21
Для оценки степени достижения целей развития строится система
критериев и показателей. Одним из широко известных показателей такого рода,
используемых в международной практике, является ИРЧП, разработанный в
рамках Программы развития ООН. Он соединяет в себе значения трех частных
индексов: ожидаемой продолжительности жизни; интеллектуально-
образовательного потенциала; уровня жизни, который оценивается через
среднедушевой доход.
В соответствии с комплексной методикой оценки социально-
экономического положения страны сформированы следующие критерии и
показатели социально-экономического развития на уровне региона:
валовой региональный продукт
средний уровень доходов населения, продолжительность жизни,
величина прожиточного минимума, уровень занятости и безработицы;
основные фонды;
внешнеторговый оборот;
инвестиции в основной капитал;
уровень развития здравоохранения;
состояние окружающей среды.
При прогнозировании и планировании социально-экономическим
развитием страны необходимо выделять все вышеперечисленные критерии и
показатели и выявлять тенденции их достижения. В частности, наряду с 16
контролированием уровня регионального производства и изменения денежных
доходов населения, нужно контролировать иные не менее важные параметры
развития экономики и социальной сферы.
В РФ для сокращения диспропорций в СЭР регионов с 2008 года
используется методика комплексной оценки уровня СЭР субъектов Федерации
[8].
Основными показателями комплексной оценки являются:
ВРП;
22
объем инвестиций в основной капитал;
объем внешнеторгового оборота;
финансовая обеспеченность региона;
доля среднесписочной численности работников;
уровень безработицы;
соотношение среднедушевых денежных доходов и величины
прожиточного минимума;
доля населения с денежными доходами ниже прожиточного
минимума;
суммарный оборот розничной торговли;
основные фонды;
коэффициент плотности автомобильных дорог;
сводный показатель уровня развития отраслей социальной
инфраструктуры;
обеспеченность дошкольными образовательными учреждениями.
Подводя итог, можно сделать вывод о достаточности теоретико-
методологической базы исследования социально-экономического развития
региона. Составив целостную картину понятия «социально-экономическое
развитие» и выбрав подходящий метод исследования, перейдем к изучению
предмета исследования.
Эффективность деятельности местного самоуправления в значительной
мере определяется политикой государства по отношению к нему, системой
взаимоотношений между органами государственной власти и органами
местного самоуправления.
Представительный орган местного самоуправления (муниципалитет) –
группа лиц, представляющая интересы населения и обладающая правомочиями
принимать решения от его имени на территории муниципального поселения.
Институт представительства был введен из-за невозможности постоянного
23
принятия решений всеми жителями непосредственно. Представительный орган
имеет в своем составе депутатов, выбираемых общим голосованием граждан.
Наличие института представительства в муниципалитете обязательно.
Исключением являются поселения, где число жителей не превышает 100
человек. В этом случае решения принимаются гражданами без посредничества.
Порядок формирования органа, представляющего интересы населения,
предусматривает два способа.
Традиционным способом представительство формируется путем
муниципальных выборов. Численность участников в представительном органе
регулируется законодательством и зависит от количества населения на
территории муниципалитета. В зависимости от численности граждан для
осуществления деятельности выбирается от семи человек до тридцати пяти.
Количество депутатов также может быть установлено уставом местного уровня.
Осуществление полномочий разрешено после того, как будет выбрано 2/3 от
необходимого числа представительного органа.
Для формирования института представительства в муниципальном
районе предусмотрен еще один способ. В состав органа могут входить главы
населенных пунктов и депутаты из представительства этих поселений.
Предпочтение отдается традиционному способу, поэтому для второго
законодательством предусмотрен ряд ограничений. Например, кандидата в
представительный орган самоуправления должно поддержать 2/3 граждан
поселения.
Законодательно закреплены следующие полномочия представительства
муниципального образования:
- принятие и изменение регламента и уставных документов
муниципалитета;
- утверждение бюджетных отчетов муниципального образования и
контроль над использованием средств;
- формирование и изменение налоговой системы местного уровня;
24
- планирование развития муниципального образования;
- распоряжение и управление имуществом муниципалитета;
- создание и определение юридической судьбы муниципальных
предприятий;
- решение вопросов касательно участия в межмуниципальном
сотрудничестве;
- Принятие решения о лишении полномочий главы муниципалитета;
- Организация деятельности муниципалитета;
- Контролирование исполнения полномочий должностными лицами
муниципалитета.
