4
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ ................................................................................................................. 5
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ СИСТЕМОЙ
СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ .............................................................. 9
1.1. Система органов управления в области социальной защиты населения:
понятие, структура, экономическое содержание ................................................. 9
1.2. Периодизация развития и трансформации системы социальной защиты
населения России на различных исторических этапах ..................................... 22
1.3. Анализ опыта европейских стран в области управления социальной
защитой населения ................................................................................................ 34
1.4. Оценка реализации социальной защиты населения по итогам работы
Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации ............... 38
Выводы по 1 главе ................................................................................................. 46
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ
АСТРАХАНСКОЙ ОБЛАСТИ................................................................................ 47
2.1. Социально-экономическая характеристика Астраханской области ......... 47
2.2. Анализ работы Министерства социального развития и труда
Астраханской области по основным направлениям социальной защиты
населения ............................................................................................................... 63
2.3. Оценка эффективности социальной защиты населения области .............. 72
Выводы по 2 главе ................................................................................................. 81
ГЛАВА 3. НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ
ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ В АСТРАХАНСКОЙ ОБЛАСТИ ................................ 82
3.1. Пути повышения эффективности в сфере социальной защиты населения:
меры и механизмы управления социальными рисками на федеральном и
региональном уровнях .......................................................................................... 82
3.2. Комплекс мер по совершенствованию управления системой социальной
защиты населения, соответствующих приоритетам региональной политики
Астраханской области и оценка их эффективности .......................................... 89
Выводы по 3 главе ................................................................................................. 99
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ....................................................................................................... 100
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ ................... 103
ПРИЛОЖЕНИЯ ...................................................................................................... 110
5
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы «Совершенствование управления системой
социальной защиты населения (на примере Астраханской области)»
определяется тем, что социальная защита населения – приоритетное
направление государственной политики высокоразвитых стран мира. Россия в
настоящее время не является образцом эффективного использования мер
социальной защиты, поэтому система социальной защиты населения нашей
страны требует совершенствования, серьёзной реструктуризации и
оптимизации на региональном и федеральном уровнях.
Развитие государства напрямую зависит от социальной защищённости
граждан и должно носить первоочерёдный характер. Несмотря на попытки
российского государства хоть как-то облегчить ситуацию в области
социального развития и обеспечения, в целом система социальной защиты
населения в Российской Федерации испытывает множество трудностей,
которые неблагоприятным образом сказываются на уровне социальной
защищённости граждан.
До настоящего времени в России в области социальной защиты
отсутствует единый метод стандартизации, который привел бы службы,
работающие с нуждающимся населением, к общему знаменателю. Анализ
состояния социальной защиты населения необходимо проводить с опорой на
гарантированный минимальный социальный стандарт в качестве критерия
экономической безопасности при расчетах отклонения реальной (фактической)
социально-экономической ситуации от плановой (нормативной) на территории
того или иного субъекта РФ. Поэтому актуальным вопросом для государства
является также понимание степени удовлетворенности и недовольства
населения существующими организациями социальной защиты на уровне
субъекта федерации (региона) посредством оценки реализации социальной
защиты населения по итогам работы системы органов управления в области
социальной защиты населения.
Социальная защита населения в истории человечества в эволюционном
6
процессе своего развития существовала в той или иной форме, последовательно
проходя сменяющие друг друга этапы общественного развития.
В отечественной литературе имеют место различные трактовки понятия
«социальная защита», но большинство авторов сходятся во мнении: целевой
вектор социальной защиты направлен на удовлетворение материальных
потребностей и духовных запросов человека.
В процессе становления и преодоления сложившихся рыночных
несоответствий функционирования и развития социальной защиты населения
на федеральном уровне и на уровне регионов приоритетные направления,
целевые ориентиры и основные задачи государственной политики в социальной
сфере требуют эффективных инструментов и методов осуществления, а также
инновационных технологий. Поэтому в условиях рыночной экономики
сущность социальной защиты населения и ее значение определяются на основе
научного подхода к социальной защите населения как системе,
обеспечивающей определенный уровень жизни (благосостояния) населения.
Социальная защита населения как социально-экономическая категория
представляет собой распределительные отношения в национальной экономике
(в целях обеспечения воспроизводства человека), объектом которых является
национальный доход. В качестве системы управления социальными рисками,
социальная защита обеспечивает признание: трудоспособных граждан
безработными; факта нетрудоспособности вследствие трудового увечья или
профессионального заболевания; социально-правовых гарантий вследствие
инвалидности; временной нетрудоспособности; материнства; потери
кормильца; с наступлением старости и др. с целью поддержания
устанавливаемых обществом стандартов качества жизни для каждой
социально-демографической группы населения.
