16
-городской округ - городское поселение, которое не входит в состав
муниципального района и органы местного самоуправления которого
осуществляют полномочия по решению установленных настоящим
Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов
местного значения муниципального района, а также могут осуществлять
отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного
самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской
Федерации;
- внутригородская территория (внутригородское муниципальное
образование) города федерального значения - часть территории города
федерального значения, в границах которой местное самоуправление
осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные
органы местного самоуправления;
- городской округ с внутригородским делением – городской округ, в
котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации
образованы внутригородсике муниципальные образования;
- внутригородская территория (внутригородское муниципальное
образование) города федерального значения – часть территории города
федерального значения, в границах которой местное самоуправление
осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные
органы местного самоуправления [3].
В ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» под муниципальным
районом понимается несколько поселений или поселений и межселенных
территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное
самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного
значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или)
через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут
осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые
органам местного самоуправления федеральными законами и законами
17
субъектов РФ. Иными словами, это второй, искусственно созданный для
управленческих целей уровень осуществления местного самоуправления. Как
правило, территория муниципального района представляет собой
совокупность территорий других муниципальных образований.
На основании названного Закона в составе муниципальных районов
могут находиться поселения или несколько поселений, межселенных
территорий. Стоит отметить, что межселенная территория - территория,
находящаяся вне границ поселений. На таких территориях собственные
органы местного самоуправления не формируются, но на эти территории
распространяется юрисдикция органов местного самоуправления
муниципальных районов.
Основными признаками любого муниципального образования
являются наличие единой населенной территории, в пределах которой
осуществляется местное самоуправление, устав муниципального
образования, обособленная муниципальная собственность, местный бюджет и
органы местного самоуправления [20].
Основным нормативно-учредительным актом муниципального
образования является Устав, устанавливающим статус муниципального
образования. Он занимает приоритетное место в системе муниципально-
правовых актов, принимаемых на муниципальном уровне правового
регулирования. Устав представляет собой своеобразную миниконституцию,
действующую в пределах границ отдельного муниципального образования. В
уставе закрепляются:
- наименование муниципального образования;
- перечень вопросов местного значения (в соответствии с видом
муниципального образования);
- формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов
местного значения;
- структура и порядок формирования органов местного
самоуправления;
18
- наименования и полномочия выборных и иных органов местного
самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
- срок полномочий представительного органа, депутатов, выборных
должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок
прекращения их полномочий;
- виды ответственности органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой
ответственности и порядок решения соответствующих вопросов;
- порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета
и т.д.
Устав муниципального образования - единственный нормативный
правовой акт, который необходимо регистрировать в государственных
органах юстиции.
Конституция Российской Федерации подробно оговаривает
компетенцию государственных органов, как федеральных, так и органов
субъектов Российской Федерации. Закрепляя в пункте 1 статьи 132
компетенцию органов местного самоуправления, Конституция, однако, не
дает развернутого перечня вопросов местного уровня, а лишь говорит, что
«Органы местного самоуправления самостоятельно управляют
муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют
местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют
охрану общественного порядка, а также решают другие вопросы местного
значения» [21].
Таким образом, можно предположить, что компетенция органов
местного самоуправления начинается там, где заканчивается компетенция
органов государственной власти. Четко выраженный в конституционной
норме принцип самостоятельности управленческих действий органов
местного самоуправления означает следующее: во-первых, в пределах,
установленных законом, это свобода инициативы и выбора решения по всем
этим и иным вопросам местного значения; во-вторых, любое не
19
противоречащее закону и находящееся в его рамках решение не требует ни
предварительного согласования, ни последующего утверждения
государственным органом и тем более не может быт отменено ни в
административном, ни в судебном порядке.
Согласно Федеральному закону от 6.10.2003 г. № 131 «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
вопросы местного значения – это вопросы непосредственного обеспечениям
жизнедеятельности населения муниципального образования, решение
которых осуществляется населением или органами местного самоуправления
самостоятельно.
Сфера компетенции муниципального района устанавливается с учетом
необходимости создания условий для решения вопросов местного значения
межпоселенческого характера, а также переданных для реализации
отдельных государственных полномочий [25].
Вышеуказанный закон также определяет возможности органов
местного самоуправления осуществлять права, не вытекающие из перечня
вопросов местного значения и не переданные в порядке, предусмотренном
для отдельных государственных полномочий. Отличие прав органов
местного самоуправления от их полномочий состоит в том, что если
возложенные на них полномочия органы местного самоуправления обязаны
осуществлять, то права могут реализовываться по их желанию. Условно
можно выделить права как предусмотренные 131-ФЗ, другими федеральными
законами и вытекающие из иных вопросов.
1.2 Кадровое обеспечение муниципальных учреждений
Термин «кадровая политика» можно трактовать, как в узком, так и в
широком смысле.
В широком смысле – это система правил и норм (которые должны быть
осознанны и определенным образом сформулированы), приводящих
20
человеческие ресурсы в соответствии со стратегией фирмы. Отсюда следует,
что все мероприятия по работе с кадрами – отбор, составление штатного
расписания, аттестация, обучение, продвижение – заранее планируются и
согласовываются с общим пониманием целей и задач организации.