Кроме того, уставом муниципального образования компетенция
представительного института может быть расширена. Такими полномочиями
могут быть:
- контроль финансирования;
- избрание главы муниципалитета;
- формирование избирательной комиссии;
- принятие решения о привлечении жителей к значимым работам для
поселения;
- согласование назначений лиц на высокопоставленные должности
муниципалитета;
- принятие правил землепользования и др.
Компетенция представительного органа может быть прекращена
досрочно. Это происходит по причине слияния с другим муниципалитетом,
увеличения численности граждан, самороспуска, вступления в силу решения
органов судопроизводства или по другим причинам, предусмотренным
нормативными актами в области местного самоуправления.
Основные концепции оценки деятельности органов исполнительной
власти систематизированы в таблице 1.
25
Таблица 1
Концепции оценки эффективности деятельности органов
исполнительной власти на уровне региона
Концепция
(теория,
подход)
Автор (ы)
[ссылка
на
источник]
Краткая характеристика концепции (теории,
подхода)
Подход
ОЭСР
Филиппова
В.Н.
[17, с.
210]
Предназначен для оценки прогресса реформ по сравнению
с первоначальным состоянием в следующих областях:
государственная служба; управление разработкой и
реализацией политики; управление государственными
расходами; контроль за международными финансовыми
операциями; внешний аудит; государственные закупки.
Концепция
GRICS
Бочарова,
А.К.
[7, с. 38]
Институт всемирного банка разработал альтернативный
подход к оценке прогресса развития государственного
управления, выявив так называемый интегральный
показатель государственного управления (Governance
Research Indicator Country Snapshot – GRICS)
Концепция
оценки по
показателям
«второго
поколения»
Бочарова,
А.К.
[7, с. 40]
Система показателей «второго поколения» основана на
предположении о том, что исполнительная власть
функционирует в системе определенных внешних и
внутренних ограничений и обладает определенными
возможностями для осуществления своей деятельности,
характеризуемыми показателями процесса и
результативности.
Так, изучение зарубежного опыта оценки эффективности деятельности
государственных органов дает основание выделить специфические инструменты
оценки, которые были разработаны международными организациями для
мониторинга реформ в сфере государственного управления. В частности, в рамках
реализации программы СИГМА, разработанной Организацией экономического
сотрудничества и развития (ОЭСР), предложена концепция оценки результатов
реформ в публичном секторе, в том числе в области государственной службы,
государственных закупок, управления разработкой и реализацией политики,
управления государственными расходами, внешнего аудита, контроля за
международными финансовыми операциями. Цели реформ, которые
подвергаются мониторингу, служат рекомендации ОЭСР, а для стран, которые
проводят реформы с целью вхождения в состав Европейского союза (ЕС), -
стандарты ЕС [8, с. 28].
26
Наряду с концепцией СИГМА, получила применение и концепция оценки
государственных реформ с помощью интегрального показателя государственного
управления (Governance Research Indicator Country Snapshot – GRICS),
предложенного Всемирным банком. В основу показателя GRICS положены шесть
блоков показателей качества государственного управления:
1) учет мнения населения и подотчетность государственных органов (voice
and accountability);
2) политическая стабильность и отсутствие насилия (political stability and
absence of violence);
3) эффективность работы правительства (government effectiveness);
4) качество законодательства (regulatory quality);
5) верховенство закона (rule of law);
6) борьба с коррупцией (control of corruption).
Показатель GRICS рассчитывается раз в два года и позволяет выполнять
межстрановые сравнения, а потому избран в качестве одного из критериев для
выделения средств из Фонда развития тысячелетия [7, с. 45].
Правовое регулирование муниципальной службы на территории
Российской Федерации осуществляется системой законодательных актов —
нормативных правовых документов (рис. 3).
Среди всех нормативных актов выделяются те, предметом
регулирования в которых выступают кадровые процессы и отношения.
Основным является Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О
муниципальной службе в Российской Федерации» (с изменениями и
дополнениями), который регламентирует правовое положение муниципальных
служащих, поступление, прохождение и прекращение гражданами
муниципальной службы.