Объект исследования – Министерство социального развития и труда
Астраханской области.
Предмет исследования – совершенствование управления системой
социальной защиты населения на примере Астраханской области в текущей и
7
стратегической перспективе.
Цель исследования – рассмотреть приоритетные направления
совершенствования управления системой социальной защиты населения (на
примере Астраханской области»).
Задачи исследования:
1) изучить понятие, структуру и экономическое содержание системы
органов управления в области социальной защиты населения;
2) охарактеризовать развитие и трансформацию системы социальной
защиты населения России на различных исторических этапах;
3) провести оценку реализации социальной защиты населения по итогам
работы Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации;
4) проанализировать опыт европейских стран в области управления
социальной защитой населения;
5) охарактеризовать социально-экономическое положение Астраханской
области;
6) проанализировать работу Министерства социального развития и труда
Астраханской области по основным направлениям социальной защиты
населения;
7) провести оценку эффективности социальной защиты населения
области;
8) обозначить пути повышения эффективности в сфере социальной
защиты населения: меры и механизмы управления социальными рисками на
федеральном и региональном уровнях;
9) разработать комплекс мер по совершенствованию управления
системой социальной защиты населения, соответствующих приоритетам
региональной политики Астраханской области и оценка их эффективности.
Методологическая основа исследования: использованы общенаучные и
частноправовые методы в единстве исторического и логического, анализа и
синтеза, системного подхода, количественной оценки, а также статистический и
графический методы обработки данных.
8
Степень научной разработанности темы исследования.
Общетеоретические основы социальной защиты населения заложены в работах
классиков мировой экономической мысли Д. Кейнса, Т. Мальтуса,
К. Маркса, Д. Риккардо, A. Смита, Ф. Энгельса, исследовавших в трудах
проблематику социальной защиты и регулирования экономики в условиях
рыночных отношений. Вопросы развития активных форм социальной защиты
населения решались в трудах институционального направления Дж. Гелбрейта,
Т. Лоуви, Л. Турова. Основные тенденции развития социальной политики в
современном обществе исследовались в трудах отечественных ученых:
В. Гордина, С. Григорева, Л. Гусляковой, И. Григорьевой, В. Жукова,
А. Козлова, С. Смирнова, Е. Холостовой и др. Формы и технологии социальной
защиты представителей разных социальных групп обобщены в работах
С. Дармодехина, В. Корняк, А. Ляшенко, Л. Потоловой и др.
Исследовательскую базу составляет российское законодательство: в
работе используются Конституция Российской Федерации и федеральные
законы.
Научная новизна исследования состоит в теоретическом обобщении
доказательной аргументации необходимости совершенствования и
оптимизации управления системой социальной защиты населения на уровне
Российской Федерации и ряда ее субъектов.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования
заключается в том, что на федеральном и региональном (на примере
Астраханской области) уровнях выявлены и обоснованы основные направления
совершенствования организации управления социальной защиты населения. В
целом использование рекомендаций и положений, представленных в данной
работе, может способствовать совершенствованию социальной защиты
населения в России и Астраханской области.
Структура работы: введение, три главы шесть параграфов, заключение,
список используемой литературы и приложение.
9
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ
СИСТЕМОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ
1.1. Система органов управления в области социальной защиты населения:
понятие, структура, экономическое содержание
Появление понятия «социальная защита» было зафиксировано еще в ХХ
веке, когда в 1935 г. в США в рамках политики «нового курса» 32-го
президента США Ф.Д. Рузвельта, который предложил на рассмотрение, а затем
и подписал Закон о социальном обеспечении
1
, установив в законодательном
порядке два вида социальных выплат: пенсию по старости и пособие по
безработице, а затем это понятие часто использовалось в документах и
рекомендациях специализированного учреждения ООН – Международной
организации труда (МОТ) по проблемам регулирования трудовых отношений и
организации социальной защиты финансово уязвимых групп и слоев населения.
Термин «социальная защита» в нашей стране начал использоваться в
экономической литературе одновременно с переходом от плановой
(командной) экономики к основанной на принципах свободного
предпринимательства рыночной модели экономической системы, в условиях
непредсказуемых ситуаций новых общественных отношений, основанных на
рыночной организации и нарастанием отрицательного воздействия кризисных
состояний социальных рисков
2
.
