25
В литературе существуют различные классификации методов
управления. Так, одни авторы выделяют методы внеэкономического
воздействия (организационного, административного) и экономического
воздействия. Другие ― морально-политические (убеждение, воспитание,
моральное поощрение), экономические (материальное поощрение,
стимулирование деятельности), организационные (прогнозирование,
организация, координация, контроль), административно-директивные. Третьи
― морально-идеологические, социально-политические, экономии- ческие и
административные. Четвертые ― в зависимости от мотивов деятельности, на
которые направлено управляющее воздействие: адми- нистративно-
организационные, экономические и социально-психоло- гические.
12
При анализе методов управления в сфере местного самоуправления
правомерно их рассмотрение с точки зрения их содержания, направленности и
организационной формы.
В содержательном плане выделяют экономические, административные
(административно-организационные) и социально-психологические методы
муниципального управления.
В соответствии со структурой объекта управления, в качестве которого в
сфере муниципального управления выступает муниципальное образование,
методы управления по уровню применения могут быть подразделены
следующим образом:
–
методы, относящиеся ко всему муниципальному образованию,
включая и саму систему органов управления муниципальным образованием;
–
методы, относящиеся к различным подсистемам, выделяемым в
рамках муниципального образования (экономическая, социальная, природно-
ресурсная и так далее);
–
методы управляющего воздействия по отношению к отдельному
работнику и рабочим группам.
12
Мельников С.Б. Формирование корпоративного управления муниципальными образованиями России в условиях кризиса.
М.: Изд.группа «АРиНА», 2017 с.56
26
Структура субъекта управления, в данном случае органов
муниципального управления, приводит к выделению группы методов, которые
обеспечивают осуществление отдельных управленческих функций
(планирования, организации, руководства и контроля).
С точки зрения направленности методы управления разделяют по двум
критериям:
–
по уровню управляющего воздействия (то есть по источнику)
–
по объекту воздействия (на что или на кого направлено).
Любой метод управления, каким бы он ни был по содержанию или
направленности, обладает определенной организационной формой, которая
является третьим важным направлением анализа методов управления, наряду с
их содержанием и направленностью. Под организационной формой
понимается:
–
тип воздействия (акт или норма);
–
характер воздействия (прямое или косвенное);
–
способ выработки воздействия (индивидуальный или групповой);
–
характеристика воздействия во времени (долговременное или
краткосрочное, разовое или периодически повторяющееся).
Экономическим методам управления отводится центральное место. Это
обусловлено тем, что отношения управления определяются в первую очередь
экономическими отношениями и лежащими в их основе объективными
потребностями и интересами людей.
Под экономическими методами управления подразумевают способы
воздействия на экономические интересы отдельных организаций, работников
или групп. Воздействие этой группы методов осуществляется через систему
экономического стимулирования, а также посредством таких экономических
инструментов, как нормативы, цены, местные налоги и сборы, платежи за
природные ресурсы и так далее. Для осуществления управления посредством
экономических методов важнейшей задачей является формирование системы
показателей, которые адекватно отражали бы все аспекты экономической
27
деятельности муниципального образования и были бы внутренне не
противоречивы.
Среди экономических методов выделяют прямые и косвенные.
Методы прямого воздействия выражаются в форме прямого
экономического расчета, который в практике муниципального управления
реализуется на трех уровнях:
–
на уровне муниципального образования в целом;
–
на уровне отдельных предприятий и организаций;
–
на уровне подразделений или рабочих групп, функционирующих в
составе предприятий и организаций.
Метод прямого экономического расчета основан на плановом
распределении трудовых, материальных и финансовых ресурсов
муниципального образования. Плановость указывает на то, что управляющее
воздействие осуществляется через систему прогнозов, программ и планов.
Одним из важных элементов прямого экономического расчета, на основе
которого осуществляется воздействие на развитие экономики муниципального
образования, является бюджетное финансирование.
Использование этого элемента позволяет органам муниципального
управления оказывать существенное влияние на развитие как приоритетных
производств, так и объектов социальной и производственной инфраструктуры.
В числе других элементов прямого экономического расчета также
следует отметить централизованные капиталовложения, осуществляемые как за
счет средств бюджета муниципального образования, так и за счет
привлекаемых средств (муниципальные займы и тому подобное); установление
тарифов и цен на услуги и товары, предоставляемые населению
муниципальными предприятиями и организациями, а также предприятиями-
монополистами, действующими на местных рынках. В Данном случае речь
может идти об установлении цен и тарифов на услуги жилищно-
коммунального хозяйства, муниципального транспорта и так далее.
28
К элементам прямого экономического расчета относится и создание
смешанных предприятий, где участие органов муниципального управления
осуществляется восновном в форме предоставления имущества (помещения,
оборудования и тому подобное) в уставный фонд вновь создаваемого
предприятия.
В ряду экономических методов, имеющих косвенный характер
воздействия, следует отметить в первую очередь: местные налоги и сборы,
платежи за пользование природными ресурсами, гарантии администрации при
получении кредитов в коммерческих банках, предоставление в аренду
муниципальной собственности и так далее.
