1
СОДЕРЖАНИЕ
Введение ................................................................................................................... 2
1. Теоретические основы управления муниципальным образованием ............. 6
1.1.Сущность, состав, особенности понятия муниципального образования .... 6
1.2. Методологические основы управления муниципальным образованием ... 6
2.Анализ социально – экономического развития муниципального образования г.
Сургут ..................................................................................................................... 17
2.1. Характеристика муниципального образования г. Сургут .......................... 32
2.2. Анализ стратегического управления развитием муниципального
образования г. Сургут ........................................................................................... 35
3. Направления совершенствования управления муниципальным образованием
г. Сургут ................................................................................................................. 35
3.1. Комплекс мероприятий по разработке стратегии направленной на
совершенствование системы управления муниципального образования .... 51
3.2. Оценка эффективности предложенных мероприятий ................................ 54
Заключение ............................................................................................................ 66
Список использованной литературы ................................................................... 68
Приложение ........................................................................................................... 71
2
ВВЕДЕНИЕ
Требование к объективной оценке деятельности субъектов
государственного управления на региональном уровне обоснованы, с одной
стороны, укреплением вертикали власти в системе государственного управления
РФ, с другой стороны – повышением требований к уровню социальной
ответственности органов муниципальной власти в регионах. В этих условиях
существует объективная необходимость комплексной, разносторонней и
достоверной оценки деятельности субъектов государственного управления на
уровне регионов. Основу такой оценки должна составлять интегрированный
подход к деятельности властей в регионе и соответствующие методика оценки
качества работы органов регионального управления, а ее обоснование,
совершенствование и развитие призвано обеспечить надежность и достоверность
полученных результатов.
Сферами применения такой методики может быть, на наш взгляд, не только
система государственного управления (в частности, процесс принятия решений в
отношении деятельности региональных органов власти и разработки
корректирующих управленческих мероприятий, осуществляемых ими
непосредственно на местах), но и соответствующие процессы в органах
муниципальной власти и управления. Посредством применения результатов оценки
деятельности органов исполнительной власти в регионах решается задача
определения территорий, требующий корректировки в деятельности региональных
и местных властей. Кроме того, решается социально-политическая задача
укрепления доверия населения к власти, способной развивать территорию в
интересах проживающих на ней людей.
Цель выпускной квалификационной работы –разработка направлений
совершенствования системы управления муниципальным образованием (на
примере Ханты-Мансийского автономного округа - Югры городской округ город
Сургут).
3
Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие задачи:
- изучить понятие и принципы местного самоуправления в РФ
- рассмотреть функции местного самоуправления
- проанализировать функции местного самоуправления в системе
стратегических целей развития города
- оценить бюджетное финансирование муниципального образования
(Ханты-Мансийского автономного округа - Югры городской округ город Сургут)
-сформулировать предложения по улучшению состояния системы
управления муниципальным образованием Ханты-Мансийского автономного
округа - Югры городской округ город Сургут.
Объект - муниципальное образование Ханты-Мансийский автономный
округ - Югры городской округ город Сургут.
Предметом работы является теоретические и методические подходы к
оценке эффективности управления местного самоуправления.
В настоящей работе используется несколько исследовательских методов
для достижения поставленной цели. Перечислим главные из них:
- метод наблюдения, в процессе которого выводы относительно
государственного управления формируются на базе восприятия изменений
анализируемого процесса;
- метод анализа – исследуемый предмет рассматривается с нескольких
позиций, делится на определенные компоненты;
- метод сравнения – получение данных об управлении в
государственных и муниципальных органах власти осуществляется
посредством поиска общих и различных признаков.
Методическая база данного исследования - существующие наработки,
полученные учеными и специалистами в ходе реализации административной
реформы в РФ, в части совершенствования механизмов оценки властей
различных уровней управленческой компетентности. Методология, формы и
технологии исследования этого процесса, как представляется, еще далеки от
4
совершенства, поэтому имеющиеся теоретические инструменты нуждаются в
постоянном совершенствовании и качественном развитии. Часть
исследовательских задач удалось сформулировать в данном исследовании.