Социальная защита населения как один из компонентов, регулирующих
качество продуктивной занятости и трудовой жизни в целом, может быть
рассмотрена как совокупность практических мероприятий социальной
политики государства, объектно-предметное и проблемное поле которой
охватывает наиболее значимые условия повседневной деятельности граждан
страны, в числе которых такие как: уровень материального благосостояния
1
Александрова А.В. Социальное законодательство зарубежных стран в XXI веке // Lex Russica. – 2016. –
№ 7(116). – С. 132.
2
Радонова А.В. Эволюция социальных прав человека и гражданина в рамках социальной политики российской
федерации постсоветского периода: их отражение в политике и законодательстве // Вестник Забайкальского
государственного университета. – 2019. – № 3(25). – С. 68.
10
(находится в прямой зависимости от развития производства
3
), социального
обеспечения и медицинских услуг нуждающимся в поддержке категориям
граждан (ст. 15 ФЗ от 28.12.2013 № 442-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «Об основах
социального обслуживания граждан в Российской Федерации»
4
, доступность
образования (как принцип государственной образовательной политики,
выражающийся в степени равенства всех участников образовательного
процесса в соответствии со ст. 5 ФЗ от 29.12.2012 № 273-ФЗ (ред. от 02.12.2019)
«Об образовании в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с
13.12.2019)
5
).
В широком смысле под социальной защитой понимают направленную
на всеобщее благо деятельность государства и направленную на обеспечение
общепринятых требований нормальной жизнедеятельности народонаселения
деятельность социальных (общественных) институтов. В узком смысле
социальная защита – это система мер и государственных обеспеченных
конституционно социальных гарантий, системы социального страхования и
денежной и натуральной социальной помощи.
В отечественной научной литературе социальную защиту трактуют по-
разному и главное в чем сходятся авторы исследований – целевая
направленность социальной защиты достигается во благо человека и
направлена на удовлетворение запросов материального характера и
совокупности духовных потребностей.
В экономической литературе категория «социальная защита», как
правило, связывается с определением социального государства, как высшей
ступени государственности. Именно государством реализуется политика в
сфере социального развития и социального обеспечения, в основу которой
положены принципы социальной защищенности и общепризнанные ценности
3
Климонова А.Н. Благосостояние населения как целевой ориентир деятельности государства: сущность, элементы,
факторы благосостояния // Социально-экономические явления и процессы. – 2016. Т. 11. – № 12. – С. 64.
4
Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «Об основах социального обслуживания
граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 30.12.2013, № 52 (часть I), ст. 7007.
5
Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ (ред. от 02.12.2019) «Об образовании в Российской Федерации» (с
изм. и доп., вступ. в силу с 13.12.2019) // Собрание законодательства РФ, 31.12.2012, № 53 (ч. 1), ст. 7598.
11
социальной справедливости. Социальное государство (ст. 7 Конституции РФ
6
)
обеспечивает социальную ориентацию в экономической системе рыночного
типа, формирует на государственном уровне жизнеспособную систему
комплексной социальной защиты населения в целом и разных категорий
граждан, подлежащих социальной защите. Исследователи едины во мнении –
социальная защита предназначена защищать и охранять от неравенства в
вертикальной социальной иерархии, из-за которого одни люди попадают в
категорию экономически, политически уязвимыми, неравноправными в
правовом или в ином смысле. Такой подход теоретиков и практиков
совершенно очевидно основан на самом определении понятия «социальная
защита», так как система мероприятий социальной защиты формируется
посредством воплощения в жизнь стратегических целей и приоритетных
направлений государственной социальной политики, обеспечивающих право на
достойный уровень жизни каждому члену общества для нормального
социального воспроизводства населения и полноценного развития личности.
Как социально-экономическая категория социальная защита населения,
является с одной стороны – выражением отношений по распределению и
перераспределению национального дохода (чистого общественного продукта) с
целью обеспечения воспроизводства населения (возобновление его
численности и структуры), а с другой – системой мер по управлению
социальными рисками в жизнедеятельности человека: признание
трудоспособного человека безработным (ст. 3 Закона РФ от 19.04.1991 № 1032-
1 (ред. от 02.12.2019) «О занятости населения в Российской Федерации»
7
);
повреждение здоровья вследствие трудового увечья или профессиональное
заболевание под воздействием вредных условий труда; инвалидность
вследствие стойкого нарушения здоровья, обусловленного разными причинами;
6
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от
05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации от 14
апреля 2014 г. № 15 ст. 1691.
