34
Таким образом, можно заключить, что для проведения такой оценки необходим
комплексный подход.
1.3 Актуальные проблемы эффективности организации управления на
уровне муниципального образования и его оценки
Оценка эффективности муниципального управления сопряжена с целым
рядом существенных проблем, первая группа которых связана непосредственно
с методологией такой оценки, вторая вытекает из природы муниципального
управления и взаимоотношений с органами государственной власти (Таблица
1.7).
По данным таблицы 1.7 видно, что проблемы методологии оценки
эффективности муниципального управления, прежде всего, связаны с
отсутствием единой комплексной методологии такой оценки, подменой
понятий эффективности и результативности, сложностями количественной
оценки управленческих процессов.
Таблица 1.7 – Основные группы проблем современной оценки эффективности
муниципального управления
№
п/п
Группа
Проблемы
1
2
3
1
Методология оценки
эффективности
Отсутствие единой комплексной методологии
оценки эффективности управления на уровне МО;
Размытость границ между понятиями
эффективности и результативности муниципального
управления;
Трудности количественной оценки эффективности
муниципального управления.
2
Природа муниципального
управления и
взаимоотношения с
органами государственной
власти
«Несправедливая» дотационность МО при
неэффективной организации муниципального
управления;
Сложности влияния МО на собираемость местных
налогов;
Слабое взаимодействие органов государственной
власти и МО в области методического обеспечения
оценки эффективности муниципального управления;
Вмешательство государства в деятельность МО.
35
В свою очередь, вторая группа проблем, приведенная в таблице 1.7
указывает не только на организационные аспекты взаимодействия при
проведении оценки муниципального управления (слабое взаимодействие МО и
органов государственной власти в части методического обеспечения,
вмешательство государства в деятельность МО), но и на общие вопросы
эффективности деятельности МО (собираемость местных налогов,
дотационность), которые непосредственно нивелируют результаты такой
оценки.
При более подробном изучении первой группы выделенных проблем
наиболее явной является проблема отсутствия единой комплексной методики
оценки муниципального управления, закреплённой на уровне закона. Так,
действующая система оценка регулируемая нормами закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от
06.10.2003 № 131-ФЗ и Указом Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке
эффективности деятельности органов местного самоуправления городских
округов и муниципальных районов» включает 13 показателей такой оценки,
при этом 3 годами ранее насчитывала более 30. Более половины, ранее
рассчитываемых показателей были переданы для расчета в регионы, которые в
настоящее время составляют сводный отчет.
Кроме того, система данных показателей ориентирована не на
муниципальное управление в целом, а на эффективность развития МО.
Существуют также проблемы разрозненности методик проведения такой
оценки и в научных кругах.
Сложности в оценке вызывают также подмена показателей
эффективности и результативности муниципального управления. Так понятие
«результативности» связано с достижением по итогам деятельности
запланированных результатов и целей, решения поставленных в соответствии с
целями задач, а понятие «эффективности» основывается на получении
определенных результатов при наименьших затратах различного вида ресурсов
(финансов, времени, человеческого капитала, материалов и т.д.).
36
Соответственно, муниципальное управление должно рассматриваться в
эффективной результативности, так как получение желаемого результата может
быть достигнуто в ущерб другим не менее важным муниципальным целям.
Трудности в оценке эффективности муниципального управления также
вызывает количественная оценка некоторых показателей, так потенциальные
трудности могут вызывать расчеты временных затрат, влияния МО на
собираемость местных налогов, потребностной эффективности,
управленческих решений и других.
Вторая группа проблем непосредственно связана с природой
муниципального управления и взаимоотношения с органами государственной
власти, которая определяется усилением роли и участия государственных
органов власти в МСУ, законодательной диктатурой структуры органов МСУ,
финансовой зависимостью ОМСУ от органов государственной власти, а также с
превращением местной власти в исполнительные органы государства,
снижением значения населения в решении местных вопросов.
Первой наиболее значимой проблемой выступает «несправедливая»
дотационность МО при неэффективной организации муниципального
управления. Так регионы с низкой эффективностью муниципального
управления получают больше государственных дотаций, что в конечном итоге
приводит к неэффективному использованию средств. Необходима
рациональная поддержка на уровне государства территорий МО, отстающих в
развитии с одновременным стимулированием развития опережающих
территорий. Представляется целесообразным дать возможность городам
расширить перечень подведомственных вопросов местного значения, развивать
свою налогооблагаемую базу бюджетов МО. Требует адаптации также и
муниципальное законодательство с обязательным учетом особенностей
конкретных территорий.
