерации также свидетельствует о том, что при проведении
мониторинга реализации государственных программ в течение года, как
правило, значения показателей их реализации не учитываются, а предметом
мониторинга являются объемы использованных финансовых ресурсов и в
некоторых случаях сведения о наступлении контрольных событий
8
. Для
обеспечения решения данной проблемы представляется целесообразным
законодательно установить требования о периодичности сбора данных,
используемых в целях принятия управленческих решений в государственном
управлении с учетом специфики конкретной сферы.
В-четвертых, крайне актуальной является задача повышения
оперативности обработки статистической информации и сведений о
результатах деятельности органов государственного управления в целом.
Значительные инвестиции в создание информационного статистического
ресурса, внедрение практики представления форм статистической отчетности
в электронном виде позволяют сократить время обработки данных либо
формировать промежуточные данные, основанные на обработке электронных
форм отчетности.
Для создания правовых условий сокращения сроков предоставления
статистических и иных данных, необходимых для принятия управленческих
решений, целесообразно установить предельные сроки формирования
статистических данных, необходимых для принятия управленческих решений
в сфере государственного управления. Так, для показателей, формируемых на
7
Добролюбова Е.И., Клочкова Е.Н., Южаков В.Н. Государственные программы в регионах: анализ практики
и рекомендации. М.: Издательский дом «Дело», 2016. 172 с.
8
Добролюбова Е.И. Управление по результатам в деятельности некоторых федеральных органов
исполнительной власти: результаты мониторинга // Общественные финансы. 2015. N 1 (31). С. 7 - 21.
61
ежегодной основе и не связанных с использованием данных годовой
бухгалтерской отчетности, предлагается установить срок не позднее 1 марта
года (при использовании данных годовой бухгалтерской отчетности - не
позднее 15 апреля года), следующего за отчетным. Поскольку данная норма
повлечет необходимость существенного пересмотра Федерального плана
статистических работ, целесообразно установление отдельного срока ее
вступления в силу в составе переходных положений.
Реализация представленных в статье предложений может быть
осуществлена в рамках разработки федерального закона «Об обеспечении
качества государственного управления в Российской Федерации»,
направленного на обеспечение системности правового регулирования
государственного управления и внедрение модели государственного
управления, ориентированной на результат.
62
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведенное исследование посвящено развитию системы внутреннего
государственного финансового контроля в условиях цифровизации
экономики. Основными проблемами, являются: разрозненность
информационных систем, применяемых различными органами власти для
исполнения своих функций; недостаток профессиональных навыков и
компетенций сотрудников; угрозы киберпреступности и защиты
персональных данных в цифровом пространстве.
Изучив современных практические и правовые основы развития
внутреннего государственного финансового контроля в условиях
цифровизации экономики, предлагаются следующие пути развития.
Во-первых, ообъединение всех индивидуальных информационных
системы органов власти в единое информационное пространство. Развитие и
применение на практике технологии блокчейна, использование которой
позволяет повысить контроль над отдельными процессами и сократить время
обработки цепочек операций и повысить безопасность.
Во-вторых, совершенствование работы портала единого
информационного пространства, в котором аккумулируются результаты
работы контрольных органов, ведется учет контрольно-надзорных
мероприятий, обеспечивается обмен необходимой информацией.
В третьих, ссоздание институтов подготовки специалистов широкого
спектра, которые будут компетентны одновременно в экономической сфере, в
сфере информационных технологий и юриспруденции.
Развитие информационных систем в сфере управления общественными
финансами и нормативно-правовое закрепление их функционирования
позволит повысить прозрачность и достоверность контрольных мероприятий,
сокращать сроки их проведения, проводить оперативный контроль и
мониторинг результативности и эффективности финансовой деятельности
государства, а также повысить эффективность предварительного и текущего
63
государственного финансового контроля.
64
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Васютин Ю.С., Ветрова Е.Н. Роль и место
информационно-аналитического обеспечения органов власти в условиях
повышения эффективности государственного управления // Среднерусский
вестник общественных наук.
2. Вопросы автоматизации управленческого учета. В. М. Трегубова,
А. Ф. Мялкина, Т. А. Оводкова. Социально-
3. Добролюбова Е.И. Управление по результатам в деятельности
некоторых федеральных органов исполнительной власти: результаты
мониторинга // Общественные финансы. 2015. N 1 (31). С. 7 - 21.
4. Добролюбова Е.И., Клочкова Е.Н., Южаков В.Н. Государственные
программы в регионах: анализ практики и рекомендации. М.: Издательский
дом «Дело», 2016. 172 с.
5. Бурцев В.В. Построение современной системы государственного
финансового контроля в свете необходимости укрепления Российской
государственности. — М.: Корпоративный менеджмент, 2016. — С. 55.
6. Гусев А. Внутренний финансовый контроль и внутренний
финансовый аудит // Силовые министерства и ведомства: бухгалтерский учет
и налогообложение. - 2017. - № 3.
7. Золотарева А. Б. К вопросу об эффективности государственного
контроля в бюджетной сфере // БГЖ. 2018. №1 (22). С. 355-358.
8. Клепиков С.К. К вопросу о сущности и путях совершенствования
государственного финансово-бюджетного контроля в России // Пробелы в
российском законодательстве. 2016. № 6. С. 89-97.
9. Козырин А.Н. Правовые основы государственного и
муниципального финансового контроля в РФ, 2014 URL
http://lexandbusiness.ru/view- article.php?id=2670.
10. Ежукова О.А. Оценка эффективности деятельности органов
местного самоуправления в Российской Федерации: проблемы и перспективы
// Конституционное и муниципальное право. 2012. N 1. С. 61 - 67.