15
- управление включает в себя как внутреннее взаимодействие элементов,
составляющих систему, так и множество взаимодействий с субъектами
федерации, районами города, поселениями в округах. Предполагается
существование управленческих функций как внутрисистемного, так и
межсистемного характера, когда система высшего уровня выступает в качестве
субъекта управления по отношению к системе нижнего уровня, являющейся
объектом управления.
Рассматривая суть понятия «муниципальное управление», остановимся на
тех элементах, которые включены в его определение. Муниципальное
управление
7
- это самостоятельный вид профессиональной деятельности,
созданный по принципу самоуправления и направленный на удовлетворение
социальных горизонтов и потребностей в пределах, установленных законом.
Для муниципального уровня власти Конституция Российской Федерации
устанавливает самостоятельную сферу деятельности, ограниченную пределами
полномочий этого уровня.
Муниципальное управление должно соответствовать характеру решаемых
задач, а именно:
-постоянно работают над созданием социальной инфраструктуры
муниципалитета;
- решить проблемы экономики муниципалитетов;
- развивать межрегиональные и внутрирегиональные связи;
- забота об окружающей среде;
При решении этих задач сложность является обязательным условием для
усиления воздействия на социально-экономические процессы, происходящие в
муниципалитетах.
1.3 Методы управления муниципальным образованием.
Совершенствование муниципального управления предполагает
теоретическое понимание новых требований, связанных с развитием рыночных
отношений в управлении муниципалитетами, а также выявление основных
7
ст. 1 Федерального закона № 131 – ФЗ//(Электронный ресурс): Консультант Плюс
/http:www.consultant.ru
16
причинно-следственных связей, определяющих основные направления
муниципального управления. Другими словами, изменения в экономическом и
управленческом механизме должны осуществляться заранее, на основе
научных знаний и сознательных практических действий в соответствии с ними.
Система муниципального управления формируется на основе принципа
самоуправления, который состоит из субъекта управления (органов местного
самоуправления) и объекта управления (муниципального образования и
муниципального хозяйства).
Принцип самоуправления является правилом, которому необходимо
следовать при развитии форм демократии. Этот принцип обеспечивает
организацию деятельности населения по решению вопросов местного значения
самостоятельно и под свою ответственность.
Местное самоуправление в субъектах Российской Федерации и в их
связях (города, сельские поселения, административные районы) должно
осуществляться с учетом исторических, природных, экономических,
демографических условий и особенностей, а также местных традиций.
Для достижения административных целей используется система методов.
Методы управления - это методы воздействия субъекта управления на
управляемый объект. На практике применяются различные методы управления,
различающиеся по содержанию (в зависимости от того, какие отношения
управления они выражают), цели (какие законы они реализуют), отношениям с
мотивами деятельности (какие из этих мотивов выражены), формам, заявления
(единоличного, коллегиального, коллективного) и других оснований.
Важное место в этой системе принадлежит методам воздействия на
коллективы, отдельных работников и целостные социально-экономические
системы для достижения целей и задач, поставленных для этой части системы,
в том числе: нормативным, экономическим, организационным и
административным, социально-психологическим.
Методы управления используются не по отдельности, а в комплексе.
Каждая группа методов имеет свои специфические особенности, свои
17
проявления и рамки применения. Местное самоуправление должно учитывать
природные, экономические, исторические, демографические условия, местные
традиции.
В данной работе речь пойдет, в первую очередь, о сельском поселении.
Сельское поселение является частью государственной территории Российской
Федерации, где население ведет сельский образ жизни. В словаре русского
языка поселение означает место, где кто-то живет
8
.
Территориальные границы включают земли населенных пунктов и земли
других категорий, расположенные в границах муниципального образования.
В Концепции устойчивого развития сельских территорий Российской
Федерации, утвержденной Правительством Российской Федерации от 30
ноября 2010 года, в определении понятия «сельские территории» - территории
сельских поселений и соответствующих межпоселковых территорий»,
межпоселковые территории»- территориям за пределами населенных пунктов
предоставляется «Сельское поселение»- одно или несколько сельских
поселений, объединенных общей территорией (поселки, деревни, станицы,
деревни, фермы, деревни, аулы и другие сельские поселения); «Сельские
поселения» - населенные пункты, села, села, станицы, аулы, кишлаки, фермы и
другие сельские поселения независимо от количества проживающих в них
жителей по административно-территориальному делению, установленному в
субъектах Российской Федерации.
9
Законы субъектов Российской Федерации, в полномочия которых входят
вопросы административно-территориального деления и федеральное
законодательство, регулирующее территориальную структуру местного
самоуправления муниципальных образований, не предусматривают единого
8
Словарь Ожегова С.И. [Электронный ресурс] // Толковый словарь русского языка. – Режим
доступа: http:// www.ozheqov.orq.
9
Распоряжение Правительства РФ от 30.11.2010 №2136-р «Об утверждении Концепции
устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года»
//(электронный ресурс): Консультант Плюс/http://www.consultant.ru.
