24
федерального значения, внутригородские районы. Функционирование МСУ
осуществляется в поле разграничения полномочий МСУ, закрепленных на
уровне федерального законодательства и полномочий государственной власти,
передающихся в ведение МО. Представительный орган МО, глава МО и
местная администрация являются обязательными элементами структуры МСУ.
1.2 Показатели оценки эффективности и результативности организации
муниципального управления
Муниципальное управление представляет собой один из видов
управленческой деятельности, который, безусловно, нуждается объективном
измерении, анализе и оценке его результативности и эффективности. Оценка
эффективности и результативности организации и функционирования
деятельности МСУ осуществляется в следующих целях:
определения управленческих факторов, воздействующих на реализацию как
генеральной, так частных целей деятельности органов МСУ;
получения по результатам контроля информации, необходимой для
проведения анализа причин и источников управленческих решений,
характеризующихся неэффективностью или низкой эффективностью, а
также для определения процессов, которые не поддаются или трудно
поддаются управленческим воздействиям;
определения влияния управленческих решений МСУ на эффективность
применения и использования местных ресурсов всех видов;
разработки прогнозов, определения направлений и путей совершенствования
процессов управления на уровне МО, в конечном счете, определения
необходимого воздействия на тенденции развития МО
23
.
Данные цели достигаются за счет последовательной реализации
компонентов конкретной методики оценки эффективности результативности
23
Алексеев, И А. Муниципальное управление и местное самоуправление: учебник [Текст] / И.А. Алексеев. - М.:
ИНФРА-М, 2018. – С.206
25
муниципального управления, которая включает следующую
последовательность действий:
обоснование и выбор конкретной системы и структуры показателей оценки;
определение базовых критериев и измерителей показателей эффективности
и результативности муниципального управления;
разработка методологии расчета показателей
24
;
В настоящее время в научной литературе не сложилось единого мнения
исследователей по вопросам оценки эффективности и результативности
муниципального управления, однако на уровне законодательства закреплён
перечень необходимых для такой оценки показателей, так согласно Указа
Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности
деятельности МСУ городских округов и муниципальных районов»:
Число субъектов малого и среднего предпринимательства в расчете на 10
тыс. чел. населения;
Доля среднесписочной численности работников субъектом МСП в
среднесписочной численности работников всех предприятий и организаций
МО;
Доля протяженности автомобильных дорог общего пользования местного
значения, не отвечающих нормативным требованиям, в общей
протяженности автомобильных дорог общего пользования местного
значения;
Доля населения, проживающего в населенных пунктах, не имеющих
регулярного автобусного и (или) железнодорожного сообщения с
административным центром МО, в общей численности населения МО;
Доля площади земельных участков, являющихся объектами
налогообложения земельным налогом, в общей площади территории МО;
24
Там же, С.207
26
Доля детей в возрасте от 1 года до 6 лет, состоящих на учете для
определения в муниципальные ДОУ, в общей численности детей в возрасте
от 1 года до 6 лет;
Общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного
жителя, - всего, в том числе введенная в действие за 1 год;
Доля организаций коммунального комплекса (частных) в общем числе
организаций коммунального комплекса, осуществляющих свою
деятельность на территории МО;
Доля многоквартирных домов, расположенных на земельных участках, в
отношении которых осуществлен государственный кадастровый учет;
Удельная величина потребления энергетических ресурсов (электрическая и
тепловая энергия, вода, природный газ) в многоквартирных домах (из
расчета на 1 кв. м. общей площади и (или) на одного человека);
Удельная величина потребления энергетических ресурсов (электрическая и
тепловая энергия, вода, природный газ) муниципальными бюджетными
учреждениями (из расчета на 1 кв. м. общей площади и (или) на 1 человека);
Удовлетворенность населения деятельностью МСУ МО (% от числа
опрошенных);
Результаты независимой оценки качества условий оказания услуг
муниципальными организациями и предприятиями, оказывающими услуги
за счет бюджетных ассигнований бюджетов МО
25
.
К показателям, приведенным в вышеназванном нормативном акте,
методологии расчета не приводится.
