14
Согласно мнению другого ученого Н.Н. Булыги, аттестация
представляет собой процедуру, посредством проведения которой
устанавливается соответствие работника должности, которую он занимает или
работе, которую выполняет, а именно государственного гражданского
служащего — замещаемой должности гражданской службы. [10, с. 103]
Наиболее полно и широко раскрыто понятие аттестации в системе
государственной службы в довольно немалом количестве трудов профессоров
Ю.Н. Старилова и В.И. Шкатулла, раскрывающих данный термин в узком и
широком смыслах.
В узком смысле под аттестацией государственных гражданских
служащих они понимают: «деятельность, в процессе осуществления которой
аттестационная комиссия в рамках установленной научно обоснованной
процедуры в целях выявления степени соответствия работника занимаемой
должности производит оценку деловых, личных и нравственных качеств
служащего, процесса и итогов его служебной деятельности, результатами
которой становятся оценка и рекомендации аттестационной комиссии по
улучшению труда как аттестуемого лица, так и аппарата всего
государственного органа».
В широком смысле они наделяют аттестацию способом решения ряда
задач: следование принципам государственной гражданской службы; для
возможности реализации повышения трудящегося установление его скрытых
возможностей; установление гарантий реальности должностного
продвижения работников; усиление уровня дисциплины в коллективе;
воспитание в служащем важности несения ответственности за исполняемую
работу, а также применения к нему мер стимулирования; сохранение
постоянства в системе государственной гражданской службы; гарантирование
законности в системе функционирования государственной службы;
формирование профессионального кадрового персонала государственных
15
органов; предупреждение и борьба с правонарушениями и коррупцией в
системе государственной службы.
Советский и российский ученый-юрист В.И. Шкатулла устанавливает,
что аттестация является одним из правовых средств изменения условий
трудового договора/контракта между служащим и государственным органом,
поскольку законодатель установил условием - поступление на
государственную службу на основе трудового договора.
Итак, нами установлено, что как и любой другой правовой институт,
аттестация имеет свои цели, задачи, способы и методы реализации и
принципы. Чтобы разобраться в природе термина «аттестация
государственного гражданского служащего» необходимо более подробно
остановиться на последнем.
К основным принципам аттестации принято относить законность;
гласность; объективность; доступность всех граждан к попаданию на
должность государственной службы, исходя из имеющихся образования и
профессиональных качеств; коллегиальность; беспристрастность;
всеобщность; комплексность; системность и определенность аттестации;
дифференцированность подхода; периодичность проведения; действенность и
другие. [16, с. 23]
Профессор Ю.Н. Старилов в своих трудах, размышляя над принципами
аттестации на государственной службе, также к вышеуказанным добавляет
принципы периодичности, коллективной оценки, внепартийности,
обоснованности оценки, действенности аттестации и комплексности.
Рассмотрим основные из указанных принципов более детально.
Принцип гласности гарантирует проведение и осуществление
аттестационной процедуры открыто. Данный принцип выражается в
публичности обсуждения личностных, профессиональных, нравственных и
иных качествах служащего, подлежащего аттестации, а также всех сторон его
профессиональной деятельности. Кроме того он выражается в доступности
16
всех необходимых материалов для аттестуемых, демократизмом проведения
оценки их знаний. Согласно принципу гласности работник имеет право
высказывать свои возражения по существу характеристики, подготавливать и
выдвигать свои предложения или замечания по улучшению качества работы
определенного государственного органа или же его структурного
подразделения. Помимо этого данный принцип проявляется и в том, что
результаты голосования сообщаются сразу же после голосования открыто.
Принцип объективности оценки характеризуется тем, что названные
ранее качества государственного служащего (деловые, личностные,
профессиональные) рассматриваются с точки зрения их практического
применения. Данный принцип состоит в том, что в процессе проведения
процедуры аттестации детальному рассмотрению подлежат только реальные
факты (ошибки работника, его недостатки и успехи), которые наблюдаются в
его профессиональной деятельности. Формальное отношение аттестационной
комиссии к документам, представленным аттестуемым лицом могут привести
к нарушению данного принципа, что повлечет по итогу вынесение
субъективного решения.
