15
В дополнение к Конституции, нормативно-правовое регулирование в
области жилищных отношений выполняет Жилищный кодекс Российской
Федерации, принятый 29 декабря 2004 года под номером 188-ФЗ,
устанавливающий полномочия органов государственной власти РФ, органов
власти субъектов и органов местного самоуправления (ОМСУ).
Также в нормативных актах прописаны правила регуляции отношений в
сфере жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ).
В Гражданском кодексе Российской Федерации (часть первая, 30 ноября
1994 г., № 51-ФЗ), глава 18 детализирует законодательные положения о
содержании права собственности частных лиц на жилые обьекты, включая
квартиры. Также регламентируется право долевой собственности на
общедомовое имущество в многоквартирных зданиях и установлено право
собственников квартир на создание Товариществ собственников жилья
(ТСЖ), которое отнесено к некоммерческим организациям.
Федеральный закон от 21 июля 2007 года №185-ФЗ «О Фонде
содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» служит
основой нормативно-правового регулирования сферы ЖКХ.
Градостроительный кодекс Российской Федерации устанавливает
нормы и правила в сфере градостроительного проектирования, строительства
и обустройства населённых пунктов, будь то городские или сельские
территории, способствует развитию их инфраструктуры – инженерной,
транспортной и социальной, гарантирует рациональное использование
природных ресурсов, заботится о защите окружающей среды и
предусматривает сохранность объектов, имеющих историко-культурное
значение, все это с целью создания оптимальных условий для жизни граждан.
В область управления жилищно-коммунальным хозяйством включен
Федеральный закон № 131, изданный 06 октября 2003 года, озаглавленный
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации». Статьи, посвященные «вопросам местной важности», включают
перечень сфер, которые охватывают деятельность в сфере ЖКХ.
16
- На уровне городского, сельского поселения, муниципального
района или городского округа, организация предусматривает поставки
электричества, тепла, газа и воды для населения, а также обеспечение
водоотведения и топливного снабжения.
- Предоставление жилья в соответствии с законодательством
гражданам с низким уровнем дохода, обитающим в городских и сельских
населённых пунктах, муниципальных районах и округах и нуждающимся в
улучшении условий жизни; разработка и управление строительством, а также
обслуживанием жилого фонда на уровне муниципалитета; создание
необходимых предпосылок для возведения жилья.
- Организация действий по защите природы в пределах городской
черты.
- управление ритуальными услугами и поддержание порядка на
захоронениях;
- Организация процессов сбора, транспортировки, утилизации и
переработки отходов бытового и промышленного происхождения.
- Улучшение и озеленение городской территории, а также
управление использованием, сохранением, обеспечением защиты и
восстановления городских лесов и лесов, находящихся в особо охраняемых
природных зонах в пределах городского округа.
- Обустройство освещения на улицах в сочетании с размещением
указателей, несущих названия улиц и номера зданий.
В дополнение к федеральным законам, регулирующим жилищно-
коммунальную отрасль в Российской Федерации, существует ряд нормативно-
правовых актов. Одним из ключевых является Постановление Правительства
РФ от 06 мая 2011 года № 354 «О предоставлении коммунальных услуг
собственникам и пользователям помещений в многоквартирных и жилых
домах», которое включает в себя «Правила предоставления коммунальных
услуг». Эти правила урегулируют взаимоотношения, связанные с
предоставлением коммунальных услуг, определяют права и обязанности
17
собственников и пользователей, а также порядок заключения
соответствующих договоров и другие аспекты.
Также действует Постановление Правительства Российской Федерации
от 21 января 2006 года № 25 «Об утверждении Правил пользования жилыми
помещениями», которое регламентирует действия граждан-пользователей в
отношении их жилищных прав и обязанностей. Данные Правила
устанавливают нормы использования как государственных и муниципальных
жилых помещений, так и приватизированных квартир в многоквартирных
домах, а также устанавливают ответственность за нарушения этих норм.
