22
Таблица 1. Структура общих доходов ведомства императрицы Марии
Вид дохода
1881 г.
1886г.
Сумма, руб.
% к
Сумма, руб.
% к
итогу
итогу
Всего
из них:
11 498 995,0
100,0
11 788 849,0
100,0
Ассигнования из
Казначейства
2 647 928,0
23,0
2 648 430,0
22,5
Доходы от
привилегий
1 769 265,0
15,4
1 917 400,0
16,3
Проценты с
капиталов
2 627 346,0
22,8
3 289 682,0
27,9
Плата за
пансионеров
2 161 966,0
18,8
2 604 736,0
22,1
Доходы от продажи и
сдачи в аренду
имущества
225 152,0
2,0
234 551,0
2,0
По официальным данным, в 1912 г. финансы государственных,
общественных и частных высших учебных заведений составляли сумму 32
548 690 руб., основная часть которых формировалась за счет ассигнований из
государственного казначейства (61%), а остальные составлялись
дополнительными приходными статьями, основной из которых выступала
плата за обучение и содержание в интернатах.
1
Ежегодная стоимость обучения одного студента университета, например,
равнялась 228 руб., из которых 98 руб. погашалось самими обучавшимися.
1
Пряникова В.Г., Равкин З.И. История образования и педагогической мысли: учебник-
справочник.-М., 2006.-С.21.
23
Следует отметить, что плата за обучение в университетах впервые появилась
в 1817 г. и несколько раз изменялась.
1
Таблица 2. Структура доходов высших учебных заведений в России в 1912 г.
Источник дохода
Сумма, руб.
% к итогу
Всего доходов
32 548 690,0
100,0
в том числе:
Ассигнования из государственного
казначейства
19 900 056,0
61,1
Плата за обучение и содержание в
интернате
7 960 259,0
24,5
Земские, городские,
общественныесредства
169 349,0
0,5
Проценты с капитала и
специальныхсредств
1 858 150,0
5,7
Прочие источники и частные
пожертвования
2 660 876,0
8,2
В 1877 г. в столичных университетах плата была 28 руб. 57 коп.,в
провинциальных 14 руб. 28 коп. В 1845 г. она была повышена до 40 и 20 руб.
Кроме студентов к лекциям и практическим занятиям с согласия
преподавателя и администрации института могли допускаться «посторонние
1
Хрестоматия по истории школы и педагогики в России (до 1917г.) / С.В. Егоров.-
М.,1994.-С.205.
24
лица». За каждый прослушанный ими курс взималась плата 10 руб. в
семестр.
1
институтах имелись стипендии, причем получавшие государственные и
частные стипендии обязывались нести государственную службу по году за
каждый год получения стипендий в том случае, если по окончании этими
стипендиатами курса в институте им будет заявлено, что правительство
имеет надобность воспользоваться их познаниями. Стипендии
предоставлялись «отличнейшим по успехам и поведению из недостаточных
студентов».
В начале XXв., в Петербургском технологическом институте из 2000
студентов бесплатно обучалось 100 студентов, в Харьковском
технологическом институте из 1000 студентов – 50.
2
В советское время учебные заведения финансировались на принципах
плановой экономики, отраженных, например, в постановлении СНК СССР от
6 августа 1930 г.:
- основным источником финансирования для государственных высших
учебных заведений являлся государственный бюджет соответствующего
уровня, для учебных заведений кооперативных организаций средства этих
организаций;
- отпуск средств производился в соответствии с установленными
классификациями общесоюзного, республиканского или местного бюджетов
в зависимости от уровня, к которому было отнесено финансирование того
или иного учебного заведения;
- финансирование учебных заведений осуществлялось в соответствии с
финансовыми планами по осуществлению подготовки кадров
соответствующих министерств и ведомств или аналогичных планов
кооперативных организаций;
1
Пряникова В.Г., Равкин З.И. История образования и педагогической мысли: учебник-
справочник.-М., 2006.-С.23.
2
Там же. С.24.
25
- на каждое учебное заведение независимо от ведения и уровня
финансирования должна была составляться индивидуальная годовая
приходно-расходная смета, утверждаемая органом, которому это учебное
заведение непосредственно подведомственно;
- расходы по содержанию, строительству, оборудованию всех высших и
средних профессионально-технических учебных заведений исчислялись и
производились в соответствии с контингентами учащихся, ставками
заработной платы преподавательского персонала, нормами материального
обеспечения учащихся и объемом капитального строительства.