Связан с данным принципом и принцип независимости. Он находит свое
проявление в независимости членов аттестационной комиссии от интересов и
взглядов аттестуемого работника или представителя нанимателя. Ведь именно
независимость состава комиссии позволяет выносить объективные решения о
соответствии или несоответствии государственного гражданского служащего
должности.
Принцип периодичности проведения процедуры аттестации выражается
в том, что она проводится постоянно в четко установленные нормативным
актом сроки. Данный принцип в структуре построения системы работы с
работниками показывает эффект аттестации как организационно-правового
явления, тем самым обеспечивая соответствующий уровень исполнения
государственными гражданскими служащими их должностных обязанностей
17
независимо от каких-либо политических условий, перемен или внешних
факторов.
Коллегиальность, как принцип, в соответствии с которым
осуществляется процедура аттестации работников, излагается в виде
исчерпывающего и рационального подхода к изучению документов, с
которыми взаимодействует аттестуемый служащий в процессе исполнения им
трудовых функций, которые также являются своего рода выражением
справедливой и беспристрастной оценки комиссией уровня профессионализма
трудящегося, а также возможных перспектив повышения в должности.
Принцип коллегиальности предполагает справедливую и
беспристрастную оценку аттестационной комиссией, в рамках которой
тщательно проверяются официальные документы, отражающие деятельность
сотрудника, на предмет оценки его профессионализма и потенциала
карьерного роста. Решение о том, соответствует ли государственный
служащий требованиям своей должности, принимается коллегиально с учетом
индивидуального внимания, необходимого каждому сотруднику, и сложности
его работы, что, в свою очередь, приводит к усложнению критериев оценки.
Более того, этот принцип отражает демократические ценности в процессе
управления.
Дифференцированность подхода в аттестации характеризуется
установлением профессиональных качеств служащего в соответствии с
занимаемой должностью государственной службы. Из чего следует, что
аттестационной комиссии следует задавать служащему только те вопросы,
которые связаны с его профессиональной деятельностью. Итоговое решение о
соответствии или несоответствии занимаемой должности комиссия вправе
формировать лишь на оценке знаний служащим тех вопросов, которые
относятся к его профессиональной компетенции.
Одним из важных принципов проведения аттестационных мероприятий
является принцип обоснованности решения, выносимого аттестационной
18
комиссией и ее рекомендаций. Данный принцип состоит в грамотности
обоснования той или иной оценки комиссии, объяснению ее истинности,
справедливости, целесообразности, а также трактованию имеющихся заслуг и
недоработок служащего.
Аттестации подлежат все государственные гражданские служащие,
замещающие должности в государственных органах власти. Данная
формулировка характеризует такой принцип аттестации, как принцип
всеобщности.
По итогам проведенной аттестации в отношении каждого
государственного служащего могут быть применены различные меры
поощрения и ответственности, а также может быть присвоен классный чин, о
чем гласит принцип действенности рассматриваемой нами процедуры.
Данный принцип из всех является самым прогрессивным и передовым, из-за
чего и находит свое применение в новом подходе к построению всех
механизмов проведения процедуры аттестации государственных гражданских
служащих. Исходя из смысла, который вкладывается в содержание данного
принципа, весь процесс аттестации служащего должен проходить в
обстановке доверия, взаимоуважения и благоприятного расположения
аттестационной комиссии к личности государственного служащего.
Аттестация должна стимулировать его к преумножению профессионализма,
повышению эффективности осуществляемой трудовой деятельности, которые
будут способствовать продвижению по карьерной лестнице, но никак не
«карать и миловать».
Принцип определенности требований, предъявляемых к
государственному служащему при проведении аттестации, является одним из
самых важных с точки зрения правовой защиты и гарантий для самого
служащего. Данный принцип выражается в том, что работника заранее
уведомляют о вопросах, которые ему может задать аттестационная комиссия.
