СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
Глава 1. Теоретические основы системы управления муниципальным
образованиям.
1.1. Исторические аспекты становления и развития муниципального
управления сельскими территориями в России.
1.2. Понятие и правовые основы муниципального управления.
1.3. Методы управления муниципальным образованием.
Глава 2. Управление сельскими муниципальными образованиями (на
примере муниципального образования «Частоостровский сельсовет»
Емельяновского района Красноярского края).
2.1. Организация управления муниципальным образованием
«Частоостровский сельсовет».
2.2. Особенности управления муниципальным образованием в сельской
местности.
2.3. Социально-экономическая характеристика муниципального
образования «Частоостровский сельсовет».
Глава 3. Повышение эффективности управления муниципальным
образованием на примере МО «Частоостровский сельсовет».
3.1. Рекомендации по совершенствованию структуры управления
персоналом муниципального образования «Частоостровский
сельсовет».
3.2. Разработка мероприятий по совершенствованию управления
муниципальным образованием «Частоостровский сельсовет».
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
ПРИЛОЖЕНИЕ
6
8
8
12
15
25
25
41
54
61
61
64
72
76
80
6
ВВЕДЕНИЕ
Сельская территория стала развиваться по-иному после принятия
Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации». Между
муниципальными районами и сельскими поселениями, были установлены свои
источники доходов и имущества. В первую очередь, надо было создать
нормативно-правовую базу для формирования местного самоуправления, но на
сельских территориях не всегда возможно исполнить данный закон.
Сельское поселение – это объединенные общей территорией населенные
пункты, в которых местное самоуправление осуществляется населением
непосредственно или через выборные и иные органы местного
самоуправления
1
.
Село должно развиваться по новому типу. Требуется создать
эффективное функционирование сельскохозяйственного производства, уделить
максимум внимания социальному развитию с учетом местных обычаев и
ценностей, приблизится к людям.
Государство должно содействовать развитию муниципальных
образований через жесткую систему муниципального управления, которая
способна решать социально-экономическую обстановку своей территории.
Чтобы управление муниципальным образованием приносило результат,
необходимо правильно выбрать стратегию, для этого нужны грамотные люди,
знающие село (город) и любящее свое дело.
Целью данной работы является исследование экономической сущности и
идеальной системы управления муниципальным образованием.
Задачи исследования:
- сформулировать теоретические выводы организации управления
муниципальным образованием в сельской местности;
1
ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ//(Электронный ресурс): Консультант
Плюс/http://www.consultant.ru.
7
- исследовать социально-экономическое развитие существующей системы
управления муниципальным образованием;
- раскрыть организационно-правовые основы муниципального управления в
сельской местности на примере муниципального образования
«Частоостровский сельсовет» Емельяновского района;
- оценить эффективность управления муниципального образования
«Частоостровский сельсовет» Емельяновского района в плане решения
вопросов местного значения;
- разработать мероприятия по совершенствованию муниципального управления
в муниципальном образовании «Частоостровский сельсовет» Емельяновского
района;
- выявить недостатки в системе муниципального управления.
Объектом исследования является муниципальное образование
«Частоостровский сельсовет» Емельяновского района, особенности его работы.
Теоретической основой для изучения данной темы послужили работы
Кокотова А.Н., Василенко И.А., Зотова В.Б., Чиркина В.Е., Борисова Н.И.,
Мухачева И.В., Алексеева П.А. по вопросам: теории и практики эффективного
государственного и муниципального управления, норм права и соотношения
государственного и муниципального управления, системы управления на этапе
функционирования и организации.
В качестве методологической основы исследования использовались
абстрактно-логический, исторический, статистический методы, сравнительный
анализ, синтез, обобщение.
Практическое значение работы заключается в возможности
использования результатов проведенного исследования в деятельности органов
самоуправления сельских муниципалитетов.
8
Глава 1. Теоретические основы системы управления
муниципальным образованием.
1.1 Исторические аспекты становления и развития муниципального
управления сельскими территориями в России.
Для начала необходимо проследить этапы развития систем
самоуправления в Российском государстве. В самом начале развития системы
управления все бразды правления находились в руках государственной власти.
Русское государство началось в 862 году, но система местного самоуправления
начала складываться после принятия христианства в 988 году при князе
Владимире.
У славянских общин была представительная власть, появилось
монашеское и церковное самоуправление, но с XIII века, с момента захвата
Россией монголо-татарской представительной власти, славянская община была
уничтожена.
Историки выделяют три основные модели местного самоуправления:
земская, советская и постсоветская.
При Иване IV (Грозном) были внесены довольно радикальные изменения:
провинциальная реформа, земские реформы, опричнины, но центральные
власти все же пытались установить зависимость местных властей от самих
себя. Революционная трансформация не удалась.
