16
образования Законом Российской Федерации «Об образовании» Закон РФ от
10.07.1992 N 3266-1 ( в ред. от 12.11.2012) «Об образовании».
4
Принятие Закона было важным шагом в становлении правового
пространства, определяющего порядок функционирования системы
образования в условиях переходной экономики. Положения Закона были и
остаются предметом дискуссий и анализа, по результатам которых в него
вносятся изменения и дополнения. Закон «Об образовании» РФ от 10.07.1992
N 3266-1 (в ред. от 12.11.2012) с точки зрения экономики имеет значение
согласно следующих положений:
- в практику были введены определения образовательного процесса,
образовательного учреждения и ряд других;
-был установлен единый подход к определению понятия
образовательного учреждения — это юридическое лицо, некоммерческая
организация в форме учреждения, осуществляющая образовательный
процесс;
-установлены пределы компетенции по уровням управления
образованием и определен круг функций и задач;
- определены экономические отношения в сфере образования: введено
понятие «непредпринимательской деятельности» в сфере образования;
-установлено содержание экономической автономии образовательного
учреждения, отношения собственности в системе образования;
- обозначена необходимость налоговых льгот для образовательных
учреждений.
Гражданский кодекс Российской Федерации
5
, будучи главным
документом, определяющим основные условия участия организаций в
гражданских (равноправных) отношениях, выделяет ряд особенностей для
некоммерческих организаций. Важно отметить, что Кодекс допускает
4
Федеральный закон Российской Федерации от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в
Российской Федерации// СЗ РФ от 29.06.2015г. – Ст.3988.
5
Гражданский кодекс Российской Федерации//СЗ РФ от 05.12.1994г.-№32.-Ст.3301
17
наличие таких особенностей у различных видов учреждений и разрешает их
регулирование «законодательными и иными нормативными актами». Это
положение имеет большое значение для системы образования. Деятельность
государственных и муниципальных образовательных учреждений
регулируется следующими нормативными документами
6
рисунок 1.
Рисунок 1. Документы, регулирующие деятельность
образовательных учреждений
Отдельно следует выделить законодательные и нормативные акты, не
относящиеся прямо к системе образования, но определяющие условия
функционирования образовательных учреждений и организаций. К ним
относятся рисунок 2.
6
Братановский, С. Н. Муниципальная система образования в России: правовые основы организации и
деятельности / С. Н. Братановский, Ю. Н. Царев. – Волгоград: Перемена, 2013. – 210 с.
Типовые положения об
образовательных
учреждениях
Уставы образовательных
учреждений
Иные нормативные акты
18
Рисунок 2. Документы, определяющие условия
функционирования образовательных учреждений и организаций
Вся совокупность действующих законодательных и нормативных актов
определяет условия функционирования образования. И их необходимо
учитывать в практической деятельности всем образовательным
организациями независимо от формы собственности. Подводя итог обзору
законодательных основ функционирования системы образования необходимо
понимать, что условия функционирования сферы образования определены
законодательно, и изменить их можно также только законодательно.
1.2. Законодательная база деятельности органов местного
самоуправления в сфере образования
Структура управления системой образования субъекта Федерации
имеет следующие уровни рисунок 3.
Документы по
налоговому
регулированию
Документы по
организации
бюджетного
финансирования
Документы по
бухгалтерскому
учету и
отчетности
19
Рисунок 3. Уровни системы образования
Органы, осуществляющие управление в сфере образования
муниципальных районов и городских округов субъекта Федерации,
традиционно созданы в качестве структурных подразделений местных
администраций.
Компетенция органов местного самоуправления в сфере образования
установлена в ст. 31 Федерального закона «Об образовании»
7
. В
соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации на основании
регионального закона органы местного самоуправления могут наделяться
отдельными государственными полномочиями с передачей для их
осуществления материальных и финансовых средств. В статье 72
Конституции Российской Федерации вопросы образования отнесены к
совместному ведению Федеральных органов и субъектов Российской
Федерации. Соответственно, за реализацию государственной политики в
области образования ответственность несут субъекты РФ совместно с
федеральными органами.