Действующим регламентирующим актом является Постановление
Госстроя РФ от 27 сентября 2003 года № 170 «Об утверждении Правил и норм
технической эксплуатации жилищного фонда», зарегистрированное
Минюстом РФ 15 октября 2003 года под № 5176, устанавливающее
обязательные к исполнению требования. Этот нормативный документ
регулирует аспекты, связанные с эксплуатацией, капитальным ремонтом,
реконструкцией объектов жилищно-коммунального хозяйства, а также
вопросы, касающиеся обеспечения сохранности и содержания жилищного
фонда и технической инвентаризации. Эти положения обязательны для
исполнения органами местного самоуправления, органами государственного
надзора и контроля, а также органами исполнительной власти всех субъектов
Российской Федерации.
Особое место занимает Указ Президента Российской Федерации от 28
апреля 2008 года № 607, озаглавленный «Об оценке эффективности
деятельности органов местного самоуправления городских округов и
муниципальных районов», который внес в перечень критериев показатели,
относящиеся к сфере жилищно-коммунального хозяйства.
Указом Президента РФ от 7 мая 2012 года № 600 «О мерах по
обеспечению граждан РФ доступным и комфортным жильем и повышению
качества жилищно-коммунальных услуг» и Концепцией долгосрочного
социально-экономического развития РФ до 2021 года, утвержденной
18
Правительством РФ 17 ноября 2008 года № 1662-р, были закреплены
приоритеты и задачи госполитики в сфере жилищного строительства и ЖКХ.
Изучение действующего законодательства дает основание для вывода
что в практике действительности полномочия органов местного
самоуправления значительно расширяются по сравнению с тем, что
определено в статье 17 Федерального закона № 131 «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ». Это расширение полномочий
происходит благодаря положениям, закрепленным в федеральных и
региональных законах, отраслевых нормативных документах, а также в
уставах муниципальных образований [7].
Законодательный корпус Российской Федерации, касающийся
регулирования сферы жилищно-коммунального хозяйства, обладает
разветвленной структурой и покрывает все аспекты данной индустрии. В
числе ключевых нормативных актов выступают Гражданский кодекс РФ и
Федеральный закон, регулирующий государственные и муниципальные
унитарные предприятия.
1.3. Отечественная практика управления развитием жилищно-
коммунального хозяйства
Для понимания характеристик российской системы организации и
управления жилищно-коммунальным хозяйством (ЖКХ) важно учесть
исторический контекст её зарождения и развития. Следует последовательно
рассмотреть ключевые этапы становления системы в хронологическом
порядке.
Становление сферы жилищно-коммунального хозяйства проходило в
хаотичной манере, без четкой разработки стратегии его развития. Сложность
и неоднозначность этого процесса обусловлены постоянным нарастанием
проблем в ЖКХ, которые государство старается и продолжает стараться
решить топ-даун подходом.
19
Проблемы в сфере жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), которые
возникают и углубляются на нижних уровнях, не могут быть решены
исключительно на высшем уровне государственного управления, ведь они
обретают форму и переходят в верхние эшелоны управленческой иерархии.
ЖКХ можно рассмотреть через призму теории организации, менеджмента и
теории систем как многомерную систему, которая существенно подвержена
влиянию внутренних и внешних факторов.
В контексте управленческого подхода, сложности в области управления
жилищно-коммунальным хозяйством свидетельствуют о практически полном
отсутствии иерархической организации в управлении, что указывает на
нарушенную способность системы к стабильности и самосохранению. Это
создаёт условия, при которых система может выйти из строя в любой момент,
что и происходит на практике.
Аппарат государственного управления и автономные коммунальные
службы функционируют автономно, что указывает на системные недостатки.
Необходимо стремление к координированным усилиям в управлении и
организационных процессах для совместного достижения поставленных
целей.
Трудности в сфере ЖКХ возникают не только из-за устаревания
материальной базы и неэффективности управленческих структур, но также и
в силу двойственности системы управления.
Сектор жилищно-коммунального хозяйства подчиняется не единому
руководству, а двойной системе управления, включающей органы местного
самоуправления и Государственный комитет РФ по строительству и ЖКХ.
Это создает препятствия для эффективной работы ЖКХ из-за существующего
двоевластия. Далее более детально рассмотрим текущую ситуацию в системе
ЖКХ России.
