26
своег
.
о собственног
.
о потенциала и проблем. Муниципалитеты такж
.
е
способны внест
.
и свои накопленны
.
е знани
.
я и навык
.
и в област
.
и
экономическог
.
о развития. Механиз
.
м планировани
.
я и программног
.
о метода,
который уж
.
е функционируе
.
т в Росси
.
и в вид
.
е целевы
.
х программ развити
.
я
муниципальны
.
х образований, следуе
.
т развивать и совершенствовать с
учето
.
м российски
.
х условий.
Комплексны
.
е программы социальн
.
о -экономическог
.
о развития,
которы
.
е составляю
.
т основу управлени
.
я регионо
.
м и разрабатываютс
.
я с целью
достижени
.
я максимальног
.
о взаимодействия, интеграционног
.
о сближени
.
я
регионов, концентраци
.
и и
.
х ресурсов н
.
а решени
.
и общенациональны
.
х задач,
н
.
а практике зачастую подменяю
.
т стратегическо
.
е управлени
.
е социальн
.
о -
экономически
.
м развитие
.
м муниципальны
.
х образований, когд
.
а тольк
.
о и
.
х
наличи
.
е уж
.
е связываю
.
т с полным комплексо
.
м функци
.
й стратегическог
.
о
управления.
20
Н
.
а уровне муниципальны
.
х образовани
.
й программы решаю
.
т вопросы
приоритетног
.
о развити
.
я специализации, финансово
.
й стабилизации,
инфраструктуры и пр. Однак
.
о практик
.
а реализаци
.
и программ показывает,
чт
.
о зачастую он
.
и не корреспондируютс
.
я друг с другом, в ни
.
х не
.
т четког
.
о
выделени
.
я отраслевы
.
х и территориальны
.
х приоритетов, чт
.
о приводи
.
т к
распылению ограниченны
.
х финансовы
.
х ресурсов. Д
.
а и сам
.
о финансировани
.
е
программ осуществляетс
.
я крайне недостаточно. Среди причин, вызывающи
.
х
таки
.
е результаты, необходим
.
о назвать главную - отсутстви
.
е детальн
.
о
разработанно
.
й и обоснованно
.
й стратеги
.
и социально-экономическог
.
о
развити
.
я муниципальны
.
х образований.
Разработк
.
а стратеги
.
й развити
.
я муниципальны
.
х образовани
.
й - эт
.
о не
тольк
.
о требование, идуще
.
е о
.
т федеральног
.
о уровн
.
я управления, н
.
о и
внутрення
.
я необходимость, определяема
.
я потребностям
.
и сами
.
х
20
Падилья Л.Ю. Планирование экономического развития муниципальных образований //
Экономика города. – 2018. - № 4. – С.12
27
муниципалитетов:
21
определени
.
е долгосрочны
.
х перспектив, стратегически
.
х
направлени
.
й развити
.
я муниципальног
.
о образовани
.
я и потенциальны
.
х «точек
роста»;
обеспечени
.
е соответстви
.
я муниципальны
.
х приоритетов развити
.
я
общефедеральным целям;
формировани
.
е механизмов решени
.
я ключевы
.
х пробле
.
м развити
.
я
муниципальног
.
о образования;
прогнозировани
.
е ресурсно
.
й базы развити
.
я муниципальног
.
о
образовани
.
я и бизнеса, в то
.
м числе обосновани
.
е поддержк
.
и стратегически
.
х
проектов развити
.
я из средств федеральног
.
о и региональног
.
о бюджетов;
осуществлени
.
е институциональны
.
х преобразований,
необходимы
.
х дл
.
я дальнейшег
.
о развити
.
я территории;
определени
.
е необходимы
.
х объемов инвестици
.
й и мероприяти
.
й
п
.
о обеспечению инвестиционно
.
й привлекательност
.
и территории.
В целом, реализаци
.
я стратеги
.
и социально-экономическог
.
о развити
.
я
муниципальны
.
х образовани
.
й должн
.
а опиратьс
.
я н
.
а формировани
.
е ново
.
й
системы взаимоотношени
.
й заинтересованны
.
х сторон муниципальног
.
о
развития, в то
.
м числе власти, бизнеса и обществ
.
а в целом, а такж
.
е
разработку механизмов приняти
.
я решений, учитывающи
.
х интересы эти
.
х
сторон.
Таки
.
м образом, политик
.
а развити
.
я муниципальног
.
о образовани
.
я
базируетс
.