13
В отличие от организационно-административных экономические методы
руководства предполагают разработку общих планово- экономических
показателей и средств их достижения. Несмотря на характерное для
современного этапа усиление роли экономических рычагов и стимулов, не
следует ограничивать организационно-административные методы воздействия,
которые за счет централизации управления помогают выполнять напряженные
плановые задания. На основании экономических методов управления должны
развиваться и укрепляться организационно- административные и социально-
психологические методы, повышаться профессионализм и культура их
применения.
Организационные методы ― система методов воздействия, которая,
будучи направлена на все элементы и подсистемы муниципального
образования, обеспечивает их совместное целенаправленное развитие. Таким
образом, организационно-административные методы управления служат для
реализации организационного единства системы муниципального управления.
Организационно-административное воздействие в системе
муниципального управления осуществляется в прямой и косвенной формах.
13
Ракевич И.В. Формирование муниципальной собственности в рыночной экономике. Саратов, 2014.
29
В прямой форме административные методы управления осуществляются
в виде воздействия на объекты управления в формах постановления,
распоряжения, приказа, указания.
Постановления являются правовыми актами, определяющими общие
правила, нормы деятельности, поведения, рассчитанные на неоднократное
применение.
Распоряжения имеют персонифицированный характер и издаются в
основном для решения оперативных вопросов.
Приказы издаются руководителями органов муниципального управления
отраслевой компетенции, осуществляющими управление на единоначальной
основе.
Руководители органов муниципального управления и их структурных
подразделений имеют право давать указания подчиненным им работникам в
пределах их компетенции.
Прямые административные методы имеют и различную степень
регламентации.
Наиболее категоричной регламентирующей формой административного
воздействия является приказ. Он обязывает подчиненных (руководителей
муниципальных предприятий и организаций, а также руководителей
структурных подразделений и отдельных работников) точно бы полнять
принятое решение в установленные сроки. Невыполнение приказа влечет за
собой соответствующие санкции.
Приказ может иметь инструктивный характер или же выступать в форме
предписания или запрещения. В случае инструктивного характера приказа он
должен иметь четко сформулированную задачу.
Меньшая степень регламентации присуща распоряжениям. Их отличие от
приказов заключается в том, что они не устанавливают определенного срока
начала реализации.
К числу других методов прямого административного воздействия следует
отнести также методические указания, рекомендации и советы, которые
30
отличаются много меньшей степенью регламентации по сравнению с
распоряжениями, а тем более с приказами, и позволяют (особенно
рекомендации и советы) не только самостоятельно выбирать способы
реализации задания, но и уточнить само задание.
Как правило, все это прямые задания и распоряжения руководителей,
которые направлены на соблюдение законов и постановлений, приказов и
распоряжений в целях оптимизации производственных процессов.
Организационно-административные методы отличает от других четкая
адресность директив, обязательность выполнения распоряжений и указаний,
невыполнение которых рассматривается как прямое нарушение
исполнительской дисциплины и влечет за собой определенные взыскания.
Директивные команды обязательны для выполнения, причем в установленные
сроки, даже если это невыгодно исполнителю. По существу организационио-
административные методы ― это методы принуждения, которые сохраняют
свою силу до тех пор, пока труд не превратится в первую жизненную
потребность.
В общем виде система организационно-административных методов
может быть представлена как совокупность двух равнозначных элементов:
воздействие на структуру управления (регламентация деятельности и
нормирование в системе управления) и на процесс управления (подготовка,
принятие, организация выполнения и контроль за управленческими
решениями).
В косвенной форме воздействие осуществляется через установление
норм, процедур и правил.
К числу косвенных методов административного воздействия относятся
различные способы регулирования деятельности работников посредством
введения определенных правил (нормативное регулирование),
конкретизирующих деятельность работников, а также при помощи
стандартизации административных процедур и форм документооборота.
31
Типичными примерами нормативного регулирования являются
положения о комитетах, управлениях и отделах администрации или мэрии, в
которых находит отражение их организационная структура и механизмы
функционирования. Другой вид норм ― должностные инструкции, которые
регламентируют характер деятельности отдельного работника, его права и
ответственность.
Реализация административно-организационных методов осуществляется
через распорядительство и оперативное вмешательство в процесс управления в
целях координации деятельности участников процесса для выполнения
поставленных задач. Необходимо отметить, что административно-
организационное воздействие будет неполным, если оно не предусматривает
оценку деятельности подчиненных. Это касается как сдельных работников
муниципальных органов власти, так и муниципальных предприятий. Вместе с
тем в силу природы местного самоуправления, деятельность самих органов
муниципального управления, глав администраций, приобретает законченный
вид только в том, если у населения муниципального образования существует
реальная возможность оценивать их деятельность.
По мере развития системы местного самоуправления и расширения
участия населения в решении местных проблем, а также развития частного
предпринимательства сфера действия прямых административных указаний
сокращается, а сфера действия косвенных методов административно-
организационного воздействия расширяется.