27
Рисунок 3 - Система законодательных актов, регулирующих
муниципальную службу
Данная деятельность включает в себя следующие функции:
- правомерная функция - заключается в осуществлении полномочий
регулирующего и распределительного смысла, исполнение государственных
полномочий от лица государства, либо органа государственного правления;
28
- правообразующая функция -состоит в создании и развитии
нормативно-правовых актов, создание и использование законов и прочих
важных документов;
- регулятивная функция - основана на развитии и выполнении политики
государства во всех сферах жизни, реализация юридических полномочий,
использование системы государственного принуждения к лицам и обеспечения
их интересов;
- организационная функция – включает в себя реализацию компетенции
и правомерности государственных органов, выполнение организационных мер
и технических операций, которые способствуют организационным процессам;
- правовая функция – состоит из осуществления мероприятий, которые
способствуют обеспечению прав граждан, выполнение обязательств перед
государством.
У каждого органа местной (муниципальной, региональной) власти есть
свой бюджет. Так, в составе консолидированного бюджета имеются бюджеты
региона и поселений в его составе. Органы самоуправления берут на себя
следующие задачи - создание бюджета, его утверждение и выполнение. В
дальнейшем соответствующие структуры следят за реализацией планов с
учетом законов РФ.
Местный бюджет - структура создания и расходования бюджетных
денег в отчетный период (как правило, один год). Основная цель местного
бюджета - обеспечение выполнения функций и задач местными органами
власти посредством своевременной реализации текущих обязательств[11, с.96].
Исполнение бюджета представляет собой процесс, начинающийся с
утверждения закона об отчетности соответствующим органом. Продолжается
он на протяжении финансового года. В ходе этого процесса существует ряд
нюансов. Одним из них считается пропорциональность расходной и доходной
частей или сбалансированность бюджета
Организация муниципальных финансов подразумевает такие источники:
29
Муниципальные финансы в своей совокупности формируются за счет
отчисления из разных источников, основными из которых есть такие:
- Денежные отчисления от органов местного самоуправления.
- Отчисления от бюджетной системы вышестоящих органов.
- Личные ресурсы муниципального управления.
- Средства, которые муниципальное управление взяло в кредит.
- Инвестиции со стороны[7, с.75].
Межбюджетные трансферы регионам могут предоставляться для
последующего перечисления средств в местные бюджеты. Основными их
видами являются выплаты на выравнивание финансовой обеспеченности и
поддержку сбалансированности бюджетов регионов.
Виды межбюджетных трансферов представлены на рис.4.
Рисунок 4 – Виды межбюджетных трансферов
30
Необходимо отметить, что в нормативных актах установлены
специальные меры для субъектов РФ, находящихся продолжительное время в
зависимости от дотаций. В частности, если на протяжении последних трех
отчетных периодов доля бюджетных трансфертов составляет больше 40%
объема собственных доходов региона, его руководство обяжут разработать и
осуществить мероприятия для повышения эффективности расходования
полученных средств.
Еще один важный момент. Несмотря на отсутствие целевого характера
дотаций и необходимости их возврата, расходование средств находится под
контролем Счетной палаты. Регионы, не исполняющие обязанности
надлежащим образом и нарушающие положения БК, в будущем периоде не
могут рассчитывать на трансферт.
Надо отметить, что трансферты будут направлены не только на
оказание поддержки в целом всему региону, но и на реализацию программ,
утвержденных Президентом, и решение задач общефедерального значения.
В целом, все выше изложенные методы так или иначе находят
применение в российской практике оценки деятельности органов
исполнительной власти на региональном уровне или служат потенциальной
основой для ее дальнейшего развития. Как известно, в последние годы в
России разрабатывается и реализуется целый ряд реформ, направленных на
совершенствование качества государственного управления как на
федеральном, так и на региональном уровнях. Следовательно, главной
стратегической целью оценки эффективности деятельности органов
региональной исполнительной власти выступает повышение эффективности
государственного управления для обеспечения достижения целей социально-
экономического развития на уровне регионов.
Таким образом, межбюджетные трансферы играют важную роль в
сбалансированности бюджетной системы государства.