66
действующей модели управления модернизацией образования. Это приводит
к накапливанию проблем муниципальных систем образования.
Проведенный анализ показал, что основные задачи управления не
реализуются в полном объеме и качественно применительно к процессам
развития. Учитывая, что требования к результатам образования и к той
функции, которое оно выполняет в обществе, являются отражением
интересов разных социальных групп и институтов, приходится признать, что
при формировании государственной политики, а также основных
документов, цели развития образования не являются пока предметом
согласований или общественного договора.
Отсутствуют обоснованные прогнозы состояния и тенденций
изменений в системе общего образования. Концепция долгосрочного
социально-экономического развития Российской Федерации на период до
2020 года опирается на прогнозные сценарии экономического развития
России, однако они затрагивают сферу образования лишь на уровне
макроэкономики, определяя будущие расходы на образование как
прогнозируемую долю ВВП. Разработчики среднесрочных планов и
программ в сфере образования опираются, чаще всего, на демографические
прогнозы, прежде всего, на ожидаемую численность детей дошкольного и
школьного возраста, прогнозируемое количество будущих абитуриентов,
относительно которых рассчитываются контрольные цифры приема в
образовательные учреждения, потребность в ресурсном обеспечении. В то же
время, отсутствуют прогнозы изменений в системе образования в связи с
проводимыми инновациями.
Остается проблема неэффективного использования бюджетов
муниципального образования, выделяемого на образовательную сферу.
Величина расходов на образование зависит от стоимости обучения в
рамках государственного стандарта, в связи с этим возникает потребность в
определении стандартной нормы, гарантированной государством
67
образовательной услуги, финансирование которой должно осуществляться
преимущественно за счет средств регионального и муниципального
бюджетов, и дополнительных расходов, которые возникают в связи с
изменениями образовательной услуги.
Все острее проблема вытеснения бесплатного образования,
гарантированного Конституцией России и законодательством об
образовании, поскольку муниципальным бюджетам сложно финансировать
образовательные учреждения в нужных объемах. Складывающаяся ситуация
вступает во все более заметное противоречие как с Конституцией Российской
Федерации, так и с интересами российского общества. Невозможно не
заметить, что без кардинального решения вопроса о наполнении местных
бюджетов денежными средствами российское образование может
существенно растерять свои некогда передовые позиции в мире.
Отсутствует понятная и аргументированная стратегия развития,
которая исходила бы из представления о нормативной модели образования,
наиболее эффективно реализующей социальную функцию, а также из
анализа современной социально-экономической ситуации, соотношения
позитивных и негативных факторов, в наибольшей степени воздействующих
на процессы модернизации образования, в том числе, макроэкономических.
Отсутствует контроль и мониторинг процессов развития всей системы
общего образования, а, следовательно, нет достоверных данных о динамике и
изменениях в конечных, социальных, результатах образования по итогам
реализации инновационных проектов. Отсутствие достоверной информации -
это наиболее важное препятствие к надежному анализу ситуации и принятию
осознанных управленческих решений.
Источником информации о состоянии системы образования, ее
отдельных характеристиках и протекающих в ней процессах являются
официальные отчетные данные, статистика и результаты специальных
наблюдений. Официальную статистику нельзя назвать достаточно надежной,
68
так как существуют объективные причины, а именно недостатки
организационно-методологических подходов к статистическим
наблюдениям, проводимым в данной сфере.
Отсутствуют государственные концепции и специальные программы
снижения и предотвращения социальных рисков в процессе модернизации
образования, а принимаемые меры разрознены и недостаточно эффективны.
Исправление сложившейся негативной ситуации отнесено к
компетенции органов местного самоуправления. Именно их слаженная
работа способна компенсировать все негативные последствия
препятствующие развитию системы образования.
К сожалению, действующие модели муниципального управления
образованием в настоящее время не способны эффективно достигать
поставленных целей и решать задачи, способствующие его развитию. От
органов местного самоуправления ждут исполнения решений, поставленных
регионом, от них требуется своевременное предоставление большого
количества отчетов, отвлекающих от выполнения основных обязанностей,
стоящих перед органами местного самоуправления. В условиях реализуемой
модели модернизации, при управлении образованием на территориальном
уровне в настоящее время нарушен баланс отраслевых (государственных) и
территориальных интересов (имеющих в основном социальный характер).
3.2. Перспективы деятельности органов местного самоуправления в
поддержке муниципальных образовательных учреждений
Перспективы дальнейшей модернизации российского образования
определяются тем, в какой степени удастся включить в этот процесс
потенциал регионов, муниципалитетов, всех образовательных учреждений.
Оставаясь ведомственным проектом, модернизация не может обеспечить
69
системных результатов. Однако эффективное использование совокупного
потенциала возможно при соблюдении межуровневого взаимодействия
систем управления, а также существенного изменения муниципального
управления образованием.