7
Федеральный закон Российской Федерации от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской
Федерации// СЗ РФ от 29.06.2015г. – Ст.3988.
Уровни системы
образования
Законодатель
ный уровень
Управление
осуществляетс
я через
комитеты
Законодательн
ого собрания
субъекта РФ
Муниципальн
ый уровень
Управление
осуществляетс
я через
районные
отделы и
комитеты
образования
Исполнительн
ый уровень
Управление
осуществляется
через
министерство
образования
субъекта РФ
20
Субъекты Российской Федерации могут делегировать органам
местного самоуправления полномочия, отнесенные федеральным законом к
его компетенции, а также иные полномочия, не указанные в федеральном
законе и находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации, в
соответствии с п.5, ст.26.1. ФЗ - № 281 от 25.12.2008 «О внесении изменений
в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Деятельность органов государственной власти направлена на
выработку политики, законодательных основ в области образования,
сущности ее администрирования, а деятельность органов местного
самоуправления направлена на практическую реализацию положений
политики и соблюдение законодательства в рассматриваемой сфере на своей
территории посредством целенаправленной организационно-управленческой
деятельности.
При осуществлении полномочий в сфере образования органы местного
самоуправления руководствуются положениями Федерального закона «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ
8
, а также Уставом и иными законами
субъекта Российской Федерации. Федеральный закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления» детально регулирует порядок
наделения органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями по вопросам, отнесенным к ведению государственных
органов. Закон Волгоградской области от 12 октября 2012 года № 112-ОД
«О наделении органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями Волгоградской области в области
образования»
9
, установил полномочия органов местного самоуправления, в
соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской
8
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» от 06.10.2003 //СЗ РФ.-1996.-№49.-Ст.5497
9
Закон Волгоградской области от 12 октября 2012 года № 112-ОД «О наделении органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями Волгоградской области в области
образования»//№30.-Ст. 3108
21
Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к
вопросам местного значения.
Наделение органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется
федеральными законами, отдельными государственными полномочиями
субъектов Российской Федерации — законами субъектов Российской
Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами
не допускается.
Федеральные законы в области образования, включая Закон
упомянутый ранее:
- разграничивают компетенцию и ответственность в области образования
федеральных органов государственной власти, органов государственной
власти субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления; (в ред. от 13.07.2015 № 122-ФЗ).
- регулируют в рамках установленной федеральной компетенции вопросы
отношений в области образования, которые должны решаться одинаково
всеми субъектами Российской Федерации. В этой части федеральные законы
в области образования являются законами прямого действия и применяются
на всей территории Российской Федерации;
- вводят общие установочные нормы по вопросам, относящимся к
компетенции субъектов Российской Федерации, в соответствии с которыми
последние осуществляют собственное правовое регулирование в области
образования;
- субъекты Российской Федерации в зависимости от их статуса и
компетенцией могут принимать в области образования законы и иные
нормативные правовые акты, не противоречащие федеральным законам в
области образования.
22
Более полно полномочия органов местного самоуправления в данной
области установлены законами субъектов местного самоуправления «Об
образовании». В нашем случае, это закон Волгоградской области от 13 июля
2006 г. №1276-ОД «Об образовании в Волгоградской области»
10
.
Анализ регионального законодательства показывает, что субъекты
РФ, включая Волгоградскую область, практически не передают
муниципальным образованиям полномочий, отнесенных к их ведению
федеральным законом «Об образовании». Дополнительные полномочия
органов местного самоуправления в области управления образованием
устанавливаются крайне редко.
По содержанию такие полномочия могут быть разделены на шесть
групп:
- полномочия, связанные с организацией образовательного процесса на
территории муниципального образования.
К таким полномочиям органов местного самоуправления относятся:
-лицензирование, аккредитация и организация экспертизы результатов
образовательной деятельности на территории муниципального образования;
-формирование муниципальной системы учебных заведений с учетом
запросов населения и установленных государством требований и
нормативов;
- укрепление материальной базы учреждений образования всех типов и
видов;
- обеспечение образовательных учреждений учебниками, учебно-наглядными
пособиями, оборудованием, современной справочной и методической
литературой, бланками отчетности различных типов и уровней;
-финансирование учреждений образования, состоящих на балансе местного
бюджета.
