24
рабочих обязанностей и качеством на порядок выше требуемого
должностным регламентом. Однако по итогу все равно получается, что
формальные основания для каких-либо поощрений сотрудника отсутствуют.
Описанное выше является проявлением психологической функции процедуры
аттестации служащих.
Кроме того, согласно статистическим данным более 80% анонимно
опрошенных государственных гражданских служащих правительства
Воронежской области считают, что такие категории служащих, как
«руководители» и «помощники» обязательно должны подлежать аттестации.
Безусловно недостаточно ясными и недостаточно аргументированными
остаются факт непроведения процедуры аттестации в отношении упомянутых
выше категорий государственных гражданских служащих, а также факт
присвоения им классных чинов в отсутствие проведения мероприятий по
оценке их профессионального уровня. Все изложенное идет вразрез с
принципом всеобщности. Более того, можно усмотреть в изложенной
ситуации и нарушение одного из основополагающих принципов всей системы
государственной службы – принципа равного доступа граждан к
государственной службе.
Функции аттестации служащих также подлежат делению на скрытые и
явные. Намерение, в соответствии с которым проводится аттестация,
характеризует явную функцию. В таком случае подразумевается сама
констатация факта целесообразности нахождения аттестуемого
государственного гражданского служащего на той должности службы,
которую он занимает. Вдобавок это носит публичный характер, а также
фиксируется в документе, который адресован довольно-таки широкому кругу
лиц. В данном случае итоговой целью аттестации выступает решение, которое
сохраняет или изменяет социальный статус аттестуемого лица в соответствии
с его готовностью к исполнению данной социальной роли.
25
Скрытых же функций аттестации довольно немало. Наиболее
распространенными являются: разрушение круговой поруки; перенос
ответственности за расстановку кадров по местам на аттестационную
комиссию; планирование движения служащего по карьерной лестнице;
детальное знакомство с подчиненными служащими, их способностями,
возможностями; выявление лучших сотрудников из числа всех, повышение
статуса их достижений путем перевода на более привлекательные должности;
основание для переосмысления некоторыми государственными гражданскими
служащим необходимости их нахождения на государственной службе.
Изложенное указывает нам на то, что аттестация на государственной
службе взаимовыгодна как органам государственной власти, так и самим
аттестуемым служащим, поскольку активно способствует развитию кадрового
потенциала.
Правоведы Н.В. Хлабыстова и В.В. Пагин выделяют перечень функций,
которые могут варьироваться в зависимости от метода проведения аттестации,
но цель в любом случае остается неизменна – повышение производительности
и эффективности деятельности как всей организации в целом, так и
конкретного работника. [22, с. 78]
Правовед С.Н. Булгаков, например, разделяет функции аттестации на
правовые и неправовые. Отличительная уникальность аттестационных
функций выражается в их последовательной взаимосвязи. Он считает, что
именно в правовых функциях отражается сущность процедуры проведения
аттестации. К примеру, так, реализация функции оценки формирует основу
для реализации функции контроля. [12, с. 161]
Под функцией контроля понимается периодическая оценка важных
профессиональных качеств служащих в целях определения их соответствия
занимаемым должностям. Она позволяет снизить риск продвижения
сотрудников некомпетентных и несоответствующих занимаемой должности,
способствует повышению эффективности трудовой деятельности работников,
26
а также помогает выявить их внутренние скрытые резервы. Также данная
функция обеспечивает осуществление постоянного контроля за его
поведением и служебной деятельностью и тем, как он соблюдает требования
законности и правопорядка.
Многие правоведы при рассмотрении указанного вопроса прибегают в
изучению зарубежного опыта проведения профессиональной подготовки
работников правоохранительных органов, где мы видим прямую
противоположность изложенному нами ранее. А именно то, что в зарубежной
практике наблюдается прямая связь между повышением качества знаний,
которые требуются на занимаемой должности и проверяются по результатам
проведения экзамена и повышением по карьерной лестнице.
Реалии современной действительности показывают нам то, что
желательным и наилучшим результатом аттестации будет тот случай, когда
комиссия признает работника соответствующим должности с дальнейшим
включением его в кадровый резерв с целью замещения в порядке
должностного роста вакантной должности. Из чего следует, что аттестация не
оказывает непосредственного воздействия на профессиональный рост
служащего, она лишь косвенно влияет на его карьерную лестницу.
Ввиду периодичности проведения аттестации любой служащий в
процессе подготовки к ней может восполнить значительные пробелы в
теоретической базе законодательства, применяемого при исполнении
должностных обязанностей, с дальнейшим применением полученных знаний
на практике. Таким образом, нами устанавливается явное влияние процедуры
аттестации на повышение уровня и качества профессионального образования.