Концепция модернизации российского образования в значительной
степени опирается на модель изменений профессионального образования, и
очень слабо учитывает специфику общего образования детей. Возникающие
негативные последствия ощущают, прежде всего, руководители
образовательных учреждений и муниципальных органов управления
образованием, в подчинении которых, находятся учреждений общего
среднего, дошкольного и дополнительного образования детей. Оставаясь в
вопросах развития образования низовым звеном вертикали управления,
именно муниципальные органы управления образованием занимаются
«привязкой» инновационных проектов к особенностям своей территории,
обеспечивая реализуемость нововведений.
По мнению ряда аналитиков, основные риски общей социально-
экономической модернизации России (и модернизация образования, в том
числе) связаны с территориальным аспектом - размером нашей страны, ее
территориальным устройством, социальными, культурными и
экономическими различиями регионов и муниципалитетов. В то же время
территориальный фактор остается недооцененным, сохраняется рабочая
стратегия выделения и поддержки «точек роста» с федерального уровня и
запуска рыночных механизмов, которые должны обеспечить дальнейшее
саморазвитие за счет создания конкурентной среды.
Потенциал муниципального уровня управления образованием трудно
переоценить. Именно он имеет совокупность ключевых условий,
необходимых и достаточных для преодоления сложившихся к настоящему
времени проблем. В компетенцию органов местного самоуправления
включено:
70
-право на выработку собственной политики и стратегии развития в
интересах жителей муниципальной территории;
-полномочия в сфере образования, статус учредителей
общеобразовательных учреждений, дошкольного и дополнительного
образования детей;
- собственный бюджет;
-иные территориальные ресурсы, включенные в местную
социокультурную среду, опирающиеся на местное сообщество в решении
социально значимых задач.
С учетом процессов развития местного самоуправления, именно на
муниципальном уровне можно наиболее успешно обеспечить комплексность
мер по модернизации образования за счет максимальной консолидации
муниципальных ресурсов, привлечения межмуниципальных ресурсов,
повышения отдачи от вложения финансовых средств в развитие образования
на условиях софинансирования, направляемых из федерального бюджета и
бюджетов субъектов РФ.
Для эффективного решения того комплекса задач, который объективно
появляется перед муниципальным уровнем управления образованием на
новом этапе модернизации, необходимо обеспечить большее соответствие
интересам местного социума, образовательных учреждений и территории.
Стратегическими приоритетами управления развитием системы общего
образования должны выступать обеспечение целостности, системности и
устойчивости развития образования.
Необходимость стратегической ориентации обусловлена
разнородностью и противоречивостью предлагаемых в рамках модернизации
нововведений. Известно, что конфликтуют между собой проекты введения
профильного обучения в старших классах школы и итоговая аттестация в
виде ЕГЭ; профильное обучение, индивидуализация образовательных
программ и нормативное подушевое финансирование; новые стандарты
71
общего образования и новая система оплаты труда и т.д. Системность,
взаимосвязанность инноваций необходима для повышения их качества.
Устойчивость развития как стратегический приоритет, необходима для
изменения сложившегося отношения к ресурсному обеспечению
инновационных процессов в образовании. Достижение стабильных
положительных изменений в результатах образования и в качестве
образовательного процесса невозможно без укрепления ресурсного
потенциала развития. Целевое проектное финансирование обеспечивает
малую часть существующих потребностей в различных ресурсах для
инноваций. В связи с этим необходимо искать новые механизмы ресурсной
поддержки развития, охватывающей все образовательные учреждения
страны с учетом различий в территориальных системах образования, разного
исходного ресурсного потенциала.
Что касается проблемы финансирования, достаточно перспективным и
экономически эффективным является внедрение в практику метода
подушевого бюджетного финансирования, имеющего под собой
определенные правовые основания. Так, статья 41 Закона «Об образовании»
устанавливает, что «финансирование образовательных учреждений,
находящихся в ведении субъектов РФ, муниципальных образовательных
учреждений, осуществляется на основе федеральных нормативов и
нормативов субъекта РФ. Данные нормативы определяются по каждому
типу, виду и категории образовательного учреждения в расчете на одного
обучающегося, воспитанника, а также на иной основе». Практика
бюджетного муниципального планирования показала, что муниципалитеты
применяют большое число отраслевых норм, ведущих к существенному
удорожанию бюджетной образовательной услуги, например:
- нормы, разрешающие делить классы;
-создание компенсирующих классов для детей с недостатками в
развитии;
72
- разрешение вводить дополнительные штатные единицы;
- доплаты и т.п.
Однако все эти нормы отраслевого федерального законодательства не
носят обязательного характера и могут быть использованы при наличии
финансовых возможностей. Сущность такого метода бюджетного
планирования может быть охарактеризована как «затратный».
23
В муниципальных образованиях разрабатываются и утверждаются
различные методики формирования нормативов бюджетного
финансирования для общеобразовательных учреждений и дошкольных
образовательных учреждений. Данная практика характеризуется как большой
шаг вперед в реализации принципов нормативного финансирования
образовательной услуги.
Очевидно, что направленность системы образования на удовлетворение
не только государственного, но и социального заказа со стороны населения и
местных органов власти является одним из приоритетов развития управления
муниципальным образованием.