18
подхода к классификации населенных пунктов и сельских населенных пунктов,
области.
Законодательство большинства субъектов Российской Федерации в
рамках административно-территориального устройства различает города,
рабочие поселки, дачные и курортные поселки, сельские поселения. Сельское
поселение - это деревня, деревня, аул, ферма и другое поселение, которое не
относится к городским поселениям, рабочим поселкам, дачным поселкам или
курортным городам и жители которых ведут сельский образ жизни.
В зависимости от количества жителей сельские поселения делятся на:
- большой (более пяти тысяч человек);
- большой (от одной до пяти тысяч человек);
- средний (от двухсот до тысячи человек);
- маленький (менее двухсот человек).
К сожалению, не каждая деревня в настоящее время сохраняет моральные
и социальные основы сельской жизни, и даже экономические. Пока что
говорить об устойчивом развитии села невозможно. Эта территория требует
особого внимания государства с целью устойчивого развития села, здесь
сосредоточена подавляющая часть социально-экономических проблем села, и
закон должен показать свою регулирующую функцию в их решении.
Как осуществляется правовое регулирование муниципального
управления?
Статья 4 Федерального закона № 131-ФЗ определяет четыре группы этих
нормативных правовых актов:
1) Принципы и нормы международного права, международные договоры
Российской Федерации.
Например, в Европейской хартии местного самоуправления 1985 года
Российская Федерация ратифицировала Хартию в 1998 году.
2) Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы,
федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской
Федерации, изданные в соответствии с ними (указы и распоряжения
19
Президента, постановления и распоряжения Правительства, иные нормативные
правовые акты федеральных органов власти, исполнительные органы);
3) конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации;
4) уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных
референдумах и собраниях граждан, иные муниципальные правовые акты.
Остановимся подробнее на правовой базе управления.
Нормативные правовые акты первого уровня включают общепризнанные
принципы и нормы международного права, международные договоры
Российской Федерации, например, Европейскую хартию местного
самоуправления, принятую по инициативе Совета Европы в 1985 году
10
.
В верхней части документа находится правильный принцип
субсидиарности, который был установлен в европейской социальной
философии в средние века. Согласно этому принципу, вопросы, которые могут
быть решены на нижних уровнях власти, нет смысла переводить на верхние.
Местным сообществам необходимо доверить как можно больше
управленческих задач, а вмешательство государства следует рассматривать
только там, где это невозможно. По словам самого Устава, «осуществление
государственных полномочий, как правило, должно осуществляться в первую
очередь властями, наиболее близкими к гражданам».
Европейская хартия местного самоуправления была ратифицирована
Российской Федерацией в апреле 1998 года и по своей правовой природе
является международным договором, занимающим доминирующее положение
среди международных норм, регулирующих организацию местного
самоуправления в нашей стране.
10
«Европейская хартия местного самоуправления» (совершено в Страсбурге) //(электронный
ресурс): Консультант Плюс/http://www.consultant.ru.
20
Второй уровень включает нормативные правовые акты, принятые на
федеральном уровне. Прежде всего, это Конституция Российской Федерации и
глава 8 «Местное самоуправление», которая:
- наделяет институт местного самоуправления статусом одной из основ
конституционного строя, закрепляя постулат о том, что органы местного
самоуправления являются формой осуществления своей власти людьми,
формой реализации своего суверенитета;
- определяет два основополагающих принципа местного самоуправления:
независимость в пределах его полномочий и «невключение» в систему органов
государственной власти;
- очерчивает сферу компетенции местного самоуправления, фиксируя перечень
основных вопросов местного значения;
- определяет основные гарантии местного самоуправления.
Следующая группа включает федеральные законы, регулирующие
муниципальное управление. Важнейшим из них является Федеральный закон №
131-ФЗ, который:
- реквизиты, уточняющие положения, содержащиеся в Конституции
Российской Федерации;
- определяет понятие и принципы местного самоуправления в Российской
Федерации, юрисдикций Российской Федерации, субъектов федерации и
органов местного самоуправления в области организации и осуществления
местного самоуправления в Российской Федерации, территориальных и
финансово - экономические основы местного самоуправления, гарантии
местного самоуправления и ответственность органов местного самоуправления
и саморегулирования чиновников; регулирует другие вопросы;
- создает возможность для дальнейшего правового регулирования этих
отношений на региональном уровне.
Другие федеральные нормативные правовые акты, указы Президента
Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации,
21
субъектов Российской Федерации по вопросам муниципального управления
относятся к той же группе.
Источниками четвертого уровня являются муниципальные правовые
акты. Муниципальный правовой акт
11
- письменный документ, принятый
населением муниципалитета непосредственно, местным самоуправлением и
(или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного
значения или реализации определенных государственных полномочий,
переданных местным органам власти федеральными законами и законами
Российская Федерация, обязательна для исполнения всеми субъектами права на
территории муниципальное образование, установление или изменение
общеобязательных правил или имеющих индивидуальный характер.
