12
субъект рассматривает объект собственности как свой собственный, а другой
субъект рассматривает его как собственность другого субъекта.
Поэтому существуют различные подходы к толкованию данного
термина, которые определяют понятия «муниципальная собственность», с
экономической и юридической точек зрения. Муниципальная собственность
есть система отношений по присвоению населением муниципального
образования средств производства и предметов потребления, по совместному
владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами,
производственной и социальной инфраструктурами в целях обеспечения
экономического роста. Проанализировав несколько определений понятия
«муниципальная собственность», можно сделать вывод, что трактовка
понятия «муниципальная собственность» различными исследователями
очень близка к определению, изложенному в Гражданском кодексе
Российской Федерации.
1.2 Состав и особенности управления муниципальной собственностью
Муниципальная собственность является одним из важнейших
элементов современной экономической системы РФ. Она включает в себя
сеть объектов социально – бытового и хозяйственного назначения,
локализованную в рамках муниципального образования.
Уровень развития муниципальной собственности, а также
эффективность ее использования являются факторами, от которых во многом
зависит качество жизни местного населения. Долгое время ключевым
вопросам управления собственностью на муниципальном уровне не
уделялось должного внимания, что и привело к невозможности
использования в полном объеме ее экономического потенциала.
Различие между муниципальной и государственной собственностью
может быть проведено по следующим признакам [26]:
13
1) По субъектам права;
Субъектами государственной собственности являются граждане и
государственные учреждения органов власти, а субъектами муниципальной
собственности ‒ муниципалитеты и органы местного самоуправления.
2) По основаниям приобретения и прекращения права собственности.
В отличие от государственной, на муниципальную собственность
распространяются не все основания получения и прекращения права, к
примеру, такие как национализация и международный договор (рис.1.2);
3) По содержанию.
Рис.1.2 Различия муниципального и государственного имущества
Многоэлементная и довольно развитая система муниципальной
собственности осуществляет комплексное формирование экономической
платформы структуры местного самоуправления, обеспечивая в свою
очередь целостность и управляемость отдельных местных экономических
систем. Она также служит средством социальной защиты и обеспечения
качества жизни местного населения. Величина тех доходов, которые связаны
непосредственно с использованием объектов, представляющих собой
муниципальное имущество, способствует в свою очередь финансовому
обеспечению категории местных бюджетов.
Многоэлементная структура муниципальной собственности в большей
степени представлена следующими категориями [14]:
14
‒ средства как местного бюджета, так и различных внебюджетных
фондов;
‒ различные типы ценных бумаг, а также аналогичные виды
финансовых активов и инструментов, не связанные с правом собственности;
‒ муниципальные земли и природные ресурсы;
‒ муниципальное имущество.
Что касается видов имущества, которое может входить в состав
муниципальной собственности, Гражданский кодекс и муниципальная
практика осуществления права собственности позволяют дать следующее
определение того, что составляет муниципальную собственность:
‒ недвижимые объекты, включая участки земли, водные объекты,
нежилые здания, сооружения и помещения, жилые здания и помещения,
которые обеспечивающие жилищные интересы для социально уязвимых
групп населения, и некоторые виды недвижимости, например, предприятия;
‒ движимое имущество, включая деньги и ценные бумаги, а также
другое движимое имущество, обеспечивающее решение социально значимых
проблем. Примерами движимого имущества является транспортные средства,
обеспечивающие перевозку пассажиров, оборудование и материалы для
пожарных служб и т.д.;
‒ совокупность муниципальных имущественных прав – это в первую
очередь категория субъективных прав, содержание которых определяет
методологию владения, пользования, а также правила распоряжения
имеющимися объектами имущества, включая еще и категорию
имущественных требований, возникающих в процессе взаимодействия
участников деловой среды и связанные непосредственно с данными
объектами имущества.
Категория «муниципальная собственность» представляет собой те
объекты имущества, которые на текущий момент находятся в собственности
определенного муниципального образования. Считается, что данные виды
15
объектов имущества можно разделить на две крупные категории:
1) объекты имущества, которые уже закреплены за определенными
муниципальными учреждениями или даже предприятиями, то есть, у них
имеется возможность пользоваться ими и распоряжаться;
2) величина муниципальных средств и иные категории объектов
муниципального имущества, которые не закреплены ни за определенными
муниципальными предприятиями, ни за учреждениями, хотя при этом они
входят в сложную структуру муниципальной собственности.
Руководствуясь положениями, соответствующими содержанию
Гражданского кодекса РФ, можно отметить, что популярный на практике
термин «имущество» обозначает совокупность как материальных, так и
нематериальных активов, которые в свою очередь могут находиться в
определенной форме собственности.
