32
Формирование внебюджетных фондов связано с появлением потребности у
органов государственной власти и местного самоуправления в значительных
объемах финансовых ресурсов для проведения ряда важных социально-
экономических мероприятий. Внебюджетные фонды позволяют осуществить
финансирование таких мероприятий за счет специальных источников,
используемых по целевому назначению. За счет средств внебюджетных
фондов обеспечиваются социальные выплаты (пенсии, пособия и др.),
финансируются различные природоохранные мероприятия, реализуются
научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки.
Государственные доходы представляют собой денежные средства,
зачисляемые в соответствии с действующим законодательством в бюджеты
органов государственной власти разных уровней, а также в государственные
внебюджетные фонды.При этом денежные средства, зачисляемые в бюджеты
органов государственной власти соответствующих уровней, представляют
собой доходы бюджетов; денежные средства; поступающие в
государственные внебюджетные фонды, являются доходами этих фондов.
Муниципальные доходы — денежные средства, зачисляемые в соответствии
с законодательством органов государственной власти и решениями органов
местного самоуправления в бюджеты муниципальных образований.
Мобилизация доходов в бюджеты и государственные внебюджетные фонды
осуществляется в форме налоговых и неналоговых доходов, а также
безвозмездных перечислений. В условиях рыночной экономики с помощью
налогов обеспечивается мобилизация преобладающей части государственных
и муниципальных финансовых ресурсов.
Финансирование расходов бюджетов в части превышения их объема над
величиной доходов осуществляется за счет поступлений из источников
финансирования дефицита бюджетов. Финансирование дефицита бюджетов
органов государственной власти обеспечивается посредством привлечения
денежных средств в форме займов, осуществляемых путем размещения
государственных ценных бумаг, и кредитов, полученных от кредитных
33
организаций; получения бюджетных ссуд и бюджетных кредитов из
бюджетов других уровней; поступления средств от продажи имущества,
находящегося в государственной собственности, и др. При этом органы
государственной власти РФ имеют право на привлечение как внутренних, так
и внешних источников финансирования дефицита бюджета, а органы
государственной власти субъектов РФ — только внутренних источников (ст.
94, 95 БК РФ).
1
В соответствии с действующим законодательством РФ финансирование
дефицита бюджетов государственных внебюджетных фондов обеспечивается
только за счет изменения остатков средств на счетах по учету средств
бюджетов соответствующих внебюджетных фондов.
С целью сбалансированности местных бюджетов органы местного
самоуправления осуществляют привлечение средств на внутреннем
финансовом рынке (в формах размещения муниципальных ценных бумаг,
бюджетных ссуд и бюджетных кредитов из бюджетов других уровней,
кредитов кредитных организаций) и возмездное отчуждение муниципального
имущества (путем его продажи).
2
Денежные накопления органов государственной власти и местного
самоуправления образуются за счет доходов и поступлений текущего
финансового года, не использованных в ходе исполнения соответствующего
бюджета или государственного внебюджетного фонда и предназначенных
для финансирования расходов в последующие периоды. Денежные
накопления органов государственной власти и местного самоуправления
1
.Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 30.11.2016) //
«Собрание законодательства РФ», 03.08.1998, N 31, ст. 3823.
2
Кузько А.В. Повышение эффективности конституционно-правовой ответственности
органов и должностных лиц местного самоуправления// Государственная власть и местное
самоуправление.- 2011. -№5.-С.57.
34
проявляются в форме остатков средств на счетах бюджетов или
государственных внебюджетных фондов на начало финансового года,
учитываемых после завершения операций по принятым денежным
обязательствам прошедшего года. Остатки средств изъятию не подлежат и
могут использоваться органами государственной власти и местного
самоуправления на покрытие внутригодовых кассовых разрывов в течение
последующего года, направляться на финансирование дефицита бюджета или
государственного внебюджетного фонда в очередном финансовом году,
размещаться в долговые обязательства.