Нормативно-правовая, фактологическая и информационная база
исследования формировалась по мере изучения различных аспектов
деятельности муниципальных властей и органов управления, действующих в
городе Сургут. При этом нормативно–правовая база исследования представлена
законодательными актами Российской Федерации, среди которых важнейшими
являются: Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ и131-й Федеральный закон
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации», а также доступная документация органов муниципальной власти и
управления города Сургут.
Теоретико-методологическую основу исследования составили труды
отечественных и зарубежных исследователей в сфере оценки деятельности
региональных органов власти. Вопросы оценки деятельности региональных
исполнительных органов власти нашли отражение в научных трудах российских
экономистов, в частности: Беляковой Г.Я., Блусь П.И., Бочаровой А.К., Винокур
З.Е., Дамдинова Б.Д., Зинченко И.Ю., Климова А.Д., Красноглазовой А.Ю.,
Мищенко В.В., Трифонова Ю.Н., Филипповой В.Н., Хахуновой А.К. и других
авторов. Не смотря на всестороннее изучение проблем оценки деятельности
региональных исполнительных органов власти, отдельные теоретические и
практические аспекты не получили надлежащего научного обоснования, что
подтверждает актуальность выбранной темы.
Информационная база исследования представлена публикациями и
данными Федеральной службы государственной статистики (Росстата),
аналитическими материалами, опубликованные в научной и периодической печати,
и документами, в том числе нормативно-правовыми актами Российской Федерации,
региональных органов ХМАО и органов местного самоуправления города Сургут.
5
Логика исследования привела к формированию соответствующей
структуры работы. Работа состоит из введения двух глав, имеющих по три
параграфа, заключения и списка литературы, использованной при подготовке
выпускной квалификационной работы.
В первой главе рассмотрены этапы становления местного самоуправления в
РФ. Также рассмотрены функции управления муниципальным образованием.
Во второй главе проанализировано социально – экономическое состояние
муниципального образования г. Сургут и выявлены проблемы в системе
управления муниципальным образованием.
В третьей главе сформулированы предложения по улучшению системы
управления муниципальным образованием городского округа город Сургут.
В заключении приводятся общие выводы по проделанной работе.
6
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ
МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ
1.1.Сущность, состав, особенности понятия муниципального образования
Государственное управление в широком смысле характеризует всю
деятельность государства по организующему воздействию со стороны
специальных субъектов права на общественные отношения, т. е. это
практически деятельность органов государственной власти в масштабах всего
общества. Муниципальное управление имеет свойства более узкого уровня:
управленческое воздействие опирается на права, обязанности и
ответственность органов власти местного самоуправления и локализуется в
пределах местного сообщества, т. е. распространяется на население,
проживающее на территории определенного муниципального образования.
Рассматривая историю развития местного самоуправления в России,
представляется возможным выделить несколько этапов, которые будут отли
Любое разделение целостного процесса развития местного
самоуправления на этапы представляется искусственным, но в то же время, это
необходимо и полезно в качестве методологического проема в рамках
использования историко-сравнительного метода. Сопоставление особенностей
развития местного самоуправления на разных исторических этапах позволяет
выделить сущностные черты данного процесса и выявить базовые
характеристики того, что мы называем исторической традицией местного
самоуправления.
В целом, исторические этапы развития местного самоуправления в
России совпадают с историческими этапами формирования отечественной
государственности. Это легко объяснимо. Местное самоуправление в
российских условиях всегда было тесно связано с государственной властью,
испытывала ее сильное влияние [4. C. 19]. Процессы централизации неминуемо
означали сдвиг баланса с местного самоуправления на местное управление,
государство пыталось подчинить себе публичную власть на местах, заставить
7
ее служить своим интересам. В то же время, в периоды либеральных (в
российском понимании этого слова) реформ государство позволяло расширять
полномочия самоуправления, перекладывало на него выполнение некоторых
своих функций.
Предлагаем выделить следующие этапы развития исторических
традиций местного самоуправления в России:
1. древнерусский этап, который берет свое начало в Киевской Руси и
включает период феодальной раздробленности;
2. этап Московской Руси, который берет свое начало в период
централизации и завершается созданием Российской империи;
3. имперский этап (до реформ середины ХIХ века);
4. позднеимперский этап (середина ХIХ – начало ХХ века);
5. республиканский этап (1917г.);
6. советский этап (1918-1991);
7. современный этап (1991 – по настоящее время).