Определенная категория объектов имущества в свою очередь может
обладать различными формами собственности. Руководствуясь
существующей на текущее время концепцией, объекты, входящие в
структуру муниципального имущества, рекомендуется анализировать и
рассматривать как материальное содержание, относящееся непосредственно
к материальной собственности.
Обобщая представленные теоретическо-методологические положения,
можно отметить, что содержание муниципальной собственности
рекомендуется рассматривать именно как самостоятельную категорию
публичной собственности, одной из ключевых особенностей которой
является то, что она выступает в качестве инструмента реализации
социальной защиты всех слоев населения определенного муниципального
образования, а также является дополнительным средством получения
доходов и сокращения местных финансовых расходов.
16
1.3 Механизм управление муниципальным имуществом
Главным фактором в обеспечении стабильного, устойчивого процесса
социального-экономического развития определенной территории является
именно эффективная, слаженная работа муниципального имущественного
комплекса, который в свою очередь выступает неотъемлемой частью
отечественной системы местного самоуправления. В содержании текущей,
современной модели хозяйственного устройства рыночного типа отношения
собственности претерпевают качественные изменения, что определяет
необходимость рассмотрения текущего процесса эксплуатации
собственности с точки зрения эффективного функционирования и
управления. Руководствуясь положениями, предусмотренными содержанием
ГК РФ, следует отметить, что муниципальная собственность представляет
собой такую категорию имущества, которая находится в собственности
непосредственно у Российской Федерации, а также у ее субъектов.
В структуру муниципальной собственности включаются те категории
объектов, которые утверждены положениями статьи 50 Федерального закона
«Об общих принципах местного самоуправления», а именно[28]:
а) объекты имущества, наличие которых необходимо для решения
определенных вопросов и ситуаций местного значения, при этом в данную
категорию включаются еще и земельные участки;
б) те объекты имущества, предназначение которых связано оказанием
помощи органам местного самоуправления с реализацией определенного
перечня государственных полномочий;
в) категории объектов имущества, предназначение которых связано
непосредственно с обеспечением слаженной и эффективной работы
различных органов и должностных лиц системы местного самоуправления.
Содержание структуры муниципальной собственности наглядно
продемонстрировано в таблице 1.1 [28].
17
Таблица 1.1
Состав муниципальной собственности
Состав муниципальной собственности
Имущество, обеспечивающее выполнение
управленческих и иных нехозяйственных
функций местного самоуправления.
(Закрепляется на праве хозяйственного ведения
и оперативного управления)
Другая часть имущества, т.е. средства местного
бюджета и муниципальное имущество, не
закрепленное за муниципальными предприятиями и
учреждениями. (Казна МО)
Имущество, обеспечивающее выполнение
управленческих и иных нехозяйственных
функций местного самоуправления.
(Закрепляется на праве хозяйственного ведения
и оперативного управления)
Другая часть имущества, т.е. средства местного
бюджета и муниципальное имущество, не
закрепленное за муниципальными предприятиями и
учреждениями. (Казна МО)
Муниципальные земли и другие природные
ресурсы, находящиеся в муниципальной
собственности
Муниципальные банки и другие финансово-кредитные
организации
Муниципальные учреждения образования,
здравоохранения, культуры и спорта
Муниципальный жилищный фонд и нежилые
помещения
Имущество органов местного самоуправления Муниципальные предприятия и организации
Средства местного бюджета
Совокупность земель всех населенных пунктов в свою очередь может
быть классифицирована на основе трех ключевых параметров:
функционального, правового и, соответственно, ценового [22].
1) Функциональный признак – распределение происходит на основе
предназначения земель. Это могут быть земельные участки
сельскохозяйственного назначения, производственного, жилого или иного
другого.
2) Правовой признак – базируется на основе принципа ограничения. В
данном случае земли классифицируются в зависимости от плотности
застройки, форм собственности или других аналогичных по значению
параметров.
3) Ценовой признак – связан прежде всего с наличием ценовой
дифференциации различных видов и типов земельных участков в
зависимости от их функционального предназначения.
В данной части следует еще раз уточнить, что система органов
местного самоуправления на самостоятельной основе не только пользуется и
владеет, но еще и распоряжается имеющимися объектами и категориями
муниципального имущества. Соответственно, исходя из данных положений,
18
можно отметить, что у них имеется право на передачу как во временное, так
и в постоянное пользование передавать объекты имущества либо
физическим, либо юридическим лицам, включая органов государственной
власти. Также имеется еще и право на отчуждение имущества, а также на
совершение с ним иных типов операций и сделок.
