14
МСУ может рассматриваться и с точки зрения того, что власть,
максимально приближенная к населению, более того, населению предоставлено
право непосредственного участия в решении местных вопросов на сходах,
через правотворческую инициативу, одним из элементов системы МСУ
является территориальное общественное самоуправление - добровольная
самоорганизация граждан для решения конкретных местных вопросов.
МСУ здесь осуществляет две системные функции: «рекрутизацию»
жителей - вовлечение их в процесс принятия властных решений, и
«социализацию» населения, так как за последствия данных решений они несут
ответственность. МСУ, таким образом, способствует изменению политической
культуры населения, переходу от субъектной к партисипаторной политической
культуре
6
.
В современности сложилось несколько теорий местного самоуправления,
представленных на рисунке 1.1:
Рисунок 1.1 – Теории местного самоуправления
7
По данным рисунка 1 видно, что в настоящее время выделяют 6 основных
теорий МСУ, а именно: общественную и государственную теорию,
локалистскую теорию, неомарксистскую теорию, теорию общественного
выбора и дуалистическую теорию, основное содержание которых представим в
6
Горный, М. Б. Муниципальная политика и местное самоуправление в России: учебник и практикум для
бакалавриата и магистратуры [Текст]/ М. Б. Горный. -2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юрайт, 2018- С.12
7
Краснов, Ю.К. Теория государства и права: Учебное пособие [Текст]/ Р.В. Енгибарян, Ю.К. Краснов. - 2-e
изд., пересмотр. и доп. - М.: НОРМА, 2017. – с.68
Теории местного самоуправления
Общественная и государственная
теории МСУ
Локалистская теория
МСУ
Неомарксистская теория
МСУ
Теория общественного
выбора
Дуалистическая теория
МСУ
15
таблице 1.2. Представленные в таблице 1.2 теории МСУ реализуются в той или
иной степени во всех странах мира в зависимости от реализуемого направления
государственной политики (неомарксистская теория – социал-демократы,
теория общественного выбора – демократы и т.д.).
Таблица 1.2 – Краткая характеристика содержания основных теорий местного
самоуправления
№
п/п
Наименование
теории
Характеристика содержания
1
2
3
1
Общественная
теория МСУ
Противопоставление общины и государства, в основу которого
был заложен принцип признания свободы за общинами в
осуществлении своих целей и задач.
2
Государственная
теория МСУ
МСУ представляет собой одну из форм местного
государственного управления, при которой МСУ наделяется
полномочиями только государством, то есть их источником
выступает государственная власть.
3
Локалистская
теория МСУ
Основная роль МСУ в государственном предоставлении услуг,
акцентируется его политическая роль.
4
Неомарксистская
теория МСУ
Политическая роль МСУ, которая заключается в сглаживании, а
также разрешении классовых конфликтов.
5
Теория
общественного
выбора
Является составной неотъемлемой частью неоконсерватизма, в
центре данного подхода находится индивидуум, так как все
зависит именно от его выбора. В качестве оптимального
механизма распределения товаров и услуг, а также принятия
решений в данной теории принимается рынок.
6
Дуалистическая
теория МСУ
Органы МСУ рассматриваются в качестве ответвления органов
государственной власти на местном уровне, иными словами
местная власть представляет собой ветвь государственной
власти. Функционирование МСУ полностью зависит от
политики правящего центра.
По данным таблицы 1.2 видно, что теории МСУ формируют два
абсолютно противоположных подхода к его организации, с одной стороны как
самостоятельной ветви власти, с другой как ответвления государственной, и
являются предметом научных споров в России, они формируют различные
мнения и взгляды на организацию МСУ в нашей стране. В западной науке
общественная теория не получила признания и считается устаревшей, МСУ на
безусловной основе включается в систему властных отношений в государстве.
Содержание МСУ в России определяются также и нормативно-
правовыми основами их функционирования.
16
Правовая основа МСУ России представляет собой совокупность
законодательных актов действующих по иерархии: нормы международного
права и международные договоры, ратифицированные РФ; Конституция РФ;
федеральное законодательство; региональное законодательство; Уставы и иные
правовые акты МО. Рассмотрим их:
1) Международные договоры РФ.
