6
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ ............................................................................................................. 7
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ И ОСОБЕННОСТИ
УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ ..................... 10
1.1. Цели, принципы, методы управления на муниципальном уровне ........ 10
1.2 Современные подходы к управлению развитием муниципального
образования ......................................................................................................... 15
1.3 Нормативно-правовое обеспечение муниципального управления в РФ 28
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ТЕКУЩЕЙ ПРАКТИКИ УПРАВЛЕНИЯ
МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ ................................................... 35
2.1. Общая характеристика муниципального образования Пушкинского
района .................................................................................................................. 35
2.2. Анализ управления развитием муниципального образования
Пушкинского района.......................................................................................... 40
2.3 Оценка эффективности муниципального управления ............................. 49
ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ
МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ПУШКИНСКОГО РАЙОНА 56
3.1 Проектирование процесса управления муниципального образования
Пушкинского района.......................................................................................... 56
3.2 Предложения по совершенствованию системы управления
муниципальным образованием Пушкинского района и оценка их
эффективности .................................................................................................... 61
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ................................................................................................... 74
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ ................................................................................. 78
ПРИЛОЖЕНИЕ ................................................................................................... 81
7
ВВЕДЕНИЕ
Акутальность темы выпускной квалфикационной работы является то,
что в настоящее время важным направлением развития цивилизованной
государственности является организация эффективного управления
территориями и общественно – политическими процессами. Органы власти
не зависимо от их уровня решают задачи в приделах компетенции,
установленной законодательством. Конечным результатом деятельности
органов власти является уровень социально – экономического развития, а
также качества жизни населения государства в целом, субъекта Российской
Федерации и муниципального образования
Эффективность управления региональным развитием необходимо
оценивать, принимая во внимание как административно-территориальное
деление внутри региона, так и действия органов местного самоуправления.
Именно муниципальные образования отвечают за вопросы
социальноэкономического развития территории. Причем закрепление такого
рода ответственности происходит на законодательном уровне и
сопровождается использованием соответствующих ресурсов –
административных ресурсов управления и контроля.
Решением проблем, связанных с низкими показателями уровня жизни
населения муниципального образования, а также проблем, связанных с
развитием данной территории, могут являться стратегические, социально –
экономические программы развития муниципального образования. В данные
программы включен весь комплекс методов управления развития
муниципального образования.
Эффективное управление возможно лишь на основе сочетания всего
комплекса методов управления развитием муниципального образования.
Единое, взаимосвязанное применение методов управления способно
обеспечить рациональную деятельность органов местного самоуправления, а
также обеспечить эффективное достижение поставленных целей,
результатом которых будет являться развитие муниципального образования.
8
Актуальность, теоретическая и практическая значимость повышения
управляемости социально-экономическим развитием муниципального
образования, роста ею стратегического потенциала с целью обеспечения
конкурентоспособности обусловили выбор темы выпускной
квалфикационной работы, ее цель и задачи.
Цель выпускной квалфикационной работы работы состоит в уточнении
теоретических и разработке методических основ совершенствования системы
управления муниципального образования.
В соответствие с поставленной целью в работе решались следующие
задачи:
рассмотреть теоретические основы и особенности управления
муниципальным образованием;
проанализировать текущую практиу управления муниципальным
образованием Пушкинского района;
дать оценку эффективности муниципального управления;
выработать практические рекомендации по совершенствованию
системы управления муниципальным образованием.
Предметом исследования является организация система управления
муниципального образования.
Объектом исследования выступает муниципальное образование,
понимаемое как сложная социально-экономическая система. Конкретные
расчеты в работе представлены на примере муниципального образования
Пушкинского района.
Теоретической и методологической основой выпускной
квалификаицонной работы послужили исследования отечественных и
зарубежных авторов по государственному и муниципальному управлению,
стратегическому менеджменту, теории и практике анализа результатов
социально-экономического развития территорий.
Исследование проводилось с использованием общенаучных методов
познания: системного анализа, синтеза, абстрактно-логического,
9
эмпирического, а также экономико-статистических и математических
способов анализа информации.
Информационной базой исследования послужили законодательные и
нормативные акты Российской Федерации и Московской области, данные
федеральной службы государственной статистики России
и территориального органа по Московской области, материалы органов
местного самоуправления муниципального образования Пушкинского
района.