10
Закон Волгоградской области от 13 июля 2006 г. № 1276-ОД «Об образовании в Волгоградской области».
23
-полномочия, связанные с осуществлением контроля за образовательным
процессом на территории муниципального образования.
Такой контроль может осуществляться органами местного самоуправления:
- за выполнением требований лицензии на образовательную деятельность,
уставов школ, других правовых актов, регламентирующих деятельность
учреждений образования;
- за промежуточными результатами педагогической деятельности
учреждений образования;
- за реализацией подведомственными учреждениями государственных и
региональных образовательных стандартов.
-полномочия, связанные с совершенствованием образовательного процесса.
К их числу можно отнести:
-развитие психолого-педагогической службы муниципальной
образовательной системы;
-создание социально-педагогических комплексов муниципальных
образований;
-экспериментальную проверку авторских учебных планов;
-стимулирование инновационных процессов в учреждениях образования,
образовательных программ и методик;
-оптимизацию системы дошкольного воспитания в муниципалитете,
руководство этой системой;
-координацию деятельности общественных советов содействия народному
образованию на подведомственной территории;
-разработку и реализацию муниципальных программ совершенствования
образования, муниципальных целевых программ развития образования;
-оптимизацию структуры образовательных учреждений на
подведомственной территории.
-полномочия, связанные с кадровым обеспечением образовательного
процесса.
24
Полномочия органов местного самоуправления в данной области могут
касаться:
- обеспечения преемственности в обучении детей дошкольного и младшего
школьного возраста;
-оказания методической помощи педагогам и родителям, создание
методических центров муниципальных образований, руководство их
деятельностью;
-анализа состояния кадрового потенциала и изучения потребности в
педагогических кадрах в разрезе каждого учреждения образования;
-организации стажировок и повышения квалификации специалистов
муниципальных образовательных учреждений;
-подбора руководителей муниципальных образовательных учреждений;
-аттестации руководителей учреждений образования и педагогических
кадров на присвоение квалификационной категории;
-решения вопросов перемещения, поощрения и наказания работников
подведомственных учреждений, если это не противоречит типовому
положению об учреждении образования.
-полномочия, связанные с защитой участников образовательного процесса.
Полномочия органов местного самоуправления могут быть связаны с:
-использованием местных возможностей для повышения степени
социальной защиты учащихся и работников народного образования,
материального и морального поощрения лучших из них;
- определением конкретных мер воздействия на родителей, уклоняющихся от
воспитания своих детей;
-осуществлением мероприятий по защите жизни, здоровья и нравственности
школьников, профилактике их правонарушений;
-выявлением детей, нуждающихся в опеке и помощи государства, их
устройство в государственные учреждения или семьи граждан;
- организацией обучения детей с аномалиями в развитии;
25
-устройством выпускников детских домов и школ-интернатов в учебные
заведения или на работу;
-трудоустройством молодых специалистов, контролем за заключением с
ними контрактов и их выполнением, созданием им нормальных жилищно-
бытовых условий;
- осуществлением мероприятий по социальной защите педагогических
работников;
-установлением дополнительных к федеральным и окружным льгот, а также
видов и норм материального обеспечения обучающимся, воспитанникам и
педагогическим работникам муниципальных образовательных учреждений.
-полномочия, связанные с информированием о состоянии образовательного
процесса на территории муниципального образования.
Таким образом, представляется целесообразным закрепление в
региональном законодательстве полномочий органов местного
самоуправления, связанных:
- с организацией образовательного процесса;
- с совершенствованием образовательного процесса;
- с осуществлением контроля за образовательным процессом;
-с кадровым обеспечением образовательного процесса;
-с защитой участников образовательного процесса;
-с информированием о состоянии образовательного процесса.
При этом не следует дублировать нормы Федерального закона «Об
образовании», а также разграничивать компетенцию органов местного
самоуправления в форме законов и иных нормативных правовых актов,
принимаемых государственными органами соответствующего субъекта
Российской Федерации.