1.3. Правовые основы проведения аттестации
В развитии и становлении государства одну из самых важных ролей
играет усовершенствование государственной гражданской службы и решение
проблем, которые в ней возникают. Именно государственные служащие
27
напрямую воздействуют на повышение качества жизни общества в
Российской Федерации. В идеальном смысле необходимым является
устранение всех проблем в данной системе, поскольку это способствует ее
усовершенствованию и созданию более эффективного аппарата, состоящего
из дисциплинированных и высокопрофессиональных работников.
Квалификационные экзамены и аттестация играют основополагающую роль в
подтверждении профессионализма государственных служащих, а также
занимают ключевые позиции в системе управления эффективностью их
работы.
За последние более чем пятнадцать лет институт государственной
гражданской службы стремительно и динамично реформировался и
развивался. Развитию государственной гражданской службы Российской
Федерации, а также ее реформированию и совершенствованию
законодательства в данной сфере уделяется достаточно большое внимание как
на федеральном уровне, так и на региональном. Основополагающей целью
проведения указанных реформ служит повышение эффективности
государственного управления в целом, а также качественное улучшение
профессионального уровня государственных гражданских служащих.
Основным же механизмом на пути к достижению этих целей является
аттестация. Долгие годы назад начало формироваться законодательство по
вопросу проведения мероприятий по аттестации государственных служащих.
С течением времени нормотворчество активно изменялось, качественно
прорабатывалось и модернизировалось. В реалиях современного мира мы
наблюдаем широкую законодательную базу по данному вопросу, а также
детальную проработку этапов проведения всей процедуры, порядка
формирование и организации проведения работы комиссий, путей движения
необходимых пакетов документов, оформление результатов. [14, с. 22]
Поскольку реформирование института аттестации происходило и
происходит в рамках института государственной службы, то первым и
28
наиболее серьезным шагом законодателя выступил Федеральный закон «О
системе государственной службы Российской Федерации». [3] После его
издания, вопросы аттестации также стали регулироваться Федеральным
законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации»,
Указом Президента Российской Федерации «О проведении аттестации
государственных гражданских служащих Российской Федерации». Указанные
нормативно-правовые акты были приняты с целью повышения эффективности
как всей системы государственной гражданской службы в Российской
Федерации в целом, так и каждого из государственных служащих в
отдельности. Сфера их действия напрямую распространяется не только на
федеральных гражданских служащих, но и на служащих субъектов
Российской Федерации. Это способствует устранению многих
существовавших ранее противоречий между федеральным и региональным
законодательством. Также на региональном уровне указанные вопросы
регулируются нормативно-правовыми актами субъектов Российской
Федерации. К примеру, закон Воронежской области «О государственной
гражданской службе Воронежской области».
Несмотря на довольно долгую историю появления и становления
процедуры аттестации, ее понятие, как уже говорилось ранее, раскрывается в
основном только в научной литературе, законодательно утвержденного
понятия аттестации до сих пор нет. Названные Федеральный закон и Указ
Президента лишь устанавливают цель ее проведения. Стоит указать на то, что
данные нормативно-правовые акты были утверждены для того, чтобы в целом
повысить профессиональный уровень служащих государственной
гражданской службы. Несмотря на все возрастающее значение аттестации
работников, действующее трудовое законодательство в данном вопросе
крайне немногословно, оно не прописывает детально саму процедуру
проведения аттестации, а также в нем недостаточно отражены
организационно-методические вопросы. Трудовой кодекс Российской
29
Федерации [1] не содержит ни единой статьи, посвященной вопросам
регулирования аттестации работников и только нормой, затрагивающей итоги
проведения аттестации служит статья 81 Трудового кодекса Российской
Федерации, которая перечисляет условия, при которых расторгается трудовой
договор по инициативе работодателя, а именно пункт 3 части 1 гласит о
несоответствии работника занимаемой должности или выполняемой работе
вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами
аттестации.
Такая ситуация с нормативной базой по аттестации трудящихся
сокращает результативность трудового законодательства в целом, вызывает
возникновение трудовых споров, усугубляет социально-психологический
климат в организациях, учреждениях и органах власти, что предполагает
возникновение потребности в обосновании мер по совершенствованию
законодательства в вопросах аттестации и практики его применения.
Предприятия, организации или органы государственной власти обязаны
принимать локальные нормативные акты, которые будут регламентировать
порядок и условия проведения процедуры аттестации работников. Важным
будет отметить, что Трудовой кодекс Российской Федерации не
предусматривает принятие работодателем локального нормативного акта,
который будет регламентировать порядок проведения аттестации работников.