я н
.
а документа
.
х стратегическог
.
о и программног
.
о планирования,
являетс
.
я инструменто
.
м взаимодействия, коммуникации, отражае
.
т
последовательность управленчески
.
х решений. Политик
.
а развития,
основанна
.
я н
.
а документа
.
х стратегическог
.
о планирования, обеспечивае
.
т
преемственность и непрерывность эволюционног
.
о развити
.
я муниципалитета.
21
Гулин К.А. К вопросу о социально-экономической модернизации российских регионов
// Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. -2017.- № 4 (22).-
С.51
28
1.3 Нормативно-правовое обеспечение муниципального управления в РФ
Муниципальное управление - это составная часть местного
самоуправления, связанная с упорядочивающим воздействием
органов муниципального управления (местного самоуправления)
на муниципальное образование и взаимодействие с его субъектами с целью
повышения уровня и качества жизни населения муниципалитета.
Правовую основу муниципального управления, как и всего местного
самоуправления составляют:
22
1. Конституция РФ и федеральные законы.
2. Конституции, уставы и законы субъектов РФ.
3. Уставы муниципальных образований.
Муниципальное управление выступает в виде местного
самоуправления, действующего в качестве публичной власти, наиболее
приближенной к населению и обеспечивающей защиту интересов граждан,
основанных на совместном их проживании на определенной территории.
Суть местного самоуправления состоит в признании права гражданина
быть источником местной власти, самому принимать решения по
повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их последствия.
В современном обществе утвердился взгляд па местное
самоуправление как на одну из необходимых основ любого
демократического строя. Оно отражает важнейший принцип организации
власти в государстве как непременное условие формирования и развития
гражданского общества.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ»
23
от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в дальнейшем -
22
Васильев В.И. О некоторых понятиях муниципального права // Журнал российского
права. - 2018.- № 12. – С.8
23
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации
:федер. закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (РЕД. ОТ 08.08.2019) [электронный ресурс]. Режим
доступа : [http://www.consultant.ru/document/cons_doc].
29
Федеральный закон 2003 г. № 131-ФЗ) говорится следующее:
Местное самоуправление в Российской Федерации - форма
осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах,
установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными
законами, а в случаях, установленных федеральными законами - законами
субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою
ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы
местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов
населения, с учетом исторических и иных местных традиций.
В Федеральном законе 2003 г. сделан акцент на местное
самоуправление как на форму осуществления народом своей власти.
Отличие формулировок российских законов от Европейской Хартии
местного самоуправления в том, что в Хартии особо выделяется деятельность
органов местного самоуправления с возможностью обращений к собраниям
граждан и другим формам прямой демократии, тогда как российское
законодательство упоминает, прежде всего, само население и уж затем -
органы местного самоуправления. В то же время, Европейская Хартия
говорит не только о праве, но и о реальной способности органов местного
самоуправления решать местные вопросы. Вступление России в Совет
Европы и ратификация в 1998 г. Европейской Хартии требует учета всех ее
отправных положений. В ней установлено, что «принцип местного
самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по
возможности, в конституции страны».
Конституцией РФ
24
(ст. 3) определено, что единственным источником
власти в стране является ее народ, осуществляющий свою власть
непосредственно, а также через органы государственной власти и органы
местного самоуправления.
Эффективное функционирование системы местного самоуправления во
24
Конституция Российской Федерации :[(принята всенародным голосованием 12.12.1993
от 21.07.2014 № 11-ФКЗ)] // СПС Гарант
30
многом определяется уровнем развития его правовой базы.
Правовая база местного самоуправления - это система законодательных
и иных нормативных актов, на основе которых оно функционирует.
Формирование правовой базы местного самоуправления основано на
разграничении полномочий между уровнями власти и соподчиненное
правовых норм. Поскольку установление общих принципов организации
местного самоуправления является, согласно Конституции, предметом
совместного ведения РФ и ее субъектов, оно предполагает издание
федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных
нормативных правовых актов субъектов РФ. Региональные законы
позволяют конкретизировать положения федеральных законов
применительно к местным условиям, однако они не могут противоречить
Конституции РФ и федеральным законам. Муниципальные правовые акты не
могут противоречить федеральным правовым актам и правовым актам
субъектов РФ.