К частным показателям эффективности и результативности деятельности
муниципальных образований также относят показатели, утвержденные для
органов исполнительной власти субъектов РФ, которые являются
собирательными по всем МО, входящих в состав конкретного субъекта и
25
Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 (ред. от 09.05.2018) «Об оценке эффективности деятельности
органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». [Электронный ресурс]. ‒
Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_76576/, свободный. ‒ (Дата обращения:
02.12.2018)
27
закреплены Указом Президента РФ от 14 ноября 2017 года № 548 «Об оценке
эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации». К таковым показателям относятся: ожидаемая
продолжительность жизни, реальная заработная плата, доступность жилья,
миграция, рождаемость, уровень преступности, доступность жилья, качество и
доступность услуг ЖКХ, безработица и иные более общее показатели,
характеризующие эффективность управления по конкретным сферам
жизнедеятельности общества. Также данным документом закреплены
положения об оценке деятельности государственного управления населением
через удовлетворенность деятельностью властей и развития, определенных
более значимых сфер жизни (оценка удовлетворенности условиями для
самореализации, услугами с социальных сферах, случаи коррупции, оценка
деятельности органов государственной и исполнительной власти, независимая
оценка деятельности)
26
. Здесь необходимо отметить тот факт, что данные
показатели не подлежат обязательному расчету для МО, однако в силу
собирательности информации и результатов деятельности для обобщения
эффективности деятельности субъекта РФ рассчитываются по факту.
Других критериев оценки эффективности муниципального управления на
законодательно уровне не установлено.
Среди российских исследователей не сложилось единого мнения о
методологии и критериях оценки эффективности управления на уровне
муниципального образования. Разными авторами приводятся различные
критерии и показатели оценки.
Так Е.С. Шугрина выделяет следующую систему показателей оценки
эффективности муниципального управления представленную на рисунке 1.3:
26
Указ Президента РФ от 14 ноября 2017 г. № 548 «Об оценке эффективности деятельности органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Режим доступа: http://www.garant.ru/products
/ipo/prime/doc/71709662/#ixzz5d4eHAlrL, свободный. ‒ (Дата обращения: 02.12.2018)
Показатели
Характер и объем взаимосвязей
структур муниципальной власти с
различными местными сообществами,
широким кругом людей, демократизм
муниципальной деятельности
Степень соответствия содержания и
результатов деятельности органов и
должностных лиц МО параметрам,
закрепленным их официальным
статусом и функциями
28
Рисунок 1.3 - Система показателей оценки эффективности муниципального
управления
27
Основываясь на системе показателей оценки эффективности
муниципального управления представленной на рисунке 1.3 можно сделать
вывод, что в данной системе не учитываются финансовые показатели оценки
(по показателям бюджета МО), уровня жизни населения МО, развития и
функционирования социальных сфер жизнедеятельности общества, показатели
демографии и миграции и многие другие. Такая система ориентирована на
непосредственную оценку муниципального управления только обобщенным
показателям теории управления.
Многие авторы (И.А. Алексеев, М.Б. Горный, М.Р. Доева, Р.О. Угурчиева,
В.Е. Чиркин и ряд других) определяют систему показателей оценки
эффективности муниципального управления через призму 6 критериев его
результативности, характеристика которых представлена в таблице 1.4:
Таблица 1.4 – Критерии оценки эффективности муниципального управления
28
№
п/п
Критерий оценки
Характеристика
1
2
3
1
Действенность
Степень достижения системой муниципального управления
27
Шугрина, Е.С. Муниципальное право: Учебник [Текст]/ Е.С. Шугрина. - 5-e изд., перераб. и доп. - М.: Норма:
НИЦ ИНФРА-М, 2014. – С.306-326
28
Чиркин, В.Е. Система государственного и муниципального управления: Учебник [Текст] / В.Е. Чиркин. - 5-e
изд., пересмотр. - М.: Норма, 2018. – С.286
Глубина учета и выражения в
управленческих решениях и действиях
комплекса потребностей населения МО
Уровень организации труда:
регламентация рабочих мест,
оснащение техническими средствами
Соблюдение законности в решениях и
действиях органов и должностных лиц
Авторитетность решений и действий
управленческих структур
Целесообразный объем и правдивость
управленской информации, выдаваемый
управленческими структурами
29
поставленных перед ней целей, при этом для оценки
используется сравнительный анализ фактических результатов
с запланированными.
2
Экономичность
Сопоставление ресурсов, которые предполагалось
использовать (израсходовать) с фактическим потреблением
ресурсов, связанных с достижением целей и задач
деятельности МО, выполнения определенных работ и
проектов.
3
Качество
Степень соответствия системы муниципального управления
предъявляемым к ней требованиям, ожиданиям.