Источниками формирования государственных финансовых
ресурсов являются валовой внутренний продукт, поступления от
внешнеэкономической деятельности, часть национального богатства
(например, поступления от продажи земли, доходы от продажи
нематериальных активов, доходы от реализации конфискованного или
бесхозного имущества). В свою очередь, источниками финансовых ресурсов
органов местного самоуправления являются валовой региональный продукт,
а также часть национального богатства, находящегося или обращенного в
муниципальную собственность.
1
Использование финансовых ресурсов органов государственной власти и
местного самоуправления осуществляется в виде государственных и
муниципальных расходов.
Государственные расходы — это денежные средства, направляемые
органами государственной власти из бюджетов соответствующих уровней и
государственных внебюджетных фондов на финансовое обеспечение
возложенных на них задач и функций.
1
Муниципальное управление: учебное пособие./Моисеев А.Д.-М.: Юнити-Дана, 2012.-
С.59.
35
Муниципальные расходы — это денежные средства, направляемые органами
местного самоуправления из бюджетов муниципальных образований на
решение вопросов местного значения.
Согласно Конституции РФ равноправными субъектами РФ являются края
(области) и входящие в их состав автономные округа. Соответственно
формирование финансовых ресурсов таких краев (областей) и автономных
округов осуществляется в условиях разграничения полномочий не только с
федеральным центром, но и между самими субъектами РФ. При этом
перечень доходов и пропорции их зачисления в бюджеты указанных
субъектов РФ могут регулироваться федеральными законами и договорами
(соглашениями) между органами государственной власти автономного
округа и органами государственной власти края или области.
1
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации", вводимый
в действие с 1 января 2006 г., сохраняет право на осуществление местного
самоуправления одновременно на территории двух муниципальных
образований — муниципальных районов и находящихся на их территории
поселений. Полномочия органов местного самоуправления по мобилизации и
использованию собственных финансовых ресурсов реализуются в условиях
межмуниципального разграничения вопросов местного значения и
источников их финансового обеспечения. Федеральное законодательство
фиксирует состав и уровень доходов, закрепляемых за бюджетами каждого
из видов муниципальных образований.
2
Принцип равноправия субъектов РФ, закрепленный в ст. 5 Конституции РФ,
не предусматривает различий в объеме и составе полномочий, возлагаемых
1
Конституция Российской Федерации (принята всенародным гоʌосованием 12.12.1993) (с
учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N
6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)//
"Собрание законодатеʌьства РФ", 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
2
Федеральный закон от 06 октября 2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // «Собрание
законодательства РФ»,06.10.2003, № 40, ст. 3822.
36
на органы государственной власти республик, краев, областей, автономных
округов, автономной области, городов федерального значения. В
соответствии с федеральным законодательством для всех субъектов РФ
устанавливаются единые нормативы отчислений от федеральных налогов и
сборов в их бюджеты и единая методика расчета финансовой помощи.
1
Исследование основных прав и обязанностей бюджетного учреждения,
составляющих содержание его финансово-правового статуса, позволило
выявить такие специальные принципы финансовой деятельности бюджетных
учреждений, как: результативность; зависимость объема предоставляемого
финансового обеспечения из соответствующего бюджета от параметров
государственного (муниципального) задания; экономическое
стимулирование эффективной деятельности; подведомственность
финансирования; многоканальность финансирования. Указанные принципы
способствуют правильному пониманию и применению правовых норм,
регулирующих деятельность бюджетных учреждений в Российской
Федерации, а также выявлению и устранению пробелов в законодательстве.
2
Установлено, что совершенствование правового положения государственных
и муниципальных учреждений привело к изменениям в налогообложении
бюджетных учреждений.
Выявлена практика предоставления бюджетным учреждениям субъектов РФ
и муниципальных образований налоговых льгот по региональным и местным
налогам. Такое положение позволяет избежать искусственного увеличения
доходов и расходов соответствующего бюджета, так как учредители
бюджетных учреждений должны закладывать суммы региональных и
1
Конституция Российской Федерации (принята всенародным гоʌосованием 12.12.1993) (с
учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N
6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)//
"Собрание законодатеʌьства РФ", 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
2
Карандаев И.Ю. Принципы финансовой деятельности бюджетных учреждений
Российской Федерации в условиях изменения их правового статуса // Пробелы в
российском законодательстве.- 2014. -№ 2. –С.10.