Конституционные нормы обладают высшей юридической силой в
отношении всех других законодательных актов любого уровня. Конституция
РФ признает и гарантирует местное самоуправление, провозглашает его
право на муниципальную собственность, включая собственность на землю и
другие природные ресурсы, самостоятельное решение вопросов местного
значения, самостоятельное формирование, утверждение и исполнение
местного бюджета. Местное самоуправление в пределах своих полномочий
самостоятельно. Органы местного самоуправления, как упоминалось, не
входят в систему органов государственной власти. Это необходимо
трактовать не как утрату ими властной природы, а как невозможность
органов государственной власти выступать в качестве вышестоящей
инстанции по отношению к органам местного самоуправления.
Федеральные законодательные акты, касающиеся местного
самоуправления, могут быть разделены на две группы. Первая включает в
себя федеральные законы, указы Президента РФ, постановления
31
Правительства РФ, постановления и определения Конституционного Суда
РФ, специально посвященные вопросам местного самоуправления. Ко второй
относятся федеральные отраслевые законы и иные нормативные правовые
акты, содержащие отдельные нормы муниципального права.
25
Из числа первой группы главным является закон, определяющий общие
принципы деятельности местного самоуправления. В законе раскрыты
основные понятия и термины местного самоуправления, определена роль
местного самоуправления в осуществлении народовластия, закреплены права
граждан на осуществление местного самоуправления.
К другим федеральным законам этой группы относятся законы «Об
обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в
органы местного самоуправления» (1996 г.), «О финансовых основах
местного самоуправления в РФ» (1997 г., подлежит отмене с 2006 г.), «Об
основах муниципальной службы в РФ» (1998 г.), «О ратификации
Европейской Хартии местного самоуправления» (1998 г.).
Из второй группы федеральных законов особое значение имеют такие,
как Гражданский, Земельный, Градостроительный, Бюджетный, Налоговый
кодексы РФ, оказывающие огромное влияние па деятельность местного
самоуправления. Особое значение имеет Федеральный закон от 22.08.2004 г.
№ 122-ФЗ, которым было устранено значительное количество противоречий
между законодательством о местном самоуправлении и отраслевым
законодательством.
В конституциях (уставах) субъектов РФ содержатся разделы,
посвященные местному самоуправлению. Каждый субъект РФ на основании
Федерального закона 1995 г. принимал закон об организации местного
самоуправления на своей территории, а также пакет других законов, но
вопросам местного самоуправления. К их числу относятся, например, законы
о выборах в органы местного самоуправления, о местных референдумах, о
25
Хобраков Д.Ц. Законность муниципальных нормативных актов // Государственная
власть и местное самоуправление. – 2016. – №9. – С.17
32
муниципальной службе, об административно-территориальном устройстве
субъекта РФ, о порядке образования и преобразования муниципальных
образований и т. п. К числу отраслевых региональных законов, особо
влияющих на деятельность местного самоуправления, относятся законы о
собственности, о бюджете и бюджетном процессе, о региональных налогах и
сборах и др.
По вопросам местного значения населением муниципальных
образований непосредственно, органами и должностными лицами местного
самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
Нормативные правовые акты представительного органа регулируют
важнейшие процессы жизнедеятельности муниципального образования.
Наиболее типичные из них:
26
положение о местных референдумах и местных выборах; »
положение об организации территориального общественного
самоуправления па территории муниципального образования;
положение о порядке управления собственностью
муниципального образования;
правила землепользования и застройки;
правила торговли;
положение о муниципальном заказе; » положение о
муниципальной службе и т. д.
Устав - это учредительный документ муниципального образования,
имеющий для данного образования всеобъемлющий характер, являющийся
основой муниципального нормотворчества и характеризующийся особым
(усложненным) порядком принятия и изменения. Устав муниципального
образования - своеобразная местная конституция, основной нормативный акт
муниципального образования.
Устав муниципального образования и решения, принятые путем
26
Муниципальное право Российской Федерации, часть 2, учебник для академического
бакалавриата / под ред. И.И.Овчинников, А.Н.Писарев. – М.: Юрайт, 2017. – 396с.
33
прямого волеизъявления граждан на местном референдуме (сходе), обладают
высшей юридической силой на территории муниципального образования.
Муниципальное образование разрабатывает устав самостоятельно. Согласно
Федеральному закону 2003 г., устав муниципального образования
принимается соответствующим представительным органом. Однако для
привлечения населения к принятию столь важного документа должны в
обязательном порядке проводиться публичные слушания по проекту устава и
внесению изменений в него. Возможно также предварительное вынесение
некоторых основных положений устава па местный референдум. После
принятия решения по этим вопросам остальные положения и устав в целом
принимаются представительным органом. Представительный орган
муниципального образования принимает устав тайным голосованием. За
принятие устава или внесение изменений и дополнений в него должно
проголосовать не менее 2/3 установленного числа депутатов. В поселениях с
численностью избирателей менее 100 человек принятие устава должно
осуществляться населением непосредственно на сходе граждан.