При Петре I (1696-1725) реформы также продвигались со скрипом. Петр I
действовал в интересах политической Элиты. Правда, города получили право
самостоятельно распоряжаться землей, крестьянские общины получили
самоуправления, но окончательная модель местного самоуправления не
сложилась.
Следующий шаг в развитии Российского самоуправления был сделан при
Екатерине II (1762-1796)
2
:
- Губернская реформа (1775 г.)Россия была разделена на пятьдесят губерний; -
Дворяне получили Жалованную грамоту (1785 г.);
2
Единый учебник истории России с древних времен до 1917 года. С предисловием Николая
Старикова, Платонов Сергей Федорович//электронный ресурс.
9
- Бюрократическая власть на местах укрепилась.
Сформированная система местного самоуправления действовала почти 80
лет, до создания земской реформы. При Александре II, Царе-Освободителе,
было проведено много реформ: освобождение от крестьянской зависимости,
военная, судебная, городская (1870), Земская (1864). Земства к началу ХХ века
существовали в 34 губерниях, а к 1907 году уже в 43 губерниях, что
подтверждает его масштабность институтов.
Но, активное развитие местного самоуправления началось в 1864 году.
Кроме того, при Александре III влияние центрального правительства на
местное самоуправление возрастает. Деятельность выборных органов была
ограничена, порядок выборов изменился, людей из населения не стало.
Ограниченная финансовая база выборных органов.
Поражение в русско-японской войне, первой русской революции привело
Николая II (1894–1917)к принятию Манифеста от 17 октября 1905г.
3
. В России
была созвана Государственная Дума, земства получают политическую власть,
провозглашают свободу речь, собрание, равенство классов, расширение
полномочий органов местного самоуправления. Это была высшая точка в
развитии земской модели.
В 1917 г. Земства были упразднены. Их место заняли Советы рабочих,
солдатских и крестьянских депутатов.
К лету 1918 г. большевики устранили губернские, уездные и волостные
Собрания и управы.
Что же собой представляла Земская модель местного самоуправления?
1) земские учреждения функционировали вне системы государственных
органов;
2) земской системы существовали лишь на двух административных уровнях -
уездном и губернском;
3
Текст Манифеста 17 октября приводится по книге С. Ольденбурга «Царствование
императора Николая II»//электронный ресурс.
10
3) земские органы располагали большим количеством полномочий и были
независимы в финансово-экономическом отношении;
4) правовая регламентация была безупречной.
Земство и городские власти соблюдали все каноны самоуправления,
которые существовали в то время, а экономическая независимость земских
институтов не была известна в мире. Земства были уникальным явлением не
только в жизни России, но и в мировой практике местного самоуправления. Не
зря А.И. Солженицын в начале 1990-х годов предложил вернуться в Земство.
Советская модель, существовавшая в России с 1917 по 1991 гг., до
ликвидации Верховного Совета.
1) В 1917 году Советы фактически стали местными политическими и
экономическими властями центра.
2) В период НЭПа, с появлением частной собственности в органах местного
самоуправления произошли изменения. Система местного самоуправления
была заменена системой тотального партийно-государственного управления.
3) С 1933 года органы местного самоуправления окончательно прекратили свое
существование с принятием Положения «О городском совете». В соответствии
с этим Уставом Советы стали «органами пролетарской диктатуры», органами
исполнительной воли партии, а органами местного самоуправления они
перестали существовать.
4) В 1953 году попытка КПСС расширить права местных Советов не удалась.
Некоторые сельские советы были заменены лидерами общин.
Местные Советы стали звеньями единой системы государственных
органов, призванных решать местные проблемы, выполняя государственные
задачи.
5) Советская модель управления была отменена Законом СССР «Об
общих принципах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»
(1990 г.) и Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.).
Деятельность городских и районных Советов народных депутатов была
прекращена с принятием Указа Президента Российской Федерации Б.Н.
11
Ельцина от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в
Российской Федерации».
Особенность советской модели местного самоуправления заключалась в
том, что местное самоуправление было одним из механизмов государственной
машины с жесткой централизацией управления и отсутствием собственной
компетенции.
Реформирование местного самоуправления продолжилось после распада
СССР.
Проследим этапы 1990-х годов:
1. Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в
СССР» (1990 г.);
2. Закон «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.);
3. Конституции РФ (1993 г.);
4. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
5. Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах
местного самоуправления в Российской Федерации»;
6. Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной
службы в Российской Федерации»;
7. Развитие законодательства о местном самоуправлении на уровне субъектов
Российской Федерации;
8. Принятие и официальное обнародование нормативно-правовых актов,
которые будут, осуществляются по определенной процедуре.
В 2000 г. главным событием стало принятие Федерального закона от 6
октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», ознаменовавшим новый этап в
реформе местного самоуправления.