37
местных налогов в субсидию на выполнение государственного
(муниципального) задания, а также стимулировать развитие бюджетных
учреждений, предоставляющих социально значимые услуги.
Финансовый контроль за деятельностью бюджетных учреждений призван
оценивать обоснованность и эффективность управленческих решений
руководителей бюджетных учреждений и учредителя, а также быть
инструментом предупреждения нарушений и недопущения их повторения.
Финансовый контроль за деятельностью бюджетного учреждения
представляет собой проверку соотношения плановых и фактических
показателей плана финансово-хозяйственной деятельности, целевого и
эффективного использования субсидий из бюджетов бюджетной системы
РФ, выполнения показателей государственного (муниципального) задания,
соотношения нормативных и фактических затрат на оказание
государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе на
оказание платных услуг.
В качестве мер по усилению правовой основы финансового контроля за
деятельностью бюджетных учреждений со стороны учредителя предлагается
законодательное закрепление в Федеральном законе от 12 января 1996 г.
№ 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» полномочий учредителя по
осуществлению финансового контроля.
1
При этом целесообразно определить порядок финансового контроля и аудита
эффективности деятельности бюджетных учреждений, а также закрепить
формы, методы, периодичность и сроки проверок. В перечне методов
финансового контроля со стороны учредителя должны быть закреплены
анализ, мониторинг, проверки, согласование определенных сделок и аудит
эффективности.
Обоснована необходимость законодательного закрепления за
подразделением, уполномоченным учредителем, проведения следующих
1
Федеральный закон от 12 января 1996 № 7-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О некоммерческих
организациях» // «Собрание законодательства РФ»,15.01.1996, № 3, ст. 145.
38
видов финансового контроля за деятельностью бюджетных учреждений:
- предварительный контроль на этапе утверждения плана финансово-
хозяйственной деятельности учреждения;
- текущий контроль в ходе выполнения плана финансово-хозяйственной
деятельности. По результатам текущего контроля представляется
целесообразным проведение оперативного анализа результатов деятельности
учреждения и представления ежеквартальной справки-доклада для
руководства учредителя;
- последующий контроль по отчетным документам учреждения за год.
Руководители бюджетных учреждений, как и других юридических лиц,
несут административную, уголовную, дисциплинарную и материальную
ответственность.
В целях правового регулирования ответственности государственных
(муниципальных) учреждений за поддержание в релевантном состоянии
структурированной информации о бюджетных учреждениях,
предусмотренной ст. 32 Федерального закона № 7-ФЗ, предложено
дополнить статьей 13.27.1 КоАП РФ следующего содержания: «Не
размещение в сети «Интернет» информации о деятельности государственных
(муниципальных) учреждений или размещение недостоверной информации,
а равно нарушение установленных сроков обновления указанной
информации в случае ее изменения влечет наложение административного
штрафа на должностных лиц в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей».
Кроме того, для реализации этой нормы предложено законодательное
закрепление срока обновления не в приказе Министерства финансов РФ
от 21 июля 2011 г. № 86н «Об утверждении порядка предоставления
информации государственным (муниципальным) учреждением, ее
размещения на официальном сайте в сети интернет и ведения указанного
сайта», а в п. 3.3 ст. 32 Федерального закона № 7-ФЗ.Законодательное
закрепление административной ответственности должностных лиц
бюджетных учреждений за необеспечение открытости и доступности
39
информации в сети «Интернет» призвано способствовать повышению роли
общественного контроля за эффективным использованием бюджетными
учреждениями предоставляемых из бюджетов средств при оказании
государственных (муниципальных) услуг.
1
В рамках бюджетирования, ориентированного на результат, одним из
основных объектов финансового контроля должно являться выполнение
бюджетным учреждением государственного (муниципального) задания.
Такое понимание сути финансового контроля и его места в системе
управления бюджетными учреждениями предполагает формирование более
совершенной его модели, опирающейся на систему аудита эффективности.