27
Устав муниципального образования, внесенные в него изменения и
дополнения подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после
их государственной регистрации в органах юстиции.
Выводы по первой главе.
Управление муниципальным образованием представляет в себе
совокупность ряда воздействий, таких как экономическое, административное
и социально – психологическое на объекты, которые территориально
подчинены данному образованию, с целью изменения, преобразования и
подчинения. Центральное место в системе управления муниципальным
образованием занимает формирование целей и задач управления, которые
должны быть научно обоснованы перспективами социального и
экономического развития муниципального образования.
27
Моисеев А. Д., Московцева Л. В., Шурупова А. С. Муниципальное управление: учеб.
пособие. – М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2016. - С.221
34
Главной целью муниципального образования является повышение
уровня и качества жизни населения муниципального образования.
В настояще
.
е врем
.
я системы управлени
.
я развитие
.
м муниципальны
.
х
образовани
.
й характеризуютс
.
я формализмо
.
м и чрезмерно
.
й
«технологичностью» в ущерб социально
.
й направленности, кратко- и
среднесрочным горизонто
.
м планирования, отсутствие
.
м эффективны
.
х
институциональны
.
х услови
.
й и механизмов реализации, слабым вовлечение
.
м
все
.
х заинтересованны
.
х сторон бизнес-структур, инновационног
.
о сообщества,
а такж
.
е институтов гражданског
.
о обществ
.
а в процессы управлени
.
я и
стратегирования.
Решени
.
е проблемы эффективног
.
о управлени
.
я развитие
.
м
муниципальны
.
х образовани
.
й напрямую зависи
.
т о
.
т качественно
.
й разработк
.
и
и реализаци
.
и инструментов муниципальног
.
о стратегирования.
Правовую основу муниципального управления, как и всего местного
самоуправления составляют: Конституция РФ и федеральные законы, уставы
и законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований.
35
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ТЕКУЩЕЙ ПРАКТИКИ УПРАВЛЕНИЯ
МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ
2.1. Общая характеристика муниципального образования Пушкинского
района
Пушкински
.
й муниципальный район – муниципально
.
е образование,
расположенно
.
е к северо-востоку о
.
т г. Москвы и входи
.
т в
.
о внешни
.
й пояс
пригородно
.
й зоны столицы.
Площадь район
.
а составляе
.
т 57,1 тыс.га, из ни
.
х 27,8 тыс.га – земл
.
и
лесног
.
о фонда. Площадь земель населенны
.
х пунктов – 8,2 тыс.га, в то
.
м числе
площадь земель городски
.
х поселени
.
й – 4,9 тыс.га, сельски
.
х поселени
.
й – 3,3
тыс.га. Н
.
а территори
.
и район
.
а расположен
.
о большо
.
е число рек: Клязьма,
Ворь, Талица, Скалба, Яхрома, а граници проходя
.
т п
.
о берега
.
м водохранилищ
– Учинского, Пестовског
.
о и Пяловского. Большую часть площади район
.
а
занимаю
.
т леса. Н
.
а основани
.
и вышесказанног
.
о о Пушкинско
.
м районе можн
.
о
говорить, как об одно
.
м из самы
.
х экологических.
Административный центр — город Пушкино.
Пушкински
.
й муниципальный район был упразднён 6 ма
.
я 2019 года, а
все входивши
.
е в нег
.
о городски
.
е и сельски
.
е поселени
.
я объединены в ново
.
е
едино
.
е муниципально
.
е образовани
.
е — Пушкинский городско
.
й округ.
Очевидно, чт
.
о пр
.
и достаточн
.
о мало
.
й площади город Пушкин
.
о
являетс
.
я самым густонаселенным муниципальным образование
.
м п
.
о
сравнению с остальным
.
и городским
.
и и сельским
.
и поселениями. Даж
.
е н
.
а
основани
.
и таки
.
х данны
.
х уж
.
е можн
.
о сделать вывод, чт
.
о основно
.
е развитие,
в то
.
м числе инвестиционное, происходи
.
т именн
.
о этог
.
о города. Таблица 1