В целях проведения процедуры аттестации аттестационная комиссия
19
разрабатывает квалифицированный перечень вопросов для различных
категорий аттестуемых государственных служащих и государственных
должностей государственной службы с учетом их специализации. Указанные
вопросы должны полностью находиться в рамках трудовых обязанностей,
осуществляемых работником.
Принцип компетентности характеризуется тем, что обязательному
включение в состав комиссии подлежат специалисты в области
государственной службы и кадров.
Также можно выделить и принцип информационной открытости
государственной гражданской службы. Он состоит в общедоступности
результатов проведенной аттестации работников посредством размещения
информационных данных в печатных изданиях и сети интернет.
Статья 4 федерального закона «О государственной гражданской
службе» закрепляет на законодательном уровне принцип профессионализма
государственных гражданских служащих. Анализ соответствия
квалификационным требованиям уровня профессиональной подготовки
государственного гражданского служащего, скорости и качества выполнения
служащим своих должностных обязанностей и, как следствие, его
соответствие замещаемой должности государственной гражданской службы и
выявляются в процессе проведения процедуры аттестации государственных
служащих.
Такие принципы, как системность и комплексность обеспечивают
всесторонность оценки. Они выражаются в двух направлениях: оценка
результатов деятельности работника и оценка исполнения им должностных
обязанностей. Также не будет лишним добавить третьим направлением
упомянутую ранее дифференцированность подхода в аттестации. Согласно
данным принципам необходимым является изучение качества труда
служащего. В оценке его результативности учитываются сложность
поставленных задач и характер полномочий, которыми он наделен, также
20
изучается степень его персональной ответственности в рамках
осуществляемой трудовой функции. И, конечно же, не стоит забывать о
самостоятельности принятия решений служащим в рамках поставленных ему
задач.
Исходя из изложенного, мы можем сделать вывод, что некоторые авторы
научных трудов понимают аттестацию государственного гражданского
служащего, как «оценка», «мероприятие», «установление соответствия»,
«определение», «метод оценки», «процесс оценки», «процедура», «проверка»,
«деятельность», «отзыв о способностях». Другие же в своих подходах к
изучению данного термина отталкиваются от задач и целей аттестации. И
несмотря на то, что сущность самой аттестации не меняется из-за различных
ее трактовок, законодатель и ученые по разному видят ее процессуальную
природу и дают ей разную функциональную нагрузку.
Правовое регулирование аттестации работников является значимым
вопросом трудового законодательства. Однако ему уделяется ограниченное
внимание как в научных трудах, так и в законодательстве.
К сожалению, существующие меры в основном касаются конкретных
отраслей или ведомств и не имеют комплексного подхода. Кроме того, в
трудовом законодательстве отсутствуют единые подходы к решению
важнейших вопросов, касающихся интересов служащих в рамках аттестации.
Целесообразно создать и внедрить унифицированный нормативно-
правовой акт, определяющий порядок проведения аттестационных
мероприятий, а также внести изменения в Трудовой кодекс Российской
Федерации и закрепить регламентацию проведения аттестации .
Этот подход направлен на эффективное решение вопросов, связанных с
аттестацией, и защиту трудовых прав работников во время оценки их
профессиональной квалификации. Кроме того, единое нормативное
законодательство послужит основой для разработки в дальнейшем
отраслевых, межотраслевых и локальных нормативных актов.
21
Подробно рассмотрев нормативно-правовую базу изучаемого вопроса,
мы наблюдается стойкое сохранение практики законодательных органов
субъектов в Российской Федерации в части, которая касается принятия
законов о государственной гражданской службе и, в частности, их аттестации
путем простой компиляции федерального законодательства и внесения
минимальных изменений.
Также обоснованно сделать следующий вывод: необходимо на
нормативном уровне установить и закрепить принципы, которые
вырабатываются непосредственно аттестационной практикой в Российской
Федерации. Важным является четкое определение именно тех постулатов,
которые способствуют повышению эффективности государственной службы,
поскольку правовое регулирование самой процедуры должно быть направлено
на совершенствование работы всей системы государственных органов в
целом. Среди них обязательно должны быть отражены такие принципы, как
гласность, всеобщность, коллегиальность, объективность, профессионализм
участников, принцип комплексности оценки и другие.