Определим базовые причины создания права, связанного с
регулированием управления объектами, входящими в структуру
муниципальной собственности [17]:
1) выполнение разграничения между Федеральной собственностью,
собственностью субъектов РФ и, соответственно, муниципальной категорией
собственности;
2) перераспределение определенных объектов государственной
собственности в структуру муниципальной собственности для установления
баланса в системе бюджетов, то есть, с целью увеличения пополнений в
местный бюджет;
3) существенное преобразование, объединение и в ряде случаев
упразднение различных категорий муниципальных образований с целью
оптимизации деятельности государственных структур.
Методология формирования данного типа собственности в свою
очередь базируется на административно-правовых, а также на гражданско-
правовых методах. Однако в большей степени применяется первый
инструмент, связанный непосредственно с процессом образования или даже
приобретения различных объектов муниципальной собственности. Это
является ключевой особенностью анализируемых взаимодействий [19].
С целью обеспечения роста эффективности в системе управления как
государственными, так и муниципальными объектами имущества была
утверждена Распоряжением Правительства РФ специализированная
методологическая система, положения которой являются основой для
обозначения параметров, позволяющих в свою очередь определять степень
оптимальности структуры как государственных, так и муниципальных
19
объектов имущества. Это позволяет определять впоследствии уровень
эффективности управления и распоряжения ими.
Основываясь на представленных ранее теоретическо-методологических
положениях, следует уточнить, что содержание имущественных комплексов
определенного муниципального образования рекомендуется анализировать и
рассматривать как совокупность материальных и нематериальных категорий
объектов, базовым, приоритетным предназначением которых является
реализация местных задач и полного удовлетворения имеющихся интересов
и задач населения конкретного муниципального образования.
Управление муниципальными имущественными комплексами
образования в рыночных условиях – сложная и в то же время очень важная
задача, которая не может быть успешно решена в отрыве от общего
управления экономикой региона. Отличительные особенности
муниципальной собственности:
– данная собственность непосредственная связана с интересами
населения территории;
– оно является выражением особых экономических отношений между
физическим лицом и органом власти;
– классифицируется как общественная собственность;
– является средством социальной защиты и поддержки местного
населения.
Уровень качества жизни населения страны, проживающего на
определенной ее территории, в большей степени зависит от уровня текущего
развития всей ее системы, включая муниципальную собственность, и
эффективности ее использования. В тоже время необходимо выделить то, что
систему образования структуры муниципальной собственности в
муниципалитетах Российской Федерации в полной мере еще нельзя назвать
завершенной, то есть, ее развитие еще продолжается.
Именно содержание многоэлементной системы муниципальной
собственности выражается в её разнообразии и многообразии приоритетных
20
направлений в функционировании и, соответственно, в выполняемых ею
функций и задач.
В структуре функционирования элементов, представляющих собой
муниципальную собственность, выделяются три базовые группы функций:
1) функции с экономическим содержанием;
2) функции социального характера;
3) функции управленческой направленности.
Важно отметить, что наиболее значимой функцией, обладающей
экономической направленностью, является прежде всего
воспроизводственная функция, которая в свою очередь отвечает за
образование и эффективное осуществление следующих взаимосвязанных
между собой процесса:
‒ осуществление воспроизводства различных категорий как
материальных, так и нематериальных благ с целью обеспечения
эффективного функционирования государства;
‒ воспроизводство человеческих ресурсов, а также отношений,
связанных с собственностью.
Данная функция прежде всего позволяет на высоком уровне
поддерживать функционирование всей структуры общественного сектора
экономики, в частности, на уровне определенного муниципального
образования. Связано это с тем, что довольно широкий спектр потребностей
населения удовлетворяется именно за счет использования различных видов
объектов, входящих в состав муниципального имущества.
Социальная категория функций включает в себя:
– реализацию удовлетворения потребностей (в данном случае
социальных);
– осуществление эффективной и одновременно регулярной защиты
всех слоев населения и выполнение процедур, связанных с адаптацией
населения к текущим условиям жизни.
21
В данной части работы можно отметить, что границы между
экономическими и социальными функциями в значительной степени
являются условными, ведь это взаимодополняющие категории функций.
Не менее масштабные функции связаны с обеспечением эффективного
управления различными категориями объектов структуры муниципального
имущества. В состав данных функций входит приватизация, сдача объектов
имущества в операционную аренду, передача различных объектов в
доверительное управление и ряд аналогичных операций.
Приоритетные цели в обеспечении эффективного управления
различными объектами, входящими в состав муниципальной собственности,
связаны с ростом, максимизацией как экономических, так и социальных
категорий выгод непосредственно от использования имеющейся
муниципальной собственности. На основании представленных в данной
части целей, связанных с эффективных осуществлением управления
муниципальной собственностью, можно составить рис 1.3 [22].
Рис.1.3 Цели и задачи управления муниципальной собственностью