Как было подчеркнуто ранее, сектор жилищно-коммунального
хозяйства занимает значительное место в экономике России, при этом его
значимость невозможно недооценить. Согласно статистическим данным от
20
российских аналитических агентств и министерства статистики,
финансирование, выделяемое на ЖКХ, уровнем близко к инвестициям в
оборонный сектор и превосходит расходы на систему правопорядка,
национальную безопасность и государственное управление. Если
рассматривать эффективность российской армии как одну из лидирующих в
мире, то логично ожидать, что и ЖКХ будет функционировать на
сопоставимо высоком уровне, но реальность иногда оказывается другой.
Давайте разберемся, почему это происходит.
На 52000 предприятиях общей численностью 4,2 миллиона сотрудников
осуществляется обслуживание 1092 городов и 1872 поселений.
Жилищно-коммунальное хозяйство, развитие которого опирается на
жилищный фонд страны, охватывающий практически 2,9 миллиарда
квадратных метров, занимает значительную часть в основных фондах
экономики. В системе национального хозяйства удельный вес основных
фондов в секторе ЖКХ достигает 24%, уступая лишь транспортной отрасли,
занимающей 29,5% и промышленности с 27,4%, и занимает третью позицию.
Проблематика жилищно-коммунального хозяйства – это узел
неприятностей, который остро чувствуется гражданами страны и затрагивает
каждого из нас. Люди сталкиваются с ней ежедневно, будь то дома, на работе,
во время прогулок по улицам или в общественных местах. Игнорировать её
невозможно. Эта сфера обслуживания насаждает себе повышенное внимание,
так как является неотъемлемой и критически важной составляющей
общественной жизни.
Сегодня для поддержания мотивации в активном состоянии требуются
возрастающие ресурсы. Без непрерывных инвестиций, которые длительное
время отсутствуют, успех в развитии невозможен. В текущих условиях, из
примерно 50 тысяч предприятий, обеспечивающих функционирование
жилищно-коммунального хозяйства, более двух третей сталкиваются с
угрозой банкротства.
21
Даже в советский период, при централизованной плановой системе и
относительно устойчивом материально-техническом обеспечении,
функционирование коммунального хозяйства порой нарушалось, наглядно
подтверждая сложность управления этой сферой. С переходом к рыночной
экономике, что привело к децентрализации единой системы,
распределительные функции взял на себя муниципальный уровень.
Управляющая компания берет на себя решение вопросов, касающихся
обслуживания дома, взаиморасчетов и работы с поставщиками коммунальных
услуг. Собственники имеют возможность уполномочить управляющую
компанию на аренду определенных помещений, а также на их продажу по
заранее утвержденной цене. В случае с жилищно-строительными
кооперативами (ЖСК) и товариществами собственников жилья (ТСЖ),
которые нахоятся под управлением данных компаний, контракты
формируются непосредственно с каждым собственником. В зданиях,
находящихся в управлении таких компаний, договора составляются со
стороны правлений соответствующих объединений собственников.
Таблица 1 демонстрирует преимущества и недостатки управляющих
компаний по сравнению с другими формами управления жилой
недвижимостью.
Таблица 1
Достоинства и недостатки работы Управляющей компании СЖ
№ п/п
Достоинства
Недостатки
1.
способность более оперативно
реагировать на изменения внешней
среды
дефицит квалифицированных кадров
2.
использование новых возможностей для
извлечения прибыли от деятельности
низкая заработная плата персонала
рабочих специальностей
3.
внедрение и обслуживание систем
внутридомовых информационных
коммуникаций, приема телевидения,
систем безопасности
управляют собственностью не
собственники, низкая мотивация
4.
Дополнительное использование
придомовых территорий (автостоянки,
ремонтно-отделочные фирмы и т. п.).
22
Давайте анализировать преимущества и недостатки деятельности
Управляющей компании сектора жилья.
Ключевое направление развития системы управления коммунальным
хозяйством заключается в улучшении и внедрении методик,
предусматривающих комплексное разрешение технологических,
экономических, организационных, социальных и экологических вызовов. Это
достигается за счет применения программно-целевого подхода и путём
реализации федеральных и региональных программ.