1
Исходные данные для определения объемов финансирования образования
данного уровня определялись:
- контингенты учащихся решениями СНК соответствующего уровня
власти;
- ставки заработной платы и нормы материального обеспечения
учащихся СНК СССР;
- строительство новых учебных заведений только по постановлениям
СНК СССР;
- капитальные работы по учебным заведениям данного уровня по
решению СНК СССР, принимаемому по представлению Госплана СССР.
Аналогичный порядок финансирования был введен и для образовательных
учреждений других уровней образования. Например, постановлением СНК
РСФСР от 14 июля 1934 г. «Об обеспечении начальной и средней школы
твердым бюджетом и о предоставлении прав распорядителей кредитов
директорам и заведующим школ» были установлены следующие основные
положения организации финансирования общеобразовательных школ
2
:
1
Фрадкин Ф.А. Лекции по истории отечественной педагогики: учебное пособие.-М.,2005.-
С.101.
2
Платонов С.В. Учебник русской истории.-СПб.:Наука,2007.- С.121..
26
- каждая начальная, неполная средняя и средняя школа в городе и на селе
должна иметь твердую годовую смету не позднее декадного срока со дня
утверждения местного бюджета, на котором школа состоит;
- всем директорам неполных средних и средних школ, а также заведующим
начальными школами, имеющими не менее 160 учащихся, за исключением
начальных школ, состоящих на сельском бюджете, должны быть
предоставлены права третьестепенного распорядителя кредитов;
- кредиты для учебных заведений открываются на предстоящий месяц;
- средства перечисляются на текущий счет школы для своевременного и
полного обеспечения всех расходов;
- закупка учебников, учебных пособий и других, необходимых для учебного
процесса материальных средств осуществляется в централизованном порядке
на районном уровне.
Основным плановым документом, определяющим объем и структуру
бюджетных ассигнований, являлась смета. Сметы бюджетных учреждений
составлялись в два этапа. На первом этапе формировались проекты смет на
основе устанавливаемых соответствующим городским или районным
отделом народного образования (ГОРОНО или РОНО) контрольных цифр
финансирования, по местному бюджету включаемых в проект бюджета
объемов финансирования образования. Контрольные цифры определялись
исходя из двух показателей:
- лимитов бюджетных ассигнований из местных бюджетов на всеобуч (на
образование);
- данных о финансовом и материальном положении образовательных
учреждений.
1
При этом объемы и контрольные цифры бюджетных ассигнований
уточнялись на заседаниях с директорами и заведующими каждого учебного
заведения. Наряду с контрольными цифрами определялись нормы
расходов,устанавливались штаты и уточнялись ставки оплаты труда
1
Там же. С.123
27
работников образовательных учреждений в пределах утверждаемых фондов
заработной платы, контингенты учащихся и другие показатели деятельности
образовательных учреждений, впоследствии получившие название
«производственные показатели». По контрольным цифрам составлялись
сметы образовательных учреждений и представлялись для включения в
проект бюджета. В необходимых случаях директор или заведующий школой
представлял предложения по необходимым поправкам в смету (разногласия
при составлении проекта бюджета).
На втором этапе, уже после принятия бюджета, в составленные ранее для
проекта бюджета сметы вносились поправки в соответствии с
установленными объемами и структурой бюджетных ассигнований. После
этого сметы утверждались.
При составлении бюджетно-кассовых планов на предстоящий квартал и
месяц в рамках утвержденного бюджета и смет расходов финансовые органы
обязаны были предусматривать расходование средств с учетом выплаты
заработной платы за отпускной период, мероприятий по подготовке к новому
учебному году, закупок учебного оборудования, учебников, заготовки
топлива.
Органы управления образованием выделяли кредиты каждой школе
(распорядителю кредитов) и рассылали извещения об открытии кредитов на
предстоящий месяц. Для сельских школсельсоветы рассылали выписки из
местного кассового плана в качестве документов, подтверждающих открытие
кредитов. Бюджетные средства распределялись на текущие счета
соответствующих учреждений и школ.
Численность и штаты административного и обслуживающего персонала
начальных и средних школ устанавливались на расчетную величину класса в
40 учащихся (за исключением школ с численностью учащихся до 80
28
человек). В школах с 320 и более учащимися предусматривалась штатная
должность счетовода-делопроизводителя.
1
Планирование бюджетных расходов на содержание образовательных
учреждений осуществлялось в соответствии с методическими материалами,
последние из которых были изданы в 1968 г. для вузов, в 1976 г. для средних
специальных учебных заведений и в 1977 г. для начальных, восьмилетних и
средних школ. Эти методические материалы в основных своих чертах
повторяли содержание предыдущих документов аналогичной
направленности.