Для комплексной характеристики муниципальных правовых актов их
классификация имеет существенное значение по следующим причинам:
характер правовых норм, содержащихся в муниципальных правовых актах;
отраслевая принадлежность; содержание (тематическая база); признак примата
правового регулирования; функциональное назначение; название; форма
нормотворчества; инициатор принятия; предметы ведения; порядок
усыновления; действие во времени, в пространстве и в кругу людей. Речь идет о
нормативных положениях, регулирующих общественные отношения в сфере
местного самоуправления и исходящих от населения муниципалитетов и
органов местного самоуправления. К ним относятся муниципальные правовые
акты, принятые по прямой воле населения муниципалитетов, органов местного
самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления:
- уставы муниципалитетов;
- общеобязательные правила по предмету муниципалитета;
- решения, принимаемые непосредственно населением на местном
референдуме, собрании (собрании) граждан;
11
ст. 7 Федерального закона № 131-ФЗ//(Электронный ресурс): Консультант
Плюс/http://www.consultant.ru.
22
- решения представительных органов местного самоуправления,
устанавливающие порядок управления и распоряжения муниципальной
собственностью,
- решения, принимаемые исполнительными органами местного
самоуправления;
- решения, принимаемые выборными должностными лицами местного
самоуправления.
Наиболее важным правовым актом является устав муниципалитета. По
сути, это небольшая конституция сообщества граждан, которая разрабатывается
муниципалитетом самостоятельно и принимается представительным органом
местного самоуправления или населением.
Обычай в ряде муниципалитетов также поддерживается верховенством
права. Это связано, прежде всего, с тем, что организация и деятельность
местного самоуправления осуществляется с учетом исторических и других
местных традиций, которые являются своеобразным обычаем.
Не последнее место занимают соглашения, заключенные между
муниципалитетами, а также муниципалитетами и другими юридическими
лицами.
Анализ законодательства Российской Федерации показывает, что органы
местного самоуправления сельских поселений имеют ряд правовых
особенностей - территориальных, организационных и экономических, которые
содержатся в Федеральном законе № 131-ФЗ.
Исключительным моментом сельского поселения является такой
правовой принцип, как пешеходная доступность его административного центра
и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов,
принадлежащих ему
12
.
12
п. 11 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ//(Электронный ресурс): Консультант
Плюс/http://www.consultant.ru.
23
Это сельское поселение, которое имеет право вносить вклад в развитие
сельскохозяйственного производства, которое не подчиняется поведению
других типов муниципалитетов
13
.
Если на территории сельского поселения численность жителей не
превышает ста человек, то вместо представительного органа полномочия
передаются собранию граждан
14
.
Сельское поселение может осуществлять отдельные полномочия, только
на основании специально принятого по этому вопросу закона - федерального
или субъекта РФ
15
. Глава сельского поселения, в котором предусматривается
наличие исполнительного и распорядительного органа, являющегося высшим
должностным лицом муниципального образования, должен включать в себя и
другие виды муниципальных образований, возглавляющих и представительный
орган, и местную администрацию
16
.
В соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ
глава муниципального образования не может одновременно исполнять
полномочия председателя представительного органа муниципального
образования и полномочия главы местной администрации.
Таким образом, подводя итоги по главе 1, необходимо сформулировать
следующие выводы:
- управление - это процесс планирования, организации, мотивации и контроля с
целью формулирования и достижения целей организации;
13
п.28 ст.14 Федерального закона № 131-ФЗ//(Электронный ресурс): Консультант
Плюс/http://www.consultant.ru.
14
ч.3 ст.35Федерального закона № 131-ФЗ//(Электронный ресурс): Консультант
Плюс/http://www.consultant.ru.
15
ч.3 ст.19Федерального закона № 131-ФЗ//(Электронный ресурс): Консультант
Плюс/http://www.consultant.ru.
16
ч.3 ст.36Федерального закона № 131-ФЗ//(Электронный ресурс): Консультант
Плюс/http://www.consultant.ru.
24
- самоуправление - тип управления, при котором объект и субъект управления
совпадают;
- муниципальное управление - это самостоятельный вид профессиональной
деятельности, основанный на принципе самоуправления и направленный на
удовлетворение общественных интересов и потребностей в пределах,
определенных законом;
- методы управления - методы воздействия субъекта управления на
управляемый объект.
Местное самоуправление является одним из начал конституционного
строя и важной формой демократии в Российской Федерации. Согласно
Конституции Российской Федерации, она не входит в систему органов
государственной власти и является основным уровнем государственной власти,
который действует независимо от государственных организаций в пределах
полномочий, установленных законом.
Новая модель местного самоуправления в России представляет собой
сложный и длительный процесс, определяемый внутренними особенностями
государства, историческими обычаями, национальными особенностями,
политическими и социально-экономическими факторами.
Важной формой демократии в Российской Федерации является местное
самоуправление, которое не является частью системы государственной власти.
Согласно Конституции Российской Федерации, это основной уровень
публичной власти, хотя он все еще очень далек от высокого уровня
публичности.