Одним из ключевых методов государственной политики в сфере
жилищно-коммунального комплекса (ЖКК) выступают федеральные и
региональные целевые программы. Это не только способствует научной
новизне изучаемого вопроса, но и позволяет выявить как положительные, так
и отрицательные стороны программно-целевого подхода в развитии ЖКК.
Среди имеющихся недостатков можно выделить следующие:
- Не наличие юридически закрепленной системы
гармонизированных критериев для оценивания результативности
деятельности Жилищно-коммунального комплекса;
- В подавляющем числе программ, нацеленных на комплексное
развитие, не предусмотрена система конкретных целевых показателей, к
достижению которых должна стремиться реализация программы.
- Программы комплексного развития нацелены на улучшение всей
коммунальной инфраструктуры в целом, вместо концентрации на отдельных
системах предоставления услуг.
- Во множестве городов и населенных пунктов наблюдается
недостаток опыта в области муниципального энергетического планирования,
а многие даже лишены генеральных планов урбанистического развития.
- Неполноценность системы мониторинга со стороны
государственного органа, заказывающего программы развития;
- Отсутствует эффективная система управления исполнением
программы, находящейся в ведении государственного заказчика.
23
Факторы, перечисленные выше, акцентируют важность постоянного
развития и улучшения аспектов управления жилищно-коммунальным
комплексом (ЖКК) в муниципальном образовании с целью повышения его
функциональной эффективности.
Исходя из отечественного опыта управленческой практики, выделяют
следующие ключевые направления: использование программно-целевого
подхода, который является основным направлением усовершенствования и
эффективным средством реализации государственной политики в сфере
управления и развития жилищно-коммунального комплекса муниципальных
образований.
- В отечественной практике присутствуют все ключевые
методические аспекты программно-целевого подхода в управлении. Это
способствует их последующему улучшению и интеграции в организационный
процесс развития ЖКХ.
- Недавние трудности, обострившие состояние жилищно-
коммунального хозяйства (ЖКХ) в России, стимулируют более активное
вмешательство со стороны федеральных, региональных и муниципальных
властей для реформирования и модернизации системы управления ЖКХ. На
федеральном уровне это нашло отражение в создании и корректировке
ключевых законодательных и нормативных актов, регулирующих сферу
ЖКХ, включая Жилищный кодекс РФ и Федеральный закон №185 «О Фонде
содействия реформированию жилищно-
Исполнение ряда постановлений Правительства России в сфере
коммунального хозяйства возлагается на региональные и, в особенности, на
муниципальные органы власти [1].
С учетом изложенного, крайне актуальным становится вопрос
оптимизации управления отраслями коммунального хозяйства в
муниципальных образованиях. Это направление социально-экономической
политики остро необходимо из-за многочисленных проблем, требующих
24
комплексного и систематизированного подхода к решению, в связи с чем
исследование в данной области выходит на передний план.
Учитывая обстоятельства, актуальным становится развитие
коммунального комплекса основ и интеграция инновационных и
эффективных управленческих моделей, что способствует повышению
качества преобразований в этой отрасли. В контексте усиливающегося
кризиса в отрасли, ключевым становится определение целей и выбор средств
для их достижения.
Эффективное управление коммунальным комплексом начинается с
разработки системы целей, ориентированной на устранение выявленных
проблем. Важным аспектом всестороннего управления является
формирование полной и стабильной структуры управленческих целей,
отражающей требования эффективности объектов инженерно-коммунальной
инфраструктуры.
Выводы по 1 главе
Исследование приводит к следующему заключению: несмотря на
десятилетия опыта отделов жилищно-коммунального хозяйства в
администрациях городов и районов, которые занимаются контролем и
приемкой строительных объектов в эксплуатацию, а также курированием
ремонтно-строительных работ, Жилищный кодекс РФ, к сожалению, не
допускает их привлечения к техническому управлению жилыми домами.
Из-за произошедших изменений состав рабочих задач, необходимых
для обслуживания многоквартирных домов, претерпел значительные
изменения. Он стал охватывать не только хозяйственные задачи,
организуемые на уровне домов, включая рекламные мероприятия и
сортировку отходов, но и множество других типов работ, таких как
стандартное санитарное обслуживание, озеленение, поддержка инженерных
систем, очистка вентиляционных каналов, утилизация мусора и меры по