В то же время изменить ситуацию невозможно за счет модернизации
действующих органов управления образованием (изменения
организационных структур, функций, методов управления). Ресурс
внутреннего совершенствования этих органов применительно к задачам
развития образования практически исчерпан. Он позволил провести
необходимое усовершенствование на более ранних стадиях, когда процессы
развития образования только запускались, а старые структуры (городские и
районные отделы народного образования) вообще не были к ним
приспособлены. Сейчас необходима принципиально другая модель
управления развитием образования, которая обладала бы большим
потенциалом и гибкостью, необходимой для управления процессами
23
Федеральный закон Российской Федерации от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в
Российской Федерации».
73
развития, прежде всего, не была ограничена жесткими рамками отраслевого
управления.
Одной из стратегических задач современного этапа модернизации
системы образования является достижение оптимального сочетания
государственных и общественных, общественных и профессиональных,
муниципальных, региональных и федеральных интересов, отражающих
процессы демократизации общества, становления и развития его
гражданских институтов, формирующих региональное образовательное
пространство через координацию действий его различных субъектов.
Становление и дальнейшее эффективное функционирование структур
государственно-общественного управления в региональной системе
образования играет важнейшую роль в создании условий для
демократизации образовательных отношений, активизации и поступательном
развитии местной инициативы и институтов гражданского общества.
С учетом современных тенденций в управлении процессами
отраслевого и территориального развития, особой роли муниципального
уровня в достижении целей модернизации образования, представляется
целесообразным использование новой - территориально-межотраслевой -
модели управления развитием муниципальной системы образования. Ее
основными чертами должны стать:
- ориентация на развитие образования как важнейшего показателя
социально-экономического развития;
-формирование самостоятельной муниципальной образовательной
политики;
- сочетание стратегии модернизации и стратегии опережающего
развития муниципальных систем образования;
-развитие образования как общественного блага за счет повышения его
социальной результативности, снижения социальных рисков, компенсации и
дополнения государственной политики модернизации.
74
Воздействие на сферу образования в долгосрочной перспективе должно
заключаться во взаимном воздействии органов управления различных
уровней (федерального, регионального и местного) на каждую из
составляющих качества жизни населения с целью придания последним
позитивной направленности и динамики. При этом администрация
муниципального образования должна обеспечивать согласование усилий
органов различных уровней управления и эффективное использование всех
видов ресурсов на собственной территории. В этом необходимо
задействовать все функциональные подразделения администрации, а не
только комитеты, непосредственно отвечающие за развитие отраслей сферы
образования.
Таким образом, для успешного функционирования сферы образования
в долгосрочной перспективе необходимо оценивать существующее
положение в этой области, определять и реализовывать направления
дальнейшего развития и решать назревшие проблемы, так как без этого
невозможно не только развитие сферы образования, но и сохранение того
потенциала, который накоплен к настоящему времени.
Выводы по главе 3. В настоящее время сфера образования активно
развивается, усложняется и подстраивается под новые цели, технологии,
новые формы организации образовательного процесса, новую правовую базу.
Современная образовательная сфера требует новых способов
финансирования, увеличивает требования к педагогическим кадрам,
способствуют переменам правового и экономического статуса
образовательных учреждений и т.д. За переменами в образовании органы
местного самоуправления не успевают. Им не хватает полномочий,
профессиональных компетенций, свободы в процессе принятие
нестандартных решений.
75
Министерство образования Российской Федерации ставит перед
своими структурными подразделениями масштабные задачи, на
осуществление которых даются крайне сжатые сроки.
Деятельность образовательных учреждений жестко регламентируется,
контролируется и в таких условиях все дальше отходит от своей
первоначальной задачи: «формированию ума, характера и физических
способностей личности…», как трактует нам словарь Ушакова.
«Нуждается ли сфера образования в переменах? Какие изменения
принесут ощутимый эффект?» - вот основные вопросы, ответы на которые
помогут избежать главной опасности - имитации позитивных достижений,
скрытого нарастания негативных явлений и процессов в образовании.
В результате исследования было выявлено, что процесс управление
развитием образовании складывается стихийно, не имеет четких
регламентов. Муниципалитеты и руководители образовательных учреждений
предпринимают попытки сгладить имеющиеся недостатки, в которых и
протекают все инновационные процессы. Органы местного самоуправления,
являясь звеном административного ведомственного управления, вынуждены
копировать неэффективную систему, воспроизводящую основные недостатки
действующей модели управления модернизацией образования. Это приводит
к накапливанию проблем муниципальных систем образования.
Проведенный анализ показал, что основные задачи управления не
реализуются в полном объеме и качественно применительно к процессам
развития. Учитывая, что требования к результатам образования и к той
функции, которое оно выполняет в обществе, являются отражением
интересов разных социальных групп и институтов, приходится признать, что
при формировании государственной политики, а также основных
документов, цели развития образования не являются пока предметом
согласований или общественного договора.