4
Соотношение
результатов
муниципального
управления и затрат
Соотношение действенности и экономичности, иными
словами объема муниципальных услуг системы МО и затрат
на оказание этих услуг.
5
Удовлетворенность
работой
Престижность работы в сфере муниципального управления,
чувство безопасности, уверенности. Здесь определяется
степень соответствия фактических и ожидаемых условий
труда работников МО.
6
Внедрение
инноваций
Реальное использование новых достижений и разработок в
сфере организации муниципального управления для
достижения поставленных целей
Согласно данным таблицы 1.4 видно, что система из 6 представленных
критериев оценки (действенность, экономичность, качество, соотношение
результатов и затрат, удовлетворенность работой, внедрение инноваций) не
выделают понятия социальной эффективности муниципального управления, и
не разделяют эффективность его организации и собственно его системы.
Такие виды эффективности выделяются А.А. Уваровым и
характеризуются следующими показателями, представленными в таблице 1.5:
Таблица 1.5 - Общая социальная эффективность, эффективность организации и
системы муниципального управления
29
№
п/п
Вид эффективности
муниципального
управления
Показатели, характеризующие эффективность
1
2
3
1
Общая социальная
эффективность
Уровень и качество жизни населения МО
2
Эффективность
организации
Содержание и организация процесса управления;
Рациональность структуры организации
(организационно-управленческой структуры);
Организационно-технический уровень системы
29
Уваров, А.А. Местное самоуправление как форма публичной власти народа в Российской Федерации: учеб.
пособие [Текст] / А.А. Уваров.- М.: ИНФРА-М, 2017. – С.245
30
управления МО.
3
Эффективность
системы
Степень достижения основных целей управления
муниципалитетом
Сочетание потребностной, результативной и затратной
эффективности;
Эффективность каждой подсистемы муниципального
управления
Представленные в таблице 1.5 показатели общей социальной
эффективности муниципального управления отражают закреплённые на
законодательном уровне показатели (демографические, экономические,
социальные), эффективность организации муниципального управления
содержит 3 блока, напрямую характеризующие менеджмент муниципалитета,
эффективность системы муниципального управления включает оценку
результативности как совокупности в целом, так и ее отдельных звеньев.
Непосредственно эффективность организации муниципального
управления выражается 3 группами показателей оценки (таблица 1.6):
Таблица 1.6 – Группы показателей оценки эффективности организации
муниципального управления
30
№
п/п
Группа
показателей
Содержание
эффективности
Показатели
1
2
3
4
1
Характеризующие
эффективность
управленческого
процесса
Соотношение
затрат и
результирующих
показателей
управленческого
труда
Расходы на управление;
Производительность аппарата
управления;
Экономичность аппарата управления;
Адаптивность системы управления;
Гибкость системы управления;
Оперативность принятия
управленческих решений;
Надежность управленческого аппарата.
2
Характеризующие
показатели
эффективности
организационно-
управленческой
структуры
Соответствие
муниципального
управления
объекту
управления
Звенность системы управления;
Уровень централизации функций
управления;
Принятые нормы управляемости;
Сбалансированность прав и
ответственности;
Уровень технической вооружённости
служащих;
Уровень организации профессиональной
30
Уваров, А.А. Местное самоуправление как форма публичной власти народа в Российской Федерации: учеб.
пособие [Текст] / А.А. Уваров.- М.: ИНФРА-М, 2017. – С.247-248
31
подготовки служащих;
Уровень работы с обращениями
граждан.
3
Характеризующие
эффективность
организационно-
технического
уровня системы
управления МО
Соответствие
кадрового состава
управления
объекту
управления
Уровень разделения труда служащих;
Уровень технологичности управления;
Уровень контроля над реализацией
управленческих решений;
Уровень планирования деятельности
служащих;
Уровень числа служащих, текущие
результаты деятельности которых
оцениваются на постоянной основе;
Уровень стабильности кадрового
состава;
Уровень дисциплинированности кадров;
Уровень организации рабочих мест.
Представленные в таблице 1.6 группы показателей эффективности
организации муниципального управления оцениваются:
Показатели, характеризующие эффективность управленческого процесса –
количественно и качественно, и могут быть выражены через финансовые
(затраты, расходы) и нефинансовые показатели (количество выработанной
информации, число решенных задач, время на решение текущих задач и т.д.)