2
Основу расчета потребности в средствах на заработную плату составляли
показатели численности учащихся и установленные нормативы учебной
нагрузки на учащегося и преподавателя, а для высших учебных заведений
установленные количественные соотношения преподавателей и студентов.
Большое внимание в расчетах также уделялось вопросам определения
фонда оплаты труда работников, расходов на социальное обеспечение
учащихся, а все остальные расходы предлагалось определять «от базы», т. е.
от достигнутого уровня. Этотподход в бюджетном планировании сохранился
и в настоящее время успешно применяется в рамках уже нового бюджетного
процесса.
Порядок рассмотрения и утверждения смет также в основных чертах
повторял аналогичный порядок, сформировавшийся еще в 30–40-е гг. XX в.,
и в общем виде может быть проиллюстрирован:
1
Пряникова В.Г., Равкин З.И. История образования и педагогической мысли: учебник-
справочник.-М., 2006.-С.23.
2
Степашко Л.А. Философия и история образования: учебное пособие.-М., 2011.-С.91.
29
Таблица 3. Порядок разработки и утверждения бюджетной сметы образовательного
учреждения
Проект сметы
образовательного
учреждения
Раздел
«Образование»
проекта бюджета
Утверждение бюджета
Проект бюджета
Утверждение сметы
Утвержденный
бюджет
Утвержденная
смета
образовательного
учреждения
Раздел
«Образование»
бюджета
Для условий финансового планирования в системе образования, как и во
всей бюджетной сфере, вполне хватало весьма ограниченного набора из 13
указанных статей бюджетных расходов. Эти статьи не имели
внутристатейного деления расходов, были достаточно доступно и, что
немаловажно, привычно применимы для практической деятельности, имели
понятные материальные основания для отнесения к ним расходов. Расходы
30
могли быть легко отнесены к той или иной статье по их материально-
вещественному содержанию
Как бы ни оценивался в настоящее время такой подход к планированию
расходов на образование, он в полной мере соответствовал условиям
стабильной плановой экономики, в которых все изменения в условиях
функционирования образовательных учреждений можно было учесть,
поскольку они также осуществлялись на плановой основе. Насколько он
применим в условиях рыночной экономики и могут ли быть предложены
более эффективные модели финансирования это вопросы, нуждающиеся в
дополнительном серьезном исследовании.
Дальнейшее развитие системы бюджетного финансирования пошло по
пути усложнения не только процедуры бюджетного процесса, но и
существенного расширения бюджетной классификации, в том числе и
применительно к финансированию образования.
1.2. Правовые основы финансирования муниципальных предприятий
Государственные финансы являются инструментом мобилизации средств
всех секторов экономики для проведения государственной внутренней и
внешней политики. Это единый комплекс финансовых операций органов
государственного управления, с помощью которого они аккумулируют
денежные ресурсы и осуществляют денежные расходы.Государственные
финансы являются составной частью общей финансовой системы страны.
Муниципальные (или местные) финансы — совокупность социально-
экономических отношений, возникающих по поводу формирования,
распределения и использования финансовых ресурсов для решения задач
местного значения.Эти отношения складываются между органами местного
самоуправления и населением, живущим на территории данного
муниципального образования, а также хозяйствующими субъектами.
31
Государственные и муниципальные финансы — это денежные отношения,
возникающие в распределительном процессе в связи с формированием
денежных средств у органов государственной власти и местного
самоуправления и их использованием на удовлетворение социальных
потребностей граждан, регулирование экономики, финансирование
национальной обороны и правоохранительной деятельности, управления и
других расходов государства и муниципальных образований. С помощью
государственных и муниципальных финансов органы государственной
власти и местного самоуправления осуществляют регулирование социальных
процессов, оказывают влияние на развитие приоритетных отраслей
экономики, сглаживают различия в уровне социально-экономического
развития отдельных территорий страны.
1
Формирование и использование финансовых ресурсов органов
государственной власти и местного самоуправления осуществляется в форме
различных фондов денежных средств: бюджетов разных уровней бюджетной
системы страны и внебюджетных фондов.
Бюджеты формируются органами государственной власти разного уровня и
органами местного самоуправления для финансового обеспечения всех
возложенных на них задач и функций. С помощью средств бюджетов
осуществляется регулирование экономических и социальных процессов,
развитие научно-технического прогресса, формирование инвестиционного
потенциала.
2
1
Муниципальное управление: учебное пособие./Моисеев А.Д.-М.: Юнити-Дана, 2012.-
С.59.
2
Кузько А.В. Повышение эффективности конституционно-правовой ответственности
органов и должностных лиц местного самоуправления// Государственная власть и местное
самоуправление.- 2011. -№5.-С.54.