12
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
ФИНАНСИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ
1.1.Исторический аспект финансирования муниципальных
предприятий в Российской Федерации
13
Образуемые в форме бюджетов и внебюджетных фондов финансовые
ресурсы органов государственной власти и местного самоуправления — это
доходы, поступления и денежные накопления, находящиеся в
государственной и муниципальной собственности и предназначенные для
решения органами государственной власти и местного самоуправления
вопросов, отнесенных к их компетенции.Формирование основного объема
финансовых ресурсов органов государственной власти и местного
самоуправления осуществляется посредством мобилизации государственных
и муниципальных доходов.
1
Конкретные направления государственных расходов определяются
различными функциями (экономической, социальной, управленческой,
оборонной, политической), выполняемыми государством. На разных этапах
развития государства стоящие перед ним задачи не остаются неизменными,
соответственно меняются объем и структура государственных расходов по
конкретным направлениям.
2
В свою очередь, необходимость в муниципальных расходах обусловлена
удовлетворением потребностей граждан, связанных с местом
непосредственного проживания (содержание муниципального жилищного
фонда, транспортное обслуживание населения, благоустройство территорий,
охрана общественного порядка, управление муниципальным образованием и
др.). Многообразие видов муниципальных расходов зависит от функций
органов местного самоуправления; уровня социально-экономического
1
Калигин Н.А. Принципы организации управления.- М.: Финансы и статистика, 2013.
С.29.
2
Муниципальное управление: учебное пособие./Моисеев А.Д.-М.: Юнити-Дана, 2012.-
159с.
14
развития муниципального образования; задач, решаемых органами местного
самоуправления на том или ином этапе развития.
1
Остановимся на примере финансирования образовательных учреждений.
Изучение материалов, посвященных вопросам финансирования учебных
заведений в XIX начале XX вв., показывает, что источниками поступления
средств в учебные заведения были: ассигнования государственного
казначейства (бюджетные средства), проценты с капиталов, принадлежащих
(переданных, пожертвованных) учебным заведениям, частные
пожертвования, плата за обучение и содержание учащихся (воспитанников),
доходы от привилегий, предоставленных в пользу учебных заведений и
воспитательных домов, освобождений от налогов и иных платежей, доходы
от специально созданных предприятий, доходы от продажи имущества
(имений) учебных заведений.
2
Основным источником финансирования образовательной деятельности
являлись средства государства, т. е. средства бюджета. Считается, что
бюджетное устройство и бюджетный процесс вРоссии начали формироваться
с момента составления общих сводных ведомостей государства в 1652 г.
3
Первой ведомостью о доходах и расходах за истекший год и предложениях
на будущий стала ведомость 1680–1681 гг. по всем Приказам. Но собственно,
бюджетный процесс как элемент составления планов государственного
хозяйства возник существенно позднее -в начале XIX в., вследствие принятия
бюджетного законодательства, предложенного М.М. Сперанским в 1810–
1811 гг. Вместо старинных табелей, рассчитанных на несколько лет, прочно
установилась ежегодная периодичность росписей. Роспись получила
значение государственной, сконцентрировав все доходы и расходы.
4
1
Бабун, Р.В., Муллагалеева З.З. Вопросы муниципальной экономики.- М.: Московский
общественно - научный фонд, 2011.- 263с.
2
Кʌимова Г.П. Образование – специфический вид деятеʌьности и социаʌьный институт //
Образование и цивиʌизация. -2011.№12. – С.18.
3
Платонов С.В. Учебник русской истории.-СПб.:Наука,2007.-423с.
4
Томсинов В.А. Сперанский.-М.: Молодая гвардия, 2009.-451с.
15
Подготовленный в 1809 г. План финансов-прообраз современного
государственного бюджета, состоял из двух частей
1. Устройство финансов на 1810 г.
2. Устройство их с 1810 г. на будущее время.
Первая часть включала два раздела: в одном описывались причины,
определяющие принятие мер, предлагаемых в Плане, во втором были
изложены сами меры и способы их реализации. Второй раздел содержал
четыре отделения: расходы, приходы, систему монетную (кассовую) и
кредитную, управление. Определение расходов первая и самая существенная
операция в финансах. Все источники государственных доходов и все расходы
должны были соединяться в одном управлении. Чтобы оно было
эффективным, все доходы и расходы должны были утверждаться ежегодной
сметой (бюджетом) в специально установленном порядке. Где не было сметы
или годового финансового закона или где этот закон не исполнялся,
подобное состояние дел не могло считаться, по мнению М.М. Сперанского,
«истинным управлением финансами». В бюджетной системе страны не
должно было существовать никаких налогов и расходов без утверждения и
отчета.Распределение финансовых ресурсов по государственным учебным
заведениям осуществлялось на основе сметы доходов и расходов,
составлявшейся на очередной финансовый год.