В узком смысле – это набор конкретных правил, пожеланий и
ограничений (зачастую неосознанных) во взаимоотношениях людей и
организации: в этом смысле, например, слова «кадровая политика нашей
фирмы состоит в том, чтобы брать на работу людей только с высшим
образованием», могут использоваться в качестве аргумента при решении
конкретного кадрового вопроса
6
.
Основным объектом кадровой политики организации выступает его
персонал (кадры). Персоналом организации называют основной состав его
работников. Кадры – это важнейший и определяющий фактор производства,
производительная сила всего общества. От квалификации рабочего
персонала, деловых и личных качеств, степени развитости
профессиональных компетенций существенно зависит результативность
функционирования любой организации.
Основу формирования кадровой политики составляют результаты
анализа структуры персонала, эффективности использования рабочего
времени, прогнозы развития производства и занятости.
Основной целью кадровой политики является полное использование
квалификационного потенциала управленческого персонала.
К основным задачам кадровой политики относится:
– использование кадров в соответствии с их квалификацией;
– обеспечение сбалансированности общих и специальных знаний в
процессе подготовки специалистов к служебной деятельности;
– стимулирование высокопродуктивной деятельности служащих в
процессе выполнения служебных функций;
6
Лысенкова Н.И. Современная служба управления персоналом: особенности деятельности в ФГУП
«Почта России» / Н.И. Лысенкова // Экономика и социум. 2017. № 3. С. 747-751.
21
– тщательность при отборе кандидатов на различные виды
профессиональной деятельности;
– обеспечение равенства шансов при продвижении по службе
независимо от социального положения работников.
Понятие «кадровая политика» применяется в кадровой сфере нашей
страны не одно десятилетие, под ним понимается отношение организации к
персоналу и совокупность способов влияния на него ради достижения
конкретных целей
7
.
Рассмотрим некоторые определения кадровой политики разных авторов
и сравним их (таблица 1).
Таблица 1
Сущность кадровой политики
Авторы
Определения
Кибанов А.Я.
Кадровая политика - генеральное направление кадровой
работы, совокупность принципов, методов, форм,
организационного механизма по выработке целей и задач,
направленных на сохранение, укрепление и развитие
кадрового потенциала, на создание квалифицированного и
высокопроизводительного коллектива, способного
своевременно реагировать на постоянно меняющиеся
требования рынка с учетом стратегии развития
организации и стратегии управления ее персоналом.
Пархимчик
Е.П.
Кадровая политика – ценностные ориентиры, методы,
формы, процедуры, способы оценки, используемые в
управлении людьми, которые через систему общих
положений, принципов, установок и приоритетов,
признаются базовыми и обязательными для исполнения в
данной организации.
Сотникова
С.И.
Кадровая политика - это целостная кадровая стратегия,
объединяющая различные формы кадровой работы и
планы по использованию рабочей силы.
Щёкин Г.В.
Кадровая политика представляет собой рассчитанную на
длительный период линию развития человеческих
ресурсов, совершенствования кадров, определённую
перспективу экономического, политического и культурного
развития общества.
ЩукинаТ.В.
Кадровая политика – рассчитанная на длинный период
линия развития человеческих ресурсов, система подбора,
расстановки и восстановления кадров, способных
обеспечить определённую перспективу развития.
7
Лукичева, Л.И. Управление персоналом: учебное пособие [Текст] / Л.И. Лукичева: под ред. Ю.П.
Анискина – М.: Омега-Л, 2013. – 440 с.
22
Итак, все выше приведенные авторы дают разные определения
кадровой политики, но каждый из них говорит, что она направлена на
развитие персонала, а также определяет основное направление и содержание
работы с персоналом.
По моему мнению, наиболее точное и глубокое определение даёт
Кибанов А.Я., так как он определяет то, что кадровая политика является
генеральным направлением кадровой работы, направлена на определение
направлений, методов и форм работы, является механизмом по разработке
целей и задач, а также направлена на создание квалифицированного и
высокопроизводительного коллектива, способного своевременно реагировать
на происходящие изменения. Такая трактовка понятия наиболее полно
соответствует сущности кадровой политики
8
.
С моей точки зрения, в представленных определениях других авторов
приведены не все аспекты, раскрывающие данное понятие.
Определения Щёкина Г.В. и ЩукинаТ.В. вообще отличаются от всех
остальных. Авторы делают акцент на том, что кадровая политика - это линия
развития, которая рассчитана на длительный период времени, определяющая
определённую перспективу развития, но не указывают необходимые аспекты,
такие как указаны в определении Кибанова А.Я.
На мой взгляд, эти два определения не точные и не раскрывают понятие
кадровой политики.
Содержание кадровой политики заключается в следующем:
- обеспечение организации рабочей силой высокого качества, включая
планирование, отбор и наем;
- высвобождение (выход на пенсию, увольнение);
- анализ текучести кадров;
- совершенствование организации и стимулирования труда;
- обеспечение техники безопасности;
8
Государственная и муниципальная служба / под ред. Ю.А. Петрова, 2- е изд. М.: ЮНИТИ, 2014. 389
с.