Для анализа нормативных правовых актов были использованы
справочные системы «Консультант», «Законодательство России» и другие
электронные периодические издания.
Полученные в ходе исследования теоретические выводы, методические
рекомендации и инструментарий могут быть использованы органами
местного самоуправления для организации процесса управления развитием
муниципального образования.
Структура работы состоит из введения, трех глав, заключения, списка
литературы и приложения.
10
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ И ОСОБЕННОСТИ
УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ
1.1. Цели, принципы, методы управления на муниципальном уровне
Муниципальное управление в современной России представляет
собой один из важнейших институтов современного общества.
Муниципальное управление выступает не только в качестве формы
самоорганизации граждан, но и составной частью данного общества, а также
уровнем публичной власти и элементом рыночной системы экономики
1
.
Как полноправный социальный институт, муниципальное управление
требует постоянного развития и совершенствования, так как нынешний век
развития технологий характеризуется постоянными изменениями и
нововведениями, от которых не должна отставать система управления
муниципальным образованием.
Муниципальное управление – это практическое, организующее и
регулирующее воздействие местных органов власти на общественную
жизнедеятельность населения муниципального образования в целях её
упорядочивания, сохранения или преобразования, а также эффективного
использования территориального потенциала.
Муниципальное образование — территория, в границах которой
совместно с государственным управлением разрешено местное
самоуправление для решения только местных вопросов. Такое местное
самоуправление осуществляется непосредственно и (или) через выборные, и
иные органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного
значения
2
.
Управление муниципальным образованием представляет в себе
совокупность ряда воздействий, таких как экономическое, административное
1
Кобилев А.Г. Муниципальное управление и социальное планирование в
муниципальном хозяйстве: Учебное пособие. – Ростав н/Д: Феникс, 2017. – С.104
2
Кутафин О.Е. Муниципальное право Российской Федерации. - М.Юнити Дана, 2016. - С.
36.
11
и социально – психологическое на объекты, которые территориально
подчинены данному образованию, с целью изменения, преобразования и
подчинения. Центральное место в системе управления муниципальным
образованием занимает формирование целей и задач управления, которые
должны быть научно обоснованы перспективами социального и
экономического развития муниципального образования
3
.
Главной целью муниципального образования является повышение
уровня и качества жизни населения муниципального образования.
В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 6 октября 2003
года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» в Российской Федерации существуют 5 видов
муниципальных образований:
Сельское поселение — один или несколько объединённых общей
территорией сельских населённых пунктов (посёлков, сёл, станиц, деревень,
хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населённых пунктов), в которых
местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и
(или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
соответствует сельсоветам советских времён и земствам досоветского
периода. Сельское поселение входит в состав муниципального района.
Городское поселение — небольшой город или посёлок городского
типа, в которых местное самоуправление осуществляется населением
непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного
самоуправления. Городские поселения, не являющиеся городскими
округами, входят в состав муниципальных районов.
Муниципальный район — несколько поселений (сельских и/или
городских) и межселенных территорий, объединённых общей территорией, в
границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения
вопросов местного значения межпоселенческого характера населением
3
Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление: Учебник для
бакалавров. – Люберцы: Юрайт, 2015. – С.146
12
непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного
самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные
полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными
законами и законами субъектов Российской Федерации.
Городской округ — городское поселение, которое не входит в состав
муниципального района и органы местного самоуправления которого
осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным
законом вопросов местного значения.
Внутригородская территория города федерального значения — часть
территории города федерального значения, в границах которой местное
самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через
выборные и иные органы местного самоуправления.
4
Основным нормативно-правовым актом, регулирующим деятельность
по управлению муниципальными образованиями является Конституция
России. Организационные основы управления муниципальными
образованиями представляют собой комплексом вопросов, которые связаны с
определением структуры и наименований органов и должностных лиц
местного самоуправления, их статуса, полномочий, порядка
взаимоотношений и принятия решений. Структура органов управления
муниципальным образованием включает представительный орган
муниципального образования, главу муниципального образования, местную
администрацию, контрольные органы и иные органы, которые, как правило,
предусматриваются уставом муниципального образования. Органы
управления муниципальным образованием классифицируются разными
способами и представлены на рисунке 1:
4
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации
:федер. закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 08.08.2019) [электронный ресурс]. Режим
доступа : [http://www.consultant.ru/document/cons_doc].