Одним из острых вопросов также выступают сложности влияния МО на
собираемость местных налогов. Так возникают трудности при
налогообложении земли, которые связаны отнюдь не муниципалитетами, а с
37
органами кадастровой регистрации и кадастрового учета, которые являются
государственными. Земельные участки, должны отвечать определенным
требованиям для возможности их налогообложения, а у муниципалитетов
отсутствует законодательно закреплённая возможность влияния на граждан в
части побуждения к их межеванию и постановке на кадастровый учет.
Другая «налоговая» проблема муниципалитетов четко прослеживается в
разрыве управленческой цепочки, которая заключается в том, что за
администрирование налогов отвечают государственные органы, а обязанность
влияния на их собираемость закреплено за МО. Органы муниципального
управления крайне ограничены в правах влияния на налогоплательщиков, но
обязанности с них никто не снимает. «Налоговые» проблемы муниципалитетов
крайне негативно отражаются на оценке эффективности муниципального
управления.
Требуется перевести МО на финансовое самообеспечение путем
замещения в бюджетах МО с высоким уровнем социально-экономического
развития финансовых поступлений из федерального центра и региона на
поступления от собственных источников доходов. Как следствие, у МО должен
появиться стимул к увеличению собственной доходной части.
Свобода деятельности МО должна балансировать с соблюдением
интересов государства. Таким образом, необходимо установить четкую степень
контроля государства с определенной регламентацией процедур
государственного запроса и предоставления требуемой информации,
стандартизации форм отчетности, а также основных процедур проведения
проверок. МСУ должно осуществляться в полном соответствии с Конституцией
РФ и законами федерального центра. Здесь наиболее принципиальное значение
имеет разработка интегрированной методики оценки эффективности
управления муниципальными образованиями, на основании которой и может
осуществляться большая часть государственного контроля над
муниципалитетами.
38
Таким образом, основываясь на исследовании теоретико-
методологических основ организации муниципального управления и
оценки его эффективности, рассмотренного в первой главе магистерской
диссертации можно сделать следующие выводы:
1) Под местным самоуправлением в России понимается «форма
осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах,
установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях,
установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ,
самостоятельное и под свою ответственность решение населением
непосредственно и (или) через ОМСУ вопросов местного значения исходя из
интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».
2) В России сформирована двухуровневая модель организации МСУ,
включающая по состоянию на 2018 год 21945 муниципальных образований,
представленными следующими видами: поселения, муниципальные районы,
городские округа, внутригородские муниципальные образованиями, города
федерального значения, внутригородские районы. Функционирование МСУ
осуществляется в поле разграничения полномочий МСУ, закрепленных на
уровне федерального законодательства и полномочий государственной власти,
передающихся в ведение МО. Представительный орган МО, глава МО и
местная администрация являются обязательными элементами структуры МСУ.
3) Единой интегрированной методики оценки эффективности
муниципального управления, помимо утвержденных на государственном
уровне отдельных показателей нет. В научной литературе выделяется
несколько сформированных подходов, одни заключаются в оценке только
показателей управления, другие основываются на нескольких совокупных
показателях эффективности, включающих финансово-экономические,
социальные, управленческие и общие критерии, третьи – разделают показатели
на общие, организационные и системные. Встречаются методики оценки
эффективности по бюджетным показателям. Для проведения такой оценки
необходим комплексный подход.
39
4) Проблемы методологии оценки эффективности муниципального
управления, прежде всего, связаны с отсутствием единой комплексной
методологии ее проведения, подменой понятий эффективности и
результативности, сложностями количественной оценки управленческих
процессов. Другие проблемы вытекают из природы муниципального
управления и взаимоотношений с органами государственной власти. В свою
очередь они указывают не только на организационные аспекты взаимодействия
при проведении оценки муниципального управления (слабое взаимодействие
МО и органов государственной власти в части методического обеспечения,
вмешательство государства в деятельность МО), но и на общие вопросы
эффективности деятельности МО (собираемость местных налогов,
дотационность), которые непосредственно нивелируют результаты такой
оценки.