14
В целом организационно-административные методы руководства
существуют в форме организационного и распорядительного воздействия.
В сущности, вся система управления пронизана организационно-
распорядительной деятельностью.
Социально-психологические методы управления ― это способы и
приемы воздействия на социальные интересы населения муниципального
14
Анализ хозяйственной деятельности бюджетных организаций [Текст]: учебное пособие / под общей редакцией Д.А.
Панкова, Е.А. Головковой. - М.: Новое знание, 2018. – 409 с.
32
образования, а следовательно, и на социальные интересы работников, занятых в
сфере муниципального управления.
Действие этих методов основано на научных знаниях о поведении
человека в организациях различного масштаба и типа.
К числу особенностей применения социально-психологических методов в
сфере муниципального управления следует отнести то, что они используются
не только в отношении отдельной организации (органа муниципального
управления или муниципального предприятия), но и в отношении отдельных
социальных и этнических групп населения, проживающих на территории
муниципального образования.
15
Использование социально-психологических методов направлено на
создание такой организационной культуры объекта управления, которая бы в
максимальной степени ориентировала поведение работников на достижение
общеорганизационных целей.
В случае, когда социально-психологические методы используются в
отношении отдельных социальных и этнических групп населения
муниципального образования в качестве действенных методов социального
воздействия выступают меры по улучшению бытовых и жилищных условий
населения, повышение его общеобразовательного и профессионального уровня;
улучшение медицинского обслуживания; создание условий для развития
культуры и так далее.
В конечном счете, действие перечисленных выше методов обеспечивает
определенный уровень качества жизни населения муниципального
образования, а, следовательно, и создает благоприятные условия для
эффективной трудовой деятельности.
Особо следует отметить применение социально-психологических
методов, используемых в сфере муниципального управления, в решении таких
проблем, как поддержка социально незащищенных групп населения и борьба с
15
Баранчиков, В.А. Муниципальное право / В.А. Баранчиков. - М.: Финансы и статистика, 2016.
33
безработицей. Очевидно, что в этом случае невозможна разработка и
реализация действенных мер без соответствующих знаний в области
психологии, социологии и социальной психологии.
В сферу социального воздействия в районах с многонациональным
составом населения попадают и национальные отношения. Учет особенностей
национальных культур в этом случае становится необходимым условием для
разработки и реализации любых социальных, экономических и экологических
планов и программ, реализуемых в муниципальном образовании. Особое
значение национальный фактор оказывает на постановку целей и методы их
реализации в системе муниципального управления, когда в пределах
муниципального образования имеются территории с компактным проживанием
малочисленных народностей.
16
Использование социально-психологических методов необходимо и для
того, чтобы привлечь население муниципального образования к разработке и
реализации программ социально-экономического и экологического характера.
В противном случае, население муниципального образования в целом или
отдельные социальные группы могут расценить цели такого рода программ, как
навязанные им, и смогут оказать в той или иной форме сопротивление их
реализации.
Существует также социально-экономическое планирование развития
муниципального образования. В отличие от рассмотренных выше методов
управления оно имеет комплексный характер, воздействуя на все аспекты
жизнедеятельности муниципального образования как целостной системы.
Комплексное социально-экономическое развитие муниципального
образования отнесено Федеральным законом «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве
вопроса местного значения к предметам ведения муниципальных образований.
16
Ракевич И.В. Формирование муниципальной собственности в рыночной экономике. Саратов, 2014.
34
Однако само понятие «комплексное социально-экономическое развитие
муниципального образования» Федеральным законом не определено.
Некоторые авторы под комплексным социально-экономическим развитием
муниципального образования понимают управляемый процесс изменений в
различных сферах жизни муниципального образоваеия, направленный на
достижение определенного уровня развития социальной (включая духовную) и
экономической сфер на территории муниципального образования, с
наименьшим ущербом для природных ресурсов и наибольшим уровнем
удовлетворения коллективных потребностей населения и интересов
государства.
В планах социально-экономического развития учитываются различные
экономические, социальные и экологические потребности населения
муниципального образования в их совокупности, с учетом взаимосвязей как
внутри муниципального образования, так и вне его – с другими
муниципальными образованиями и субъектом федерации.
Для того чтобы составить план социально-экономического развития
муниципального образования, необходимо тщательно проанализировать
исходную информацию:
–
социально-демографическую ситуацию (численность населения, его
социальная и профессиональная структура, этнический состав, структура
занятости населения, уровень безработицы, а также данные, характеризующие
качество жизни населения: доходы населения, обеспеченность объектами
социальной инфраструктуры и тому подобное),
–
состояние и масштабы использования природно-ресурсного
потенциала, а также экологическую ситуацию, сложившуюся в пределах
муниципального образования;
–
технико-экономическую информацию, дающую представление как о
техническом состоянии предприятий и организаций, расположенных на
территории муниципального образования, так и об их финансовом состоянии;
–
состояние местных финансов, включая информацию о