1.2. Функции аттестации
Проведение процедуры аттестации государственных гражданских
служащих в соответствии с установленными требованиями закона, а также
реализация всех ее функций составляют единую основу для осуществления
результативной государственной кадровой политики. Как уже упоминалось
ранее, целью проведения аттестации является подтверждение факта
соответствия или несоответствия служащего занимаемой должности
государственной службы. В процессе же достижения этой цели реализуются
непосредственно аттестационные функции. Поскольку функции
вырабатываются непроизвольно, то можно сказать, что на их формирование
также влияют потребности и цели организации, в которой проводится
процедура аттестации.
22
Некоторые ученые выделяют такие функции аттестации, как функция
контроля, оперативности, оценки, экономическую функцию,
организационную, корректирующую, прогностическую, психологическую,
воспитательную, функцию улучшения работы с сотрудниками, функции
информирования, стимулирования, комплексности, прогрессивности,
экономичности, перспективности, коммуникативную, функция
дифференцированности, функция мотивации и другие.
Кратко охарактеризуем некоторые их них.
Функция оперативности заключается в своевременном принятии
решений по результатам проведенной процедуры аттестации. Функция
комплексности характеризуется тем, что при оценке лиц, подлежащих
аттестации, необходимо учитывать все факторы, которые влияют на
формирование профессиональных умений и знаний служащих. Функция
перспективности состоит в установлении перспектив дальнейшего развития
организации, которая проводит аттестацию. Функция экономичности
подразумевает собой наиболее экономичную и эффективную организацию
системы аттестации кадров. В случае, если повышаются затраты на
управление после проведенных мероприятий по совершенствованию
процедуры аттестации, то должен увеличиваться эффект, полученный в
результате их осуществления. Функция прогрессивности выражается в
соответствии всей системы аттестации отечественным, зарубежным и
передовым аналогам. Функция дифференцированности аттестации
выражается в применении различного рода подходов при оценке
профессионализма руководителей и специалистов.
Мотивационная функция подразумевает направленность на повышение
значимости результатов труда каждого работника при достижении им
поставленной цели. Данная функция направляет его на путь постоянного
развития и улучшения его личных возможностей и различных способностей, а
также умений и знаний в профессиональной сфере. При проведении
23
процедуры аттестации стимулирующим фактором выступает стремление
служащего самоутвердиться в государственном органе, в котором он
осуществляет свою трудовую функцию, его стремление сделать успешную
карьеру, а также повысить свой должностной статус.
Функция оценки, или как еще ее называют – диагностическая функция.
Она несет в себе постоянный процесс исследования и вынесения оценочных
характеристик манер поведения и осуществляемой деятельности работников.
Также посредством ее применения оцениваются их навыки, которые в
дальнейшем разумно и наиболее продуктивно применяются в их служебной
деятельности.
Функция коррекции предусматривает возможность внесения ряда
правок в служебную деятельность аттестуемого лица, например, посредством
его командирования в специализированные образовательные организации в
целях получения новых знаний, опыта, умений. Данная функция аттестации
проявляется в тех случаях, когда видится необходимость повышения
квалификации работника, нехватка знаний с целью исполнения поручений
руководства
Функция воспитательная размах своего воздействия распространяет на
две основные сферы. К ним относятся сфера мотивации сотрудника и сфера
его личностных качеств. Санкции данной функции применяются посредством
издания акта о применении дисциплинарного взыскания или же об
осуществлении поощрения сотрудника.
Абсолютно для каждого работника несет определенную важность факт
положительной оценки осуществляемой им деятельности вышестоящим
руководством. Государственный служащий «служит государству». Именно
поэтому для него похвала руководства носит еще более значимый характер.
Тем не менее, поощряются подобные случаи довольно нечасто.
Более того, еще более реалистичной видится обстановка, при которой
государственный гражданский служащий исполняет более широкий спектр