2 ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО
УПРАВЛЕНИЯ ГОРОДСКОГО ОКРУГА ВОРКУТА
2.1 Общая характеристика МО ГО Воркута и показатели деятельности
муниципалитета
Воркута – муниципальное образование, расположенное на территории
республики Коми, получившее статус города в 1943 году, и имеющее статус
городского округа с 2005 года
33
. Полное официальное наименование
городского округа – «Муниципальное образование городской округ «Воркута»,
сокращенное - МО ГО «Воркута». МО ГО «Воркута» по составу
административной территории включает в свой состав:
Город республиканского значения Воркута и прилегающие к нему земли;
33
Устав муниципального образования городского округа «Воркута» (в ред. решения Совета МО ГО «Воркута»
от 28 апреля 2016 № 122). [Электронный ресурс]. ‒ Режим доступа: http://воркута.рф/regulatory/ystav/,
свободный. ‒ (Дата обращения: 20.12.2018)
40
Поселок городского типа Воргашор с подчиненной ему территорией (ПГТ
Воргашор, Промышленный, ПСТ Юршор и прилегающие к ним земли);
Поселок городского типа Елецкий с подчиненной ему территорией (ПГТ
Елецкий, деревни Елец, Никита и прилегающие к ним земли);
Поселок городского типа Комсомольский с подчиненной ему территорией
(ПГТ Комсомольский, Заполярный, Мульда и прилегающие к ним земли);
Поселок городского типа Северный с подчиненной ему территорией (ПГТ
Северный, Октябрьский и прилегающие к ним земли);
Поселок сельского типа Сивомаскинский с подчиненной ему территорией
(ПСТ Сивомаскинский, Мескашор, Сейда, Хановей и прилегающие к ним
земли)
34
.
МО ГО «Воркута» - муниципальное образование динамика численности
населения, которого за последние годы показывает стабильное снижение, что
подтверждается показателями Таблицы 2.1:
Таблица 2.1 – Динамика численности населения МО ГО «Воркута» за период
2014-2018 гг.
35
№
п/п
Наименование
Годы
2014
2015
2016
2017
2018
1
2
3
4
5
6
7
1
Численность, человек
1.1
Городское
население, в т. ч.:
84210
82481
80970
79593
76856
1.1.1
г. Воркута
61638
60368
59231
58133
56088
1.1.2
пгт Воргашор
10876
10666
10450
10345
9896
1.1.3
пгт Елецкий
587
563
547
542
529
1.1.4
пгт Заполярный
1676
1598
1555
1530
1456
1.1.5
пгт Комсомольский
797
751
706
671
635
1.1.6
пгт Мульда
-
-
-
-
-
1.1.7
пгт Октябрьский
-
-
-
-
-
1.1.8
пгт Промышленный
-
-
-
-
-
1.1.9
пгт Северный
8636
8535
8481
8372
8252
1.2
Сельское население
497
472
472
468
458
1.3
МО ГО «Воркута»
84707
82953
81442
80061
77314
2
Динамика численности, %
34
Там же
35
Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по республике Коми.
Официальная статистика. Население. [Электронный ресурс]. ‒ Режим доступа:
http://komi.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_ts /komi/ru/statistics/population/, свободный. ‒ (Дата обращения:
20.12.2018)
41
2.1
Городское
население, в т. ч.:
-3,78
-2,05
-1,83
-1,70
-3,44
2.1.1
г. Воркута
-4,22
-2,06
-1,88
-1,85
-3,52
2.1.2
пгт Воргашор
-2,82
-1,93
-2,03
-1,00
-4,34
2.1.3
пгт Елецкий
-3,14
-4,09
-2,84
-0,91
-2,40
2.1.4
пгт Заполярный
-4,77
-4,65
-2,69
-1,61
-4,84
2.1.5
пгт Комсомольский
-9,23
-5,77
-5,99
-4,96
-5,37
2.1.6
пгт Мульда
-
-
-
-
-
2.1.7
пгт Октябрьский
-
-
-
-
-
2.1.8
пгт Промышленный
-
-
-
-
-
2.1.9
пгт Северный
-1,10
-1,17
-0,63
-1,29
-1,43
2.1
Сельское население
-1,58
-5,03
0,00
-0,85
-2,14
2.3
МО ГО «Воркута»
-3,77
-2,07
-1,82
-1,70
-3,43
3
Структура численности, %
3.1
Городское
население
99,41
99,43
99,42
99,42
99,41
3.2
Сельское
население
0,59
0,57
0,58
0,58
0,59
3.3
МО ГО «Воркута»
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
Представленные в Таблице 2.1 данные динамики численности населения
и их расчеты показывают среднее снижение численности населения городского
округа в диапазоне 1,7-3,77%, при этом стабильной динамики такое снижение
не имеет, с 2014 по 2017 год наблюдается меньший отток, с 2018 года рост
иммиграции возобновляется. Расчеты показывают более значительное
снижение численности населения городского округа на 2018 год в разрезе пгт
Воргашор (-4,34%), пгт Заполярный (-4,84%), пгт Комсомольский (-5,37%).
Структура численности городского и сельского населения МО ГО
«Воркута» практически неизменна – более 99% населения городского округа
представлено городскими жителями, при этом снижение численности
городского населения более значительно, чем сельского – 3,44% против 2,14%
по данным на 2018 год.