23
- социальные выплаты
9
.
Впрочем, было бы не корректно сводить кадровую политику лишь к
процессу найма на работу, поскольку именно кадровая политика занимается
принципиальными положениями организации касательно развития
персонала, его подготовки, обеспечения взаимодействия работника и самой
организации. Следует так же различать кадровую политику, которая связана с
подбором целевых задач, определенных на долгосрочную перспективу, и
текущую кадровую работу, направленную на действенное решение кадровых
вопросов. Безусловно, оба понятия находятся во взаимосвязи, которая
обычно бывает между стратегией и тактикой достижения установленной
цели.
Таким образом, кадровая политика должна своевременно формировать
цели согласно стратегии развития организации, определять проблемы и
задачи, находить возможности и способы достижения поставленных целей.
Для достижения целей крайне важно обеспечить требуемое организацией
производственное поведение всего персонала.
Под кадровой политикой на государственной службе понимается
единый курс и последовательная деятельность государства по развитию
требований к государственным служащим, по их подбору, подготовке и
целесообразному применению с учетом состояния и перспектив
формирования государственного аппарата, прогнозов о качественных,
количественных потребностях в кадрах государственных служащих на
основе принципов государственной службы
10
.
Сущность государственной кадровой политики заключается в
привлечении, закреплении и адекватном применении на государственной
службе высококвалифицированных специалистов, в создании условий для
осуществления ими своего профессионального потенциала в процессе
реализации должностных обязанностей и снабжении на основании этого
9
Зенирова, А. Методика измерения удовлетворенности (лояльности) персонала / А. Зенирова //
Управление персоналом. - 2016. - № 14. - С. 57-66.
10
Коробкин М.В. Акты органов исполнительной власти основа административного регламента /М.В.
Коробкин // Административное и муниципальное право. 2016. № 4. С.24-33
24
результативного функционирования органов государственной власти.
Основной целью государственной кадровой политики принято считать
развитие такого кадрового потенциала, какой в профессиональном, деловом
и квалифицированном отношении гарантировал бы результативное
функционирование и формирование государственного аппарата.
Государственная служба как независимый вид профессиональной
деятельности обуславливает характерные черты кадровой политики в этой
сфере.
Помимо условия соблюдения ограничений, закрепленных
законодательно для государственных служащих, кадровая политика на
государственной службе обязана соответствовать принципу соблюдения
конституционных прав граждан, конфиденциальности их частной жизни.
При этом кадровая политика исходит из того, что замещение
государственной должности государственным служащим должно
основываться на соответствии его квалификации установленным запросам и
определенным критериям, а устойчивость занятости будет результативна
только при наличии нормативно снабженной возможности карьерного
продвижения. Помимо этого, устойчивость занятости и нормативно
обеспеченная вероятность продвижения считаются добавочными условиями
поддержания и увеличения престижа общегосударственной сферы,
значимость которого связана с растущей конкуренцией негосударственного
раздела
11
.
Государственный служащий вправе рассчитывать на вещественное и
нравственное удовлетворение от службы, которое будет, по меньшей мере,
равно тому, которое могло бы быть приобретено им в другой сфере
деятельности.
В качестве ключевых стимулов устойчивости кадров государственных
служащих в государственных органах можно выделить следующие:
11
Макарова, И.К. Привлечение, удержание и развитие персонала компании [Текст] / /И.К. Макарова,
О.Е. Алехина, Л.М. Крайнова. – М.: Дело АНХ, 2013 – 410 с.
25
– способности самореализации личности на государственной службе;
– гарантия объективности служебного продвижения;
– достаточное денежное содержание и стабильно-бытовое
предоставление.
Основные ценности кадровой политики заключаются в обеспечении:
– государственных органов кадрами государственных служащих;
– значительного профессионализма, культуры и нравственности
государственных служащих;
– результативного применения кадрового потенциала;
– рационального сочетания преемственности сотрудников с их
сменяемостью;
– должностного продвижения государственных служащих.
Окончательной целью кадровой политики на государственной службе
является развитие стабильного, профессионального и сбалансированного
согласно важным параметрам корпуса государственных служащих,
способного результативно, гибко, поочередно и экономично гарантировать
реализацию вопросов и функций государства
12
.
Формирование кадров государственного аппарата определено
непосредственно кадровой политикой, принципы которой можно свести к
следующим тезисам:
Кадровая политика должна быть тесно увязана со стратегией развития
органов власти. В этом отношении она представляет собой кадровой
обеспечение реализации этой стратегии.
Кадровая политика должна создавать не только благоприятные условия
труда, но и обеспечивать возможность продвижения по службе и
необходимую степень уверенности в завтрашнем дне.
Кадровая политика должна быть достаточно гибкой. Это значит, что
она должна быть с одной стороны стабильной, поскольку именно со
12
Моисеев, А.Д. Муниципальное управление. [Текст] / А.Д. Моисеев, Л.В. Московцева, А.С.
Шурупова – М: Юнити-Дана, 2016 – 389 с.