1
В основу сметы были положены так называемые штаты,
утверждаемыеверховной властью и отображающие все основные виды
расходов по содержанию учебных заведений и органов управления ими за
счет государственных средств. По сути дела, штаты представляли собой
сметы расходов государственных средств на содержание учебных заведений.
1
Там же. С.61.
16
Например, в 1892 г. был утвержден Штат округов Императорского Санкт-
Петербургского Воспитательного Дома и находящихся при них сельских
лазаретов. Штат предусматривал для каждого округа расходы на содержание
38 штатных единиц личного состава округа (чиновники и медицинские
работники с помощниками), работающих при Правлении округа. Вся
территория, на которой были размещены питомцы Воспитательного дома,
охватывающая Санкт-Петербургскую, Новгородскую и Псковскую губернии,
была разделена на 31 сельский округ, обслуживаемый лазаретами с типовым
штатом врачей, а также служащих, расходы, на содержание которых также
были предусмотрены Штатом.
Штат сельских школ и приютов Воспитательного дома представлял собой,
по сути, сборник норм и нормативов расходов на содержание учебных
заведений, разделенный на три части: расходы на одну школу, расходы на
содержание учителей-наблюдателей (прообраз методистов), а также общие
расходы на все школы в ´округе, связанные с обеспечением отдельных
категорий выпускников школ и некоторыми другими нуждами.
Примечательно, что в штатах устанавливалось число школ
соответствующих разрядов. Так, в округе полагалось иметь 15 школ 1-го
разряда, 25 школ 2-го разряда, все остальные школы относились к 3-му
разряду. В зависимости от разряда школы учителя получали жалование
соответственно, 240, 180 и 132 руб. в год.Расходы по содержанию школы
включали:
- наем помещения с отоплением из расчета 8 учебных месяцев по 9 руб. в
месяц и 4 не учебных месяца по 3 руб. в месяц - 84 руб. в год;
- освещение школы 9 руб.;
- библиотека для учителей и учащихся 12 руб.;
- приобретение и доставка в школу книг и учебных пособий для учащихся
32 руб.;
17
- обзаведение вновь открываемых школ необходимым инвентарем и ремонт
инвентаря в существующих школах 10 руб.
1
Очень подробные штаты (сметы) были утверждены, например, для
сельских приютов, по содержанию питомцев в детских домах. Расходы
классифицировались по видам затрат, причем по некоторым из них
предусматривалось определение размера расходов в пределах ежегодных
сметных назначений, без установления нормативов, т. е. с ежегодным
уточнением. Иными словами, некоторые расходы не нормировались ввиду,
очевидно, невозможности или затруднительности установления таких
нормативов.
Таким образом, в штатах школ и других учебных и воспитательных
заведений планировались основные расходы по их содержанию, в чем виден
прямой аналог современной сметы бюджетных расходов на содержание
образовательного учреждения с классифицированными расходами, а также и
нормативной базы финансового планирования в образовании.
Аналогичный порядок финансирования был установлен и для высших
учебных заведений при существенно большей их самостоятельности. Так,
Общим уставом императорских российских университетов от 18 июня 1863
г. для университетов была установлена коллегиальная форма управления, в
том числе и в финансовой сфере. Устав относил решения по осуществлению
расходов на обеспечение деятельности университета к ведению Совета,
Правления и попечителя университета.
К ведению Совета в части финансирования было отнесено только
рассмотрение финансовой сметы университета, а равно рассмотрение и
1
Леонтьев А.А. История образования в России от древней Руси до конца ХХ века.// Газета
«Русский язык» - 2011.-№ 33.С.6.
18
утверждение ежегодной сметы доходов и расходов специальных средств,
составляющих собственность университета.
На утверждение Правления, в частности, были отнесены вопросы
производства в границах сметного на каждый предмет назначения
сверхштатного на один предмет расхода, не свыше 300 руб. серебром и
заключения контрактов на подряды и поставки до 5 тыс. руб.
1
На утверждение попечителя представлялись следующие вопросы:
- назначение пособий бедным студентам;
- ходатайство правления об освобождении от платы за учение
достойных, но бедных студентов, об отсрочке или «об уменьшении
оной»;
- разрешение осуществления из специальных средств университета
сверхштатных расходов на один предмет свыше 300 руб. серебром в год;
- заключение контрактов на подряды и поставки свыше 5 тыс. руб.;
- предложения, касающиеся улучшений по хозяйственной части.
Через попечителя представлялись на утверждение министра заключение
контрактов на подряды и поставки свыше 7 тыс. руб. и разрешение
сверхштатных расходов из специальных средств университета на один
предмет свыше 1 тыс. руб. в год.
2
Основные же решения по расходованию средств, принимались
Правлением университета, которое в соответствии с Общим уставом под
председательством ректора составляли деканы всех факультетов и
проректор, т. е. все административные руководители высшего учебного
заведения. В тех университетах, где проректора заменял инспектор,
1
Там же. С.7.