Европейская хартия «О местном самоуправлении» принятая Советом
Европы в 1985 году была ратифицирована и Российской Федерацией в 1998
году. Основные положения:
«Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность
органов местного самоуправления регламентировать значительную часть
государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою
ответственность и в интересах местного населения»;
Основным субъектом МСУ являются советы или собрания, иными словами
выборные органы МСУ;
Хартия декларирует самостоятельность органов МСУ «для осуществления
собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их
компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти»;
Принцип МСУ должен содержаться в законодательстве, а по возможности и
в конституции государства;
Органы МСУ самостоятельны и независимы в пределах своей компетенции;
При исполнении делегированных государственных полномочий они могут
быть подконтрольны вышестоящим органам власти;
Изменения муниципальных границ требуют учета мнения органов МСУ, а
по возможности и проведения референдума;
Любой административный контроль за деятельностью органов МСУ, как
правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения
законности и конституционных принципов;
17
Органы МСУ имеют право на обладание собственными финансовыми
средствами, достаточными для исполнения их функций, причем часть этих
средств должна поступать в виде местных налогов и сборов;
Органы МСУ должны иметь право на судебную защиту.
2) Конституция РФ.
Конституция РФ закрепляет основы законодательного регулирования
деятельности МСУ, в качестве которых закрепляет следующие положения:
Субъект МСУ - российский народ, местные вопросы решает население;
Органы МСУ не входят в систему органов государственной власти;
Выборность органов МСУ местным населением и самостоятельность в
определении их структуры;
Самостоятельность в распоряжении и управлении муниципальной
собственностью;
Органы МСУ могут наделяться отдельными государственными
полномочиями с передачей средств для их осуществления;
Территория МО может быть изменена только с учетом мнения местного
населения.
МСУ гарантируются права на судебную защиту, действует запрет на
ограничение прав МСУ, которые установлены Конституцией
8
.
3) Федеральное законодательство.
Федеральное законодательство является третьей и наиболее важной
ступенью в иерархии законодательных актов, регулирующих деятельность
МСУ в России. Именно данная ступень иерархии законодательных актов
определяет общие принципы, порядок образования, правила и процедуры,
экономическую и финансовую основы деятельности МСУ, а также основы
муниципальной службы. К основным федеральным законам, регулирующим
деятельность МСУ, относятся: ГК РФ, БК РФ, НК РФ, ФЗ РФ «Об общих
8
«Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от
05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ). [Электронный ресурс]. ‒ Режим доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_28399/, свободный. ‒ (Дата обращения: 02.12.2018).
18
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
ФЗ РФ «О муниципальной службе в РФ»
9
. В таблице 1.3 представим краткую
характеристику федерального законодательства, регулирующего МСУ:
Таблица 1.3 – Характеристика федерального законодательства России,
регулирующего МСУ
№
п/п
Федеральный закон
Краткая характеристика
1
2
3
1
ГК РФ
Делает МО субъектом рыночных отношений, регулирует
вопросы
10
, связанные с муниципальной собственностью,
сделками
11
.
2
БК РФ
Раскрывает понятие местного бюджета, определяет его
место в бюджетной системе РФ, описывает принципы
бюджетной системы, в том числе применительно к МСУ,
порядок исполнения бюджетов, осуществления
межбюджетных отношений и т.д.
12
3
НК РФ
Регулирует разграничение налоговых полномочий между
властями всех уровней
13
, определяет местные налоги,
порядок их исчисления и уплаты
14
.
4
ФЗ РФ «Об общих
принципах организации
местного
самоуправления в
Российской
Федерации»
Является самым важным самым важным законом МСУ:
устанавливает общие правовые, территориальные,
организационные и экономические принципы организации
МСУ в РФ, определяет государственные гарантии его
осуществления
15
.
5
ФЗ РФ «О
муниципальной службе
в Российской
Федерации»
Регулирует отношения, связанные с поступлением на
муниципальную службу граждан РФ, граждан
иностранных государств - участников международных
договоров РФ, прохождением и прекращением
9
Шугрина, Е.С. Муниципальное право: Учебник [Текст]/ Е.С. Шугрина. - 5-e изд., перераб. и доп. - М.: Норма:
НИЦ ИНФРА-М, 2014. – С.31
10
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 03.08.2018).
[Электронный ресурс]. ‒ Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5142/, свободный.
‒ (Дата обращения: 02.12.2018)
11
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 29.07.2018).
[Электронный ресурс]. ‒ Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_9027/, свободный.
‒ (Дата обращения: 02.12.2018)
12
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 28.11.2018). [Электронный
ресурс]. ‒ Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/, свободный. ‒ (Дата
обращения: 02.12.2018)
13
Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ (ред. от 27.11.2018).