Итак, новая модель местного самоуправления заключается в следующем:
12
- органы местного самоуправления отделены от системы органов
государственной власти
4
, поэтому им поручено решение вопросов местного
значения. Только в чрезвычайной ситуации государство берет на себя
управление;
- два уровня местного самоуправления (нижний уровень - городские и сельские
поселения, верхний - муниципальный район);
- разделение полномочий между представительными и исполнительными и
распорядительными органами;
- определение количества депутатов и порядка занятия должности главы
местного самоуправления;
Определен механизм отзыва населением муниципального образования
выборных должностных лиц местного самоуправления, порядок роспуска
представительного органа местного самоуправления и освобождения от
должности руководителей муниципального образования органами и
должностными лицами местного самоуправления, правительство упрощено.
1.2 Понятие и правовые основы муниципального управления.
Управленческая деятельность - это разновидность трудового процесса,
которая характеризуется свойственными элементами – предметом труда,
средством труда и самим трудом, а также его результатом.
Управление – это сложный процесс, поскольку нужно уметь планировать,
организовывать, контролировать и выполнять. Существует множество
подходов, которые отражают разнообразное отношение к управлению.
Управление – это регулирование, руководство, администрирование,
менеджмент, организация.
Майкл Мескон писал, что «управление - это процесс планирования,
организации, мотивации и контроля, необходимый для того, чтобы
сформулировать и достичь целей организации»
5
, а Питер Друкер, которого
считают ведущим теоретиком в области управления в мире, утверждает:
4
ст. 12 Конституция РФ//(Электронный ресурс): Консультант Плюс/http://www.consultant.ru.
5
Майкл Мескон, Майкл Альберт, Франклин Хедоури. Основы менеджмента (Management).
Издательство: Дело, 1997г. с.704. //электронный ресурс.
13
Управление - это особый вид деятельности, превращающий неорганизованную
толпу в эффективную, целенаправленную производительную группу
6
.
Термин «управление» представляет собой широкую концепцию, которая
включает все действия и всех лиц, принимающих решения, которые включают
процессы планирования, оценки, осуществления конкретных целевых действий
и контроля.
Можно сказать, что «управление», с одной стороны, представляет собой
процесс проектирования и инноваций социальных систем, побуждающих
людей работать для достижения целей системы, с другой стороны, в контексте
экономической теории управление является способ получить экономический
результат при минимальных затратах.
Но управление и самоуправление – это разные понятия. Когда дело
доходит до управления, должна существовать система руководящих органов.
Если мы говорим о самоуправлении, то здесь нет особого органа управления.
Правильное определение баланса взглядов на самоуправление и управление
имеет принципиальное значение.
Самоуправление в науке анализируется как тип управления, в котором
объединяются объект и субъект управления. Именно время идентичности,
комбинация субъекта и объекта управления, которое контролирует и управляет,
позволяет интерпретировать существование самоуправления. В то же время,
несмотря на категорические высказывания о совпадении субъекта и объекта
управления, его нельзя абсолютизировать.
Термин «муниципалитет» появился в эпоху истории древнего Рима. Это
были города, где происходило самоуправление. В России «муниципалитет»
означает как городское, так и сельское самоуправление, а также все, что
связано с выполнением функций местного самоуправления.
6
Питер Ф. Друкер. Энциклопедия Менеджмента Издательство: Вильямс,2004г. с.432.
14
Проблемы в Российской Федерации решаются через муниципалитет -
признается и гарантируется местного значения, от которого зависит нормальная
жизнь людей.
Какие конкретные задачи люди ради города должны решать?
Конституция Российской Федерации является независимой и под ее
ответственность направлена деятельность населения по решению вопросов
местного значения, непосредственно или через органы местного
самоуправления, исходя из интересов населения, его исторических и других
местных традиций. В круг вопросов местного значения входят вопросы,
связанные с проблемой непосредственного обеспечения средств к
существованию населения муниципалитета. Иными словами, круг дел,
разрешение которых способствует созданию условий для нормальной жизни
населения на территории данного муниципального образования.
Термин «управление» с точки зрения кибернетики - это наука об
управлении:
- управление - это функциональные обязанности муниципалитета (как
организованной системы), обеспечивающие достижение поставленной цели,
сохраняя при этом структуру и деятельность как целостность самоуправления;
- управление - это «духовное» качество муниципального образования как
правильного направления системы, при точном подходе к управлению -
самоорганизация и самоуправления;
- управление - это взаимопонимание между субъектами и объектами, то есть
муниципалитет, с общими целями и задачами для всех элементов;
- управление является «точечным» воздействием субъекта на объект, который
концентрирует систему - муниципалитет, обеспечивает его эффективность в
соответствии с законами его существования и развития. Можно сказать, что
«эффект целенаправленного упорядочения, реализуемый в отношениях между
субъектом и объектом и осуществляемый непосредственно субъектом
управления»;