Муниципальное образование - субъект местного самоуправления,
который может состоять из: городское или сельское поселение, муниципальный
район, городской округ, городской округ с внутригородским делением,
внутригородской район либо внутригородская территория города федерального
значения[1].
В России государственное и общественное управление делится на три
основных уровня: федеральный уровень, уровень субъекта Российской
Федерации и уровень местного самоуправления. Причем последний уровень не
считается государственным, а является самостоятельным звеном
общественного управления. Так, статья 12 Конституции России [1]
предусматривает: «В Российской Федерации признается и гарантируется
местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих
полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в
систему органов государственной власти.».
8
Термин «Муниципальное образование» определен в статье 2 «Основные
термины и понятия» Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
[4]:
«муниципальное образование - городское или сельское поселение,
муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским
делением, внутригородской район либо внутригородская территория города
федерального значения».
Этим же нормативным актом определены и виды муниципальных
образований:
Сельское поселение - один или несколько объединенных общей
территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень,
хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых
местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или)
через выборные и иные органы местного самоуправления;
Городское поселение - город или поселок, в которых местное
самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через
выборные и иные органы местного самоуправления;
Муниципальный район - несколько поселений или поселений и
межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах
которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов
местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно
и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые
могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые
органам местного самоуправления федеральными законами и законами
субъектов Российской Федерации;
Городской округ - один или несколько объединенных общей
территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными
образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением
9
непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного
самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные
полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными
законами и законами субъектов Российской Федерации;
Городской округ с внутригородским делением - городской округ, в
котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы
внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования;
Внутригородской район - внутригородское муниципальное образование
на части территории Городского округа с внутригородским делением, в
границах которой местное самоуправление осуществляется населением
непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного
самоуправления. Критерии для деления городских округов с внутригородским
делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта
Российской Федерации и уставом городского округа с внутригородским
делением;
Внутригородская территория (внутригородское муниципальное
образование) города федерального значения - часть территории города
федерального значения, в границах которой местное самоуправление
осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные
органы местного самоуправления;
Представительный орган местного самоуправления (муниципалитет) –
группа лиц, представляющая интересы населения и обладающая правомочиями
принимать решения от его имени на территории муниципального поселения.
Институт представительства был введен из-за невозможности постоянного
принятия решений всеми жителями непосредственно. Представительный орган
имеет в своем составе депутатов, выбираемых общим голосованием граждан.
Субъекты государственного (муниципального) управления - органы
местного самоуправления муниципальных образований.
10
Администрация муниципального образования обладает правами
юридического лица .
Администрацией муниципального образования руководит глава
муниципалитета на принципах единоначалия.
Наличие института представительства в муниципалитете обязательно.
Исключением являются поселения, где число жителей не превышает 100
человек. В этом случае решения принимаются гражданами без посредничества.
В местном самоуправлении под определением представительного органа
понимается тот орган, который избирается населением и действует в его
интересах и от его имени. Является обязательным элементом при
формировании полного состава органов местного самоуправления. Исключение
составляют только те поселения, где численность проживающих менее 100
человек, здесь граждане сами представляют свои интересы на общем собрании.
Так же могут поступать и жители поселения, чья численность составляет от 100
до 300 человек, т. е. по своему выбору. Только при избрании не менее 2/3 от
необходимой численности органа, представительный орган может вступить в
свои полномочия и осуществлять деятельность в полном объеме.
В каждом муниципальном образовании местная власть обязательно
включает следующие органы:
1) представительный орган (городская дума), состоящая из депутатов,
которых выбирает народ;
2) глава муниципального образования (высшее должностное лицо,
которого выбирает народ);
3) исполнительно-распорядительный орган (местная администрация),
выполняет распоряжения главы администрации и государственной власти;
4) возможно наличие других местных органов, если об этом говорится в
уставе муниципального образования.
Главы думы и администрации являются должностными лицами
местного самоуправления. У них есть полномочия принимать решения о том,