[Электронный ресурс]. ‒ Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19671/, свободный.
‒ (Дата обращения: 02.12.2018)
14
Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 № 117-ФЗ (ред. от 27.11.2018).
[Электронный ресурс]. ‒ Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28165/, свободный.
‒ (Дата обращения: 02.12.2018)
15
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
от 06.10.2003 № 131-ФЗ (в ред. от 30.10.2018 № 387-ФЗ). [Электронный ресурс]. ‒ Режим доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/, свободный. ‒ (Дата обращения: 02.12.2018)
19
муниципальной службы, а также с определением правового
положения (статуса) муниципальных служащих
16
.
Таким образом, перечисленные в таблице 1.3 федеральные законы
составляют основную базу деятельности МСУ в России.
4) Законодательство субъектов РФ.
Все субъекты РФ осуществляют правовое регулирование МСУ на
самостоятельной основе в рамках, которые устанавливаются Конституцией РФ,
а также федеральным законодательством. В качестве основных законов,
относящихся к сфере МСУ можно выделить: уставы субъектов РФ, закон о
МСУ в субъектах РФ, закон о территориальном устройстве, закон о выборах
депутатов и должностных лиц МСУ, закон о статусе депутата МСУ и
должностных лиц МСУ, закон о муниципальной службе субъекта РФ
17
.
5) Местные нормативно-правовые акты.
Деятельность каждого МО, регулируется местными правовыми актами,
главным из которых является устав, а также правовые акты, принятые на
местном референдуме, нормативные и иные правовые акты муниципального
совета МО, правовые акты главы МО, местной администрации и иных органов
и должностных лиц МСУ, предусмотренных уставом МО.
По состоянию на 2018 год Российская Федерация включает в свой состав
21945 муниципальных образований, видовая структура которых представлена
на рисунке 1.2:
16
Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 02.03.2007 № 25-ФЗ (в ред. от
30.10.2018 № 382-ФЗ). [Электронный ресурс]. ‒ Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_
LAW_66530/, свободный. ‒ (Дата обращения: 02.12.2018)
17
Горный, М. Б. Муниципальная политика и местное самоуправление в России: учебник и практикум для
бакалавриата и магистратуры [Текст]/ М. Б. Горный. -2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юрайт, 2018- С.38
20
Рисунок 1.2 - Видовая структура МО Российской Федерации по состоянию на 1
января 2018 года, %
18
По данным рисунка 1.2 видно, что видовая структура МО РФ на 2018 год
представлена на 87,99% поселениями (19310 единиц), 8,01% муниципальными
районами (1758 единиц), 2,69% городскими округами (591 единица), 1,22%
внутригородскими муниципальными образованиями, городами федерального
значения (267 единиц), 0,09% внутригородскими районами (19 единиц)
19
.
Современное положение МО в государственно-правовой структуре
России напрямую определяется их полномочиями в решении вопросов
местного значения, которые закреплены в ФЗ РФ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ.
Вопросы местного значения закрепляются Главой 3 закона № 131-ФЗ.
Вопросы местного значения для поселений, муниципальных районов и
округов отличаются по нескольким пунктам, для удобства их интерпретации
представим их в Приложении 1. Данные Приложения 1 наглядно
демонстрируют двухуровневую модель организации МСУ, что прослеживается
при организации ведения вопросами местного значения на уровне поселений и
муниципальных районов, где часть вопросов местного значения имеет
межпоселенческий характер. Так в ведение муниципальных районов
18
Число муниципальных образований по субъектам Российской Федерации на 1 января 2018 года.
[Электронный ресурс]. ‒ Режим доступа: www.gks.ru/free_doc/new_site/bd_munst/munst.htm, свободный. ‒
(Дата обращения: 05.12.2018);
19
Число муниципальных образований по субъектам Российской Федерации на 1 января 2018 года.
[Электронный ресурс]. ‒ Режим доступа: www.gks.ru/free_doc/new_site/bd_munst/munst.htm, свободный. ‒
(Дата обращения: 05.12.2018).
8,01
2,69
0,09
1,22
87,99
муниципальные районы
городские округа
внутригородские районы
внутригородское муниципальное образование, города федерального значения
поселения
21
передаются следующие вопросы местного значения поселений: охрана
окружающей среды; общеобразовательная деятельность школ и отдых детей в
межканикулярное время; создание условий для оказания медицинской помощи
населению; разрешение на установку рекламных конструкций;
мобилизационная подготовка муниципальных организаций.