Сегодня МО ГО «Воркута» – это город в Коми, расположенный за
Полярным кругом, основной отраслью промышленности которого является
угледобывающая отрасль. Воркутинский геолого-промышленный район
расположен в Заполярье на крайнем северо-востоке республики, входит в
состав Печорского бассейна и является единственным арктическим
42
угледобывающим регионом России. Градообразующим предприятием МО ГО
«Воркута» является ОАО «Воркутауголь».
Основные показатели экономики МО ГО «Воркута» по официальным
данным представлены следующими цифрами (Таблица 2.2):
Таблица 2.2 – Экономические показатели МО ГО «Воркута» за 2014-2018 гг.
36
№
п/п
Наименование
Годы
2014
2015
2016
2017
2018
1
2
3
4
5
6
7
млн. руб.
1
Добыча полезных
ископаемых
19283,6
29340,9
25947
28243,1
29413,7
2
Обрабатывающие
производства
847,04
763,1
640,6
620,6
610,3
3
Сельское хозяйство
во всех категориях
68,2
48,4
106,69
107,24
107,51
4
Строительство
4856
10191
21378,4
871,4
685,1
5
Инвестиции в
основной капитал
22104,1
21703,66
31981,53
5150,34
4751,6
6
Объем платных
услуг населению
3451
3580
3602
3633
3685
Продолжение таблицы 2.2
1
2
3
4
5
6
7
%
1
Добыча полезных
ископаемых
22,30
52,15
-11,57
8,85
4,14
2
Обрабатывающие
производства
-5,74
-9,91
-16,05
-3,12
-1,66
3
Сельское хозяйство
во всех категориях
-12,50
-29,03
120,43
0,52
0,25
4
Строительство
109,52
109,86
109,78
-95,92
-21,38
5
Инвестиции в
основной капитал
2,14
-1,81
47,36
-83,90
-7,74
6
Объем платных
услуг населению
1,74
3,74
0,61
0,86
1,43
Данные расчетов экономических показателей развития МО ГО «Воркута»
за период 2014-2018 гг., представленные в Таблице 2.2 показывают, что
развитие муниципального образования в указанный период происходило в
сложных условиях продолжающегося снижения роста экономики. Так, добыча
полезных ископаемых не показывает стабильной динамики, продолжительный
36
Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по республике Коми.
Официальные статистические публикации ТОГС. [Электронный ресурс]. ‒ Режим доступа:
http://komi.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_ts/komi/ru/publications/official_publications/electronic_versions/,
свободный. ‒ (Дата обращения: 20.12.2018)
43
рост сменился падением в 2016 году (-11,57%) и характеризовался
незначительным увеличением за период 2017-2018 гг. (8,85 и 4,14%
соответственно). Динамика обрабатывающих производств показывает
устойчивый спад с 847,04 млн. рублей в 2014 году до 610,3 млн. рублей в 2018
году, при этом ежегодное падение замедлилось с -5,74% на начало
рассматриваемого периода до -1,66% на конец 2018 года. Снижаются темпы
строительства (-21,38% на 2018 год )и инвестиций в основной капитал (-7,74%),
что связано, прежде всего, с приостановлениям реализации инвестиционных
проектов крупных градообразующих предприятий.
В динамике показывают незначительный рост развитие отрасли сельского
хозяйства в хозяйствах всех категорий на конец исследуемого периода (+0,25%
в 2018 году), а также объем платных услуг населению, который показывает
медленный, но устойчивый рост (1,43% на 2018 год).
Отчасти, такие показатели являются прямым следствием не решенных
проблем и задач, которые отрицательно сказываются на социально-
экономическом развитии МО ГО «Воркута» и его жителей.
Структура предприятий, осуществляющих свою деятельность на
территории МО ГО «Воркута» за период 2014-2018 гг. по масштабам бизнеса
представлена следующими данными:
Таблица 2.3 – Структура предприятий МО ГО «Воркута» за период 2014-2018
гг. по масштабам бизнеса
37
№
п/п
Наименование
Годы
2014
2015
2016
2017
2018
1
2
3
4
5
6
7
В единицах
1
Крупные
предприятия
541
541
541
545
545
2
Средние
предприятия
644
642
642
637
635
3
Субъекты МСП,
микропредприятия
437
418
391
383
352
4
Всего
1622
1601
1574
1565
1532
Структура, %
37
Инспекция Федеральной налоговой службы по городу Воркуте Республики Коми. Статистическая
информация. [Электронный ресурс]. ‒ Режим доступа: https://www.nalog.ru/rn11/, свободный. ‒ (Дата
обращения: 21.12.2018)