2
Изучение и обобщение изменений, внесенных в нормативные правовые акты
в контексте проводимой реформы государственных (муниципальных)
учреждений, позволило диссертанту выявить следующие черты, присущие
государственному (муниципальному) заданию:
- утверждается соответствующим органом государственной
(муниципальной) власти, осуществляющим функции и полномочия
учредителя учреждения;
- выступает основанием для осуществления деятельности, связанной
с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к основным видам
деятельности учреждения;
- финансовое обеспечение выполнения государственного
(муниципального) задания осуществляется с учетом расходов на содержание
недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества,
закрепленных за бюджетным учреждением учредителем или приобретенных
им за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого
имущества, расходов на уплатуналогов, в качестве объекта налогообложения
1
Федеральный закон от 27 июля 2010 N 210-ФЗ (ред. от 03.07.2016) " Об
организации предоставления государственных (муниципальных) услуг "// «Собрание
законодательства РФ»,02.08.2010,№31,ст.4179.
2
Геймур О.Г. Государственный финансовый контроль в бюджетной сфере России:
организационно-правовое регулирование: дис. … канд. юрид. наук.- Тюмень, 2011. -184с.
40
по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные
участки;
- показатели государственного (муниципального) задания не являются
постоянной величиной, при необходимости могут изменяться, к ним
привязывается размер предоставляемой субсидии на выполнение
государственного (муниципального) задания;
- планирование объемов предоставления государственных
(муниципальных) услуг и размера субсидии на выполнение государственного
(муниципального) задания осуществляется на основе нормативных затрат.
По итогам анализа места и роли государственного (муниципального)
задания в финансовом обеспечении деятельности бюджетных учреждений
автор делает вывод о том, что государственное (муниципальное) задание
является одним из действенных инструментов бюджетирования,
ориентированного на результат.
Анализ законодательства, регулирующего деятельность
государственных (муниципальных) учреждений, показал, что финансовое
обеспечение деятельности бюджетных учреждений может осуществляться в
четырех основных формах:
- субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием
ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием
государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ);
- субсидии на иные цели (целевые субсидии);
- субсидии на осуществление капитальных вложений в объекты
капитального строительства государственной (муниципальной)
собственности и приобретение объектов недвижимого имущества в
государственную (муниципальную) собственность;
- гранты в форме субсидий, предоставляемые федеральными органами
исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ,
органами местной администрации по результатам проводимых ими
конкурсов.
41
В этой связи диссертант подчеркивает, что особенностью правового
режима финансов бюджетных учреждений является преобладание
бюджетного финансирования в форме различных субсидий с ограниченной
возможностью привлечения иных источников финансирования. При этом он
обосновывает вывод о том, что в настоящее время бюджетные учреждения не
могут быть признаны получателями бюджетных средств, так как не наделены
бюджетными полномочиями, предусмотренными ст. 162 Бюджетного кодекса
Российской Федерации
1
для получателей бюджетных средств: они не имеют
бюджетной сметы, не ведут бюджетный учет, не формируют бюджетную
отчетность.
Исключениями из указанного положения являются бюджетные
учреждения, которые наделены статусом главных распорядителей
бюджетных средств, являющихся полноправными участниками бюджетного
процесса.
В соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом
№ 63-ФЗ
2
, с 1 января 2015 года Федеральное казначейство будет вести в
установленном Министерством финансов Российской Федерации порядке
реестр участников бюджетного процесса, а также юридических лиц, не
являющихся участниками бюджетного процесса. По мнению диссертанта, в
разряд юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса,
но включаемых в указанный реестр, необходимо отнести и бюджетные
учреждения.
При этом бюджетные учреждения нельзя уравнивать в правовом
положении с иными коммерческими и некоммерческими организациями,
получающими субсидии из бюджетов бюджетной системы РФ. Основное
1
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 30.11.2016) //
«Собрание законодательства РФ», 03.08.1998, N 31, ст. 3823.
2
Федеральный закон от 26 апреля 2007 N 63-ФЗ (ред. от 03.07.2016) " О внесении
изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и
приведении в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных
законодательных актов Российской Федерации"// «Собрание законодательства
РФ»,30.04.2007,№18,ст.2117.