показатели;
Характеризующие показатели эффективности организационно-
управленческой структуры - количественно и качественно, и могут быть
выражены через финансовые (затраты на профессиональное обучение,
затраты на техническое оснащение, затраты на содержание персонала) и
нефинансовые (количество и оперативность ответа на обращения граждан,
количество звеньев управления, эффективность структуры, соответствие
численности объему и сложности работ и т.д.) показатели;
Характеризующие эффективность организационно-технического уровня
системы управления МО количественно и качественно, и могут быть
выражены через финансовые (затраты на поиск, подбор, адаптацию
служащих, затраты, связанные с неэффективной деятельностью кадров,
уровень дисциплинарных взысканий и т.д.) и нефинансовые (совмещение,
дефицит кадров, уровень контроля и т.д.) показатели.
32
Эффективность системы муниципального управления в целом базируется
на использовании 3 основных методов, представленных в таблице 1.6:
Таблица 1.6 – Методы оценки эффективности системы муниципального
управления
31
№
п/п
Наименование метода
Методология расчета
1
2
3
1
Степень достижения
основных целей
управления
муниципалитетом
ЭфМУ = К1*К2*К3, (1.1)
где ЭфМУ – общий коэффициент, характеризующий
достижением целей системой муниципального управления;
К1 – коэффициент уровня выживания населения МО;
К2 - коэффициент уровня жизни населения МО (может
рассчитываться по уровню жизни в региональном аспекте);
К 3- коэффициент уровня нарушений прав человека МО.
2
Сочетание
потребностной,
результативной и
затратной
ЭфкМУ = Эфп*Эфр*Эфз, (1.2)
где ЭфкМУ – комплексная эффективность системы
муниципального управления;
Эфц - потребностная эффективность (отношение целей к
Продолжение таблицы 1.6
1
2
3
эффективности
потребностям, идеалам, нормам);
Эфр - результативная эффективность (отношение
достигнутого результата к поставленным целям);
Эфз - затратная эффективность (отношение затрат к
достигнутым результатам).
3
Эффективность каждой
подсистемы
муниципального
управления
Опросы и анкетирование населения в конкретной
подсистеме (области) муниципального управления;
Экспертный метод;
Финансово-экономические методы;
Качественные методы.
Данные таблицы 1.6 показывают, что комплексная система оценки
эффективности муниципального управления является многогранным понятием
и может осуществляться только через систему показателей. Для ее измерения
необходима совокупность нескольких методик оценки, каждой из которых
соответствует свое качественное содержание эффективности МО. Для
комплексной оценки необходим обоснованный выбор и обоснование системы
критериев и показателей, которая бы соответствовала бы специфике
конкретного МО. Также хотелось бы отметить, что локальные и частные
31
Уваров, А.А. Местное самоуправление как форма публичной власти народа в Российской Федерации: учеб.
пособие [Текст] / А.А. Уваров.- М.: ИНФРА-М, 2017. – С.250
33
критерии оценки эффективности муниципального управления должны
применяться в совокупности с обобщающими критериями и интегрированными
показателями эффективности.
В научной литературе также получил распространение метод оценки
эффективности муниципального управления через систему показателей
эффективности исполнения бюджета МО, при этом подлежат оценке
следующие количественные показатели:
Динамика исполнения расходной части бюджета МО;
Динамика исполнения доходной части бюджета МО (особенности
собираемость местных налогов);
Динамика источников финансирования дефицита бюджета, или направления
расходования профицита;
Динамика муниципального долга;
Реализация муниципальных программ и проектов;
Финансирование муниципальных учреждений;
Уровень заработной платы работников муниципальных предприятий и
учреждений, и другие финансово-бюджетные показатели
32
.
В целом основываясь на исследовании показателей оценки
эффективности и результативности организации муниципального управления
можно сделать вывод, что единой интегрированной методики оценки, помимо
утвержденных на государственном уровне отдельных показателей нет. В
научной литературе выделяется несколько сформированных подходов, одни
заключаются в оценке только показателей управления, другие основываются на
нескольких совокупных показателях эффективности, включающих финансово-
экономические, социальные, управленческие и общие критерии, третьи –
разделают показатели на общие, организационные и системные. Также
встречаются методики оценки эффективности по бюджетным показателям.
32
Мысляева, И.Н. Государственные и муниципальные финансы: учебник [Текст] / И.Н. Мысляева. - 4-е изд.,
перераб. и доп. - М.: ИНФРА-М, 2018. – С.364