7
Закон РФ от 19.04.1991 № 1032-1 (ред. от 02.12.2019) «О занятости населения в Российской Федерации» //
Собрание законодательства РФ, № 17, 22.04.1996, ст. 1915.
12
временная нетрудоспособность из-за болезни или по причине ухода за больным
членом семьи; материнство; потеря кормильца нетрудоспособными членами
семьи; наступление старости (в соответствующем биологическом возрасте), с
целью поддержания устанавливаемых государством и обществом нормативов
социальных стандартов жизни не ниже уровня минимально допустимых для
каждой социально-демографической группы населения.
В качестве основных субъектов социальной защиты выступают
государство, органы социальной защиты, работодатели (союзы и ассоциации
предпринимателей), индивиды (граждане), специализированные институты по
оказанию определенного спектра социальных услуг и добровольные
некоммерческие общественные объединения и участвующие в социальной
защите организации. В качестве основного объекта социальной защиты
выступают отдельные слои населения страны, как социальная совокупность
индивидов (социальная общность), но при общем объекте социальной защиты
выделяется ряд конкретных свойств и качеств объекта социального
воздействия, нуждающихся в социальной защите. При этом индивид может
выступать как в качестве объекта социальной защиты, так и в качестве ее
субъекта – в этом его двойственная природа, зависящая от его роли в процессе
согласования общества и государства в сфере социальной защиты.
Страны с развитой рыночной экономикой, выбравшие ориентир на
преобразования в социальной сфере, направляют государственную политику на
устранение причин и последствий высокого уровня дифференциации
(неравенства) доходов населения, посредством системы мер социальной
защиты в ее разнообразных формах.
В основу принципов проводимой социально-экономической политики
государствами, являющимися в соответствии со своим конституционным
устройством социальными, заложено
8
:
– поступательное развитие эффективной модели рыночной экономики;
8
Чекмарев В.В. Реиндустриализация и приоритеты социально-экономического развития / Большая Евразия:
Развитие, безопасность, сотрудничество. Ежегодник. Вып. 2. Ч. 1. – М.: РАН. ИНИОН, 2019. – С. 163.
13
– одновременное признание регулирующего воздействия рынка на все
сферы экономики и необходимости его государственного регулирования
экономическими методами;
– солидарное отношение гражданского общества к разработке
многоуровневой системы социальной защиты социально уязвимых слоев
населения.
В соответствии с Конституцией РФ
9
Россия как рыночное, социально
ориентированное государство идет именно в таком направлении, поставив в
качестве основной цели создание условий, обеспечивающих свободное
развитие и правовые основы на достойную жизнь миллионов своих граждан.
Вместе с тем переход к рыночной экономике оказал существенное влияние на
основу распределительных отношений в системе общественного
воспроизводства, а результатом сложившихся отношений в настоящее время
между основными группами субъектов обмена и распределения совокупного
(валового) общественного продукта и государственной (федеральной)
собственности стала дифференциация затрат на стадии завершения
распределительного процесса и социальная поляризация (усиление различий) в
положении общественных групп: по данным Росстата, во II кв. 2019 г. 12,7%
населения страны располагало доходами ниже прожиточного минимума
10
, доля
среднего класса за последние пять лет выросла незначительно – всего на 1-2%
11
и узкий круг богатых граждан (по данным на декабрь 2018 г. доля населения с
доходом свыше 70 тыс. руб. составила 8,3%
12
).
Таким образом, в направлении создания социального государства на
реальной основе необходимо преодолеть указанные недостатки и решить ряд
9
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от
05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации от 14
апреля 2014 г. № 15 ст. 1691.
10
Росстат рассчитал численность населения с доходами ниже прожиточного минимума, установленного
приказом Минтруда России для второго квартала 2019 года //
https://www.gks.ru/free_doc/new_site/rosstat/smi/news-270819.htm
11
Шерункова О. Экономисты прогнозируют сокращение среднего класса России //
https://www.gazeta.ru/business/2019/06/10/12406063.shtml
12
Распределение населения по величине среднедушевых денежных доходов. Росстат //
http://old.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/population/poverty/#