Другие же вопросы, которые не относятся к вопросам местного значения
муниципальных районов, находятся в прямом ведении МСУ поселений:
первичные меры пожарной безопасности; массовый отдых жителей;
благоустройство территорий и содержание лесов; присвоение наименований
территориям и нумерация домов; аварийно-спасательные службы; участие
населения в охране общественного порядка.
Кроме того, на уровне поселений осуществляется только сбор и вывоз
бытовых отходов и мусора, для поселений его утилизация и переработка
осуществляется на уровне муниципальных районов, а для городских округов на
уровне субъекта РФ. Деятельность в области архивного дела осуществляется
МСУ МР применительно к хранению и фондов поселений. Дорожная
деятельность и транспортное обслуживание осуществляется МСУ МР – первая
вне границ МО, вторая – между поселениями.
На уровне городского округа население может учувствовать не только в
охране правопорядка, но и в оказании первичной медицинской помощи.
Согласно ст.17 № 131-ФЗ основными полномочиями МСУ являются:
1) Принятие устава МО и внесение в него изменений и дополнений,
издание муниципальных правовых актов;
2) Установление официальных символов МО;
3) Создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление
финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений
и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными
и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществление
закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд;
22
4) Установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными
предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными
предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными
законами РФ;
5) Организационное и материально-техническое обеспечение подготовки
и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по
отзыву депутата, члена выборного ОМСУ, выборного должностного лица МСУ,
голосования по вопросам изменения границ МО, преобразования МО;
6) Организация сбора статистических показателей, характеризующих
состояние экономики и социальной сферы МО, и предоставление указанных
данных органам государственной власти в установленном порядке;
7) Учреждение печатного СМИ для опубликования муниципальных
правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по
вопросам местного значения, доведения до сведения жителей МО официальной
информации о социально-экономическом и культурном развитии МО, о
развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации;
8) Осуществление международных и внешнеэкономических связей в
соответствии с федеральными законами РФ;
9) Иными полномочиями в соответствии с № 131-ФЗ, уставами МО
20
.
Муниципальная реформа, проведенная в России, фактически отказалась
от организационного единства государственной власти и местного
самоуправления, произошел отказ от приоритета функций государства над
самоуправлением. Результатом проведения данной реформы стало создание в
России двухуровневой модели МСУ, которая стала включать в свой состав
муниципальные районы и поселения, при этом на законодательном уровне
произошло четкое разграничение их предметов ведения и полномочий. Таким
образом, была создана самоуправляющаяся система публичной власти на
низовом уровне.
20
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
от 06.10.2003 № 131-ФЗ (в ред. от 30.10.2018 № 387-ФЗ). [Электронный ресурс]. ‒ Режим доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/, свободный. ‒ (Дата обращения: 02.12.2018)
23
Принятый закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ» № 131-ФЗ закрепил на законодательном уровне понятие
местного самоуправления, под которым согласно п.2 ст.1 указанного закона
признается «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в
пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в
случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ,
самостоятельное и под свою ответственность решение населением
непосредственно и (или) через ОМСУ вопросов местного значения исходя из
интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций»
21
. П.4
ст.34 указанного закона также закрепляет положение МСУ в государственно-
правовой структуре России, и свидетельствует о том, что МСУ не является
органом государственной власти.
При этом государством произведена четкая регламентация возможной
структуры ОМСУ, в которую в соответствии с п.1 ст.34 должны входить:
Представительный орган МО;
Глава МО;
Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган МО);
Контрольно-счетный орган МО;
Другие органы и выборные должностные лица МСУ, предусмотренные
уставом МО и обладающие собственными полномочиями по решению
вопросов местного значения
22
.
Следовательно, по результатам осмысления современной организации
муниципального управления в России можно сделать вывод, что в нашей
стране сформирована двухуровневая модель организации МСУ, включающая
по состоянию на 2018 год 21945 муниципальных образований,
представленными следующими видами: поселения, муниципальные районы,
городские округа, внутригородские муниципальные образованиями, города
21
Там же
22
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
от 06.10.2003 № 131-ФЗ (в ред. от 30.10.2018 № 387-ФЗ). [Электронный ресурс]. ‒ Режим доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/, свободный. ‒ (Дата обращения: 02.12.2018)