Одновременно с этим в нем содержится норма, согласно которой порядок
проведения аттестации устанавливается трудовым законодательством и
иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового
права, локальными нормативными актами, принимаемыми с учетом мнения
представительного органа работников.
Закономерным продолжением совершенствования института аттестации
государственных гражданских служащих стало принятие Указа Президента
Российской Федерации «О федеральной программе «Реформирование и
развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 -
30
2013 годы)» [9] после полученного опыта осуществления мероприятий
федеральной программы "Реформирование государственной службы
Российской Федерации (2003-2005 годы)", продленной на период 2006-2007
годов Указом Президента Российской Федерации. [8] Одним из ряда
результатов, ожидаемых и полученных от проведения данной программы, мы
видим внедрение определенных механизмов проведения процедуры
аттестации, формирования кадрового резерва, ротации государственных
служащих с последующим их усовершенствованием. Важно еще раз отметить,
что указанные механизмы были успешно введены, и в настоящее время
требуется их усовершенствование. Процедура аттестации работников
реализовывает роль правового инструмента установления соответствия
работника занимаемой им должности.
В настоящее время Министерством экономического развития
Российской Федерации разработан «Прогноз долгосрочного социально-
экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года», в
котором в рамках повышения эффективности системы государственного
управления указана глава «Реформирование и развитие государственной
гражданской службы». В разрезе данной главы планируется расширение
участия в составе конкурсных и аттестационных комиссий представителей
гражданского общества (за счет включения в их составы представителей
общественного совета при государственном органе), а также предстоит
создать систему кадровых резервов на гражданской службе, формируемой на
конкурсной основе и по результатам аттестации, внедрить институт
наставничества в целях организации передачи своих знаний более опытными
сотрудниками.
В процессе модернизации государственного управления в Российской
Федерации делается явный акцент на реформировании государственной
службы. Данная реформа направлена на повышение роли государственной
службы как правового инструмента, осуществляющего государственные
31
функций. От функционирования этого правового механизма во многом
зависят эффективность и целесообразность различных сфер общественной
жизни.
Глава 2. АНАЛИЗ ПРОЦЕДУРЫ ПРОВЕДЕНИЯ АТТЕСТАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ (НА ПРИМЕРЕ
ВОРОНЕЖСКОЙ ОБЛАСТИ)
2.1. Порядок проведения аттестации гражданских служащих
Воронежская область входит в состав Центрального федерального
округа. Область является одним из крупнейших сельскохозяйственных и
промышленных центров России. Область делится на 32 административных
района. Воронеж - столица области - играет важнейшую роль как
32
административный, культурный, промышленный, научный и торговый центр
Черноземья.
По состоянию на 1 января 2023 года в соответствии с итогами
Всероссийской переписи населения 2020 года численность населения области
составляет 2285282 человек.
Численность работников, замещавших в Воронежской области
должности государственной гражданской службы, представлена в рисунке 2.1.
[25]
Рисунок 2.1Численность государственных гражданских служащих, чел.
В соответствии с вышеуказанными статистическими данными
обоснованно сделать вывод, что из года в год в Воронежской области растет
потребность в компетентных кадрах, в том числе и вследствие увеличения
функций и полномочий органов власти.
Численность работников, замещавших в Воронежской области
должности государственной гражданской службы, подлежащих и прошедших
аттестацию представлена в рисунке 2.2. [26]
2019 год 2020 год 2021 год 2022 год
Численность
государственных
гражданских служащих
2147 2373 2385 2653
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
33
Рисунок 2.2 Численность государственных гражданских служащих,
подлежащих и прошедших аттестацию, чел.
Нормативной базой оценки профессионального уровня служащих в
Воронежской области служит закон Воронежской области «О
государственной гражданской службе Воронежской области».
Современная государственная гражданская служба должна быть
конкурентоспособной, открытой, направленной на качественное и
своевременное оказание государственных услуг, результативную
деятельность работников по исполнению их полномочий и обеспечению
должного функционирования государственных органов. Также должно быть
выстроено оперативное взаимодействие с органами местного самоуправления
и институтами гражданского общества.
Процессы модернизации и улучшения института государственной
гражданской службы в практике государственных органов требуют
использования современных методов и технологий в кадровой работе, также
и при оценке компетентности и профессионализма государственных
гражданских служащих.
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
1000
2020 год
2021 год
2022 год
2023 год
2020 год 2021 год 2022 год 2023 год
Численность государственных
гражданских служащих,
подлежащих аттестации
380 693 420 488
Численность государственных
гражданских служащих,
прошедших аттестацию
373 667 381 422