13
Рисунок 1 Классификация органов управления муниципальным
образованием
Представленная на рисунке классификация органов управления
муниципальным образованием содержит в себе пять основных признаков.
В 2000-х годах были выявлены недостатки в организационной
структуре органов местного самоуправления, сформированные в
соответствии с Федеральным законом 1995 года, в связи с чем Российская
Федерация перешла на двухзвенную систему муниципальных образований и
в ФЗ 2003 года уже был предусмотрен ряд существенных изменений в
порядке формирования органов управления муниципальными
образованиями, их полномочиях и структуре. В частности стоит отметить тот
факт, что стало обязательным наличие в муниципальном образовании не
только представительного органа, но и главы муниципального образования и
местной администрации
5
.
Формирование структуры управления муниципального образования
5
Моисеев А.Д. Муниципальное управление: Учебное пособие. – М.: ЮНИТИ, 2016. –
С.53
14
Принципы построения эффективной структуры управления муниципалитетом
Экономичность
Направленность на достижение целей
Индивидуализация
Комплексность
Способность к развитию (адаптивность)
Перспективность
представляет собой закрепление тех или иных обязанностей за
определенными подразделениями и должностными лицами. Немаловажным,
при формировании структуры управления, является соблюдение принципов
построения эффективной структуры, которые представлены на рисунке 2:
Рисунок 2 Принципы построения эффективных организационных
структур муниципальных образований
6
Первый принцип, на основе которого должна быть построена
эффективная структура управления муниципальным образованием является
направленность на достижение целей. Соблюдение данного принципа может
быть достигнуто путем сбалансированности задач подразделений структуры
управления и установление для каждого отдельного звена конкретных задач,
кроме того необходима система соподчинения звеньев и соответствие задач
каждого подразделения вышестоящему уровню управления.
Муниципальное управление тождественно местному самоуправлению
как форма управления местной (муниципальной) собственностью.
Муниципальное управление, в отличие от политического, практически
не регулирует отношения граждан. Основной его целью является
эффективное использование и развитие инфраструктуры, направленное на
повышение благосостояния людей, проживающих на территории
6
Местное самоуправление и муниципальное управление / Под ред. А.С. Прудникова,
М.С. Трофимова. – М.: ЮНИТИ, 2016. – С.207
15
муниципалитета.
В отличие от государственных, муниципальные органы не
вырабатывают законов. Продуктом их деятельности являются различного
рода постановления, проекты, приказы, касающиеся использования
муниципальных активов. Кроме того, в функции муниципального
управления входит принятие решений об установлении местных налоговых
сборов, объеме местного бюджета, программах развития региона, и т.д.
7
Таким образом, цель муниципального управления – повысить уровень
жизнеобеспечения населения муниципального образования». Для этого
муниципальное управление решает следующие задачи:
– создает социальную инфраструктуру;
– стабилизирует экономику;
– регулирует социально-экономические процессы;
– развивает межрегиональные и внутрирегиональные связи;
– поддерживает экологическую обстановку;
– сохраняет единое экономическое пространство
8
.
Таким образом, исторический опыт развития местного самоуправления
в России свидетельствует о том, что оно всегда было тесно связано с
государством, государственным управлением, выступало как его
продолжение на местном уровне и одновременно обладало значительными
полномочиями, осуществляемыми самостоятельно и зачастую независимо от
государственных структур.
1.2. Современные подходы к управлению развитием
муниципального образования
В настояще
.
е врем
.
я системы управлени
.
я развитие
.
м муниципальны
.
х
образовани
.
й характеризуютс
.
я формализмо
.
м и чрезмерно
.
й
7
Наумов С.Ю. Основы организации муниципального управления: учебное пособие. - М.:
Форум, 2018. - С.133
8
Пронина Л.И. Совершенствование организации, экономики и финансирования местного
самоуправления // Финансовый вестник. – 2018. - № 7. – С.22