2
Там же. С.8.
19
последний участвовал в заседаниях правления с правом голоса только по
студенческим делам. В составе правления Московского университета
полагался сверх того советник по хозяйственной части, избиравшийся и
утверждавшийся попечителем учебного округа из посторонних лиц.
Именно Правление получало сумму, определенную на содержание
университета, в сроки, назначенные по ежегодному расписанию, а также
принимало деньги, вносимые в виде платы за обучение, и другие доходы
университета, отвечало за сохранность денег,распоряжалось ими согласно со
штатом и сметой. Правление выдавало стипендии и пособия, заключало
договора на подряды и производило выплаты, наблюдая за расходованием
сумм и за отчетностью по ним в соответствии с порядком, предписанным
общими законами и особыми распоряжениями Министра народного
просвещения. Правление имело в своем «заведовании» университетскую
собственность, наблюдало за порядком в зданиях университета, за
содержанием их в чистоте и исправности и за предохранением их от порчи и
пожара. Правление заседало, по крайней мере, один раз в неделю и обязано
было ежемесячно сообщать Совету и представлять попечителю краткую
ведомость о состоянии наличных средств университета. В ведении правления
состояли казначей, архитектор, экзекутор и его помощник (только в
Московском университете).
Ситуация с выполнением установленных университетам штатов в XIX-
начале XX вв., по оценкам современников, немногим отличалась от
нынешнего состояния финансирования высшего образования. На
протяжении 1900–1917 гг. государственные ассигнования на содержание
университетов застыли на уровне 1863 г., не покрывая даже половины их
действительных расходов. Остальные средства университеты должны были
добывать из других источников (доходы от различных предприятий, плата за
обучение, частные пожертвования). Во многом только наличие большого
числа не предусмотренных штатами приват-доцентов давало университетам
возможность обеспечить проведение учебных занятий. Запросы об
20
увеличении ассигнований на университеты неоднократно вносились в
правительство и Государственную Думу, но их упорно отклоняли.
1
Министерство народного просвещения было самым «обойденным» в части
финансирования. В 1912 г. для двадцати восьми подведомственных ему
казенных высших учебных заведений с контингентом студентов в 55,5 тыс.
человек (или 74% учащихся государственных университетов и институтов)
выделялось 65% правительственных ассигнований на высшее образование.
Остальные суммы распределялись между учебными заведениями прочих
ведомств, в которых обучалось 26% контингента правительственной высшей
школы. В то же время Министерство торговли и промышленности,
например, в политехникумах и горных институтах которого обучалось 8582
человека, или 11,4% контингента студентов государственной системы
высшей школы, получало 18% субсидий.
2
Одновременно университеты получали в специальные средства суммы в виде
платы за правоучение, что позволяло увеличивать гонорары профессорам.
Несмотря на неравномерность поступления этих средств, в 1903–1912 гг.
общая динамика показывала рост специальных средств в университетах в
целом и некоторое снижение в провинциальных университетах. Основными
денежными ресурсами университетов в этот период являлись: штатные
суммы, отпускаемые на их содержание из средств государственного
казначейства по смете министерства народного просвещения; специальные
средства, идущие для той же цели; суммы, ассигнованные из
государственного казначейства на строительные нужды. При разработке
новых повышенных штатов университетов (1906 г.) предполагалось
получаемый профессорами гонорар (от платы за посещение лекций) обратить
в доход казначейства для равномерного распределения. Для компенсации
недостатка штатных средств, приходилось использовать специальные
1
Ключевский В.О. Исторические портреты. Деятели исторической мысли.-М.: Правда,
2011.-622с.
2
Пряникова В.Г., Равкин З.И. История образования и педагогической мысли: учебник-
справочник.-М., 2006.-С.19
21
средства, которые по своей природе являлись прибавочным ресурсом,
дополняющим штатные ассигнования и удовлетворяющим новые
потребности, не предусмотренные штатами.
1
Поступления средств в учебные заведения делились на два потока: общие
доходы и специальные доходы. К общим доходам относились средства из
государственного казначейства, доходы от предоставленных привилегий,
плата за содержание пансионеров, проценты с неприкосновенных капиталов,
доходы от продажи имущества, пособия. К специальным доходам
относились, в основном, проценты с капиталов.
В качестве примера можно привести структуру общих доходов ведомства
императрицы Марии, которое можно рассматривать как фонд,
аккумулирующий финансовые ресурсы и осуществляющий содержание из
них воспитательных домов и учебных заведений
2
:
1
Фрадкин Ф.А. Лекции по истории отечественной педагогики: учебное пособие.-М.,2005.-
С.95.
2
Хрестоматия по истории школы и педагогики в России (до 1917г.) / С.В. Егоров.-
М.,1994.-С.201.