24
призреваемых содержать за счет средств частной милостыни.
Следующим этапом по развитию социальной защиты в России стало
правление Императора Всероссийского Петра I Великого (1682-1725 гг.).
Адресатами социальной защиты по его Указу (1724 г.) были «престарелые,
обеднелые и дряхлые граждане».
Вторая половина XVIII века, период правления Императрицы
Всероссийской Екатерины II Великой (1762-1796 гг.) обозначена фактом
подписания указа, в соответствии с которым для «незаконнорожденных
подкидышей и бесприютных детей» создавались императорские
воспитательные дома в Санкт-Петербурге, Москве и не только. Одним из
выдающихся деятелей в сфере развития социальной защиты населения в России
являлся И. И. Бецкой деятель русского Просвещения и личный секретарь
императрицы. Под его руководством открылись первые воспитательные дома,
женские учебные заведения (Смольный институт), первые училища для
мальчиков разных сословий, разработана программа образования и воспитания
для «третьего чина людей» из детей низших классов. В период правления
Императрицей были учреждены госпитали, родильные дома, больницы и
другие медицинские учреждения на благотворительной основе.
На начало XIX века в истории Российской Империи пришелся бурный
рост числа таких благотворительных учреждений, заведений и обществ, как
Императорское Человеколюбивое общество (просуществовавшее до начала ХХ
века), Ведомство учреждений Императрицы Марии (по управлению
благотворительностью), Попечительство о домах трудолюбия и работных
домах (для предоставления работы незащищённым слоям населения). За время
царствования Александра I Павловича (1777-1825 гг.) в Петербурге было
основано десять благотворительных учреждений (богоугодных заведений) для
бедных, слепых, а в Москве учреждено шесть попечительных обществ, в том
числе Маросейская богадельня. Право на социальную защиту получали бедные
женщины и семьи, вдовы и сироты, старики, военные, раненые, инвалиды,
безработные, учащиеся начальных и низших школ, члены семей каторжан.
25
Конец ХIХ века в Российской Империи так же, как и в странах Европы,
ознаменовался появлением отдельных элементов страхования рабочих на
производствах. По примеру первого канцлера Германской империи Отто фон
Бисмарка (1815-1898 гг.), в нашей стране в начале ХХ в. началось внедрение
системы социального страхования. Указом Императора Всероссийского
Николай II Александровича (1868-1917 гг.) от 12 декабря 1904 г. было введено
«озаботиться государственным страхованием» рабочих. Третья
государственная дума в 1912 г. приняла четыре закона о социальном
страховании, одновременно в программах политических партий
революционного толка формируется «большевистская модель социальной
защиты», где источником финансирования страхования является государство.
Главная особенность такой теоретической модели в том, что такой подход уже
не является страхованием по западным стандартам, а представляет собой
модель социального обеспечения наемных работников, финансируемого из
бюджета.
В советский период (1917-1991 гг.) социальная работа развивалась в
соответствии с идеологией шефской помощи, деятельности профсоюзов, и
включала: социальное обеспечение, дефектологию отклонений в развитии,
государственное социальное страхование. Традиции благотворительности,
общественного призрения и меценатства уже не вписывались в партийную
идеологию.
30 октября 1917 года Народный комиссар труда А. Шляпников подписал
сообщение «О социальном страховании». Далее в процессе перехода в 1918 г. с
этапа социального страхования к этапу социального обеспечения, который
рассматривался в качестве вынужденной чрезвычайной меры в условиях голода
и разрухи гражданской войны и интервенции, социальное обеспечение
осуществлялось по минимальным нормам преимущественно в натуральной
форме и на уравнительных началах. 31 октября 1918 г. принято «Положение о
социальном обеспечении трудящихся», распространявшееся на случаи:
«временной или постоянной утраты средств к существованию вследствие
26
нетрудоспособности вне зависимости от причин; требуемой лекарственной,
врачебной помощи и родовспоможения; безработицы, даже если это произошло
по вине самого безработного». Источником финансирования социального
обеспечения стали средства государственного казначейства, а фонд
социального обеспечения был упразднен. С апреля 1919 г. источником
финансирования основной части расходов по социальному обеспечению стало
государство.
Следующим периодом в советской истории нашей страны стал этап
социального страхования (1921-1929 гг.). 15 ноября 1921 года было принято
постановление Совнаркома «О социальном страховании лиц, занятых наемным
трудом», по которому вновь вводилось обязательное медико-социальное
страхование для наемных работников.
На последнем советском этапе (с начала 1930-х г. до середины 1980-х г.)
была введена государственная социальная защита. 1 августа 1989 г. Верховным
Советом СССР был принят Закон СССР «О неотложных мерах по улучшению
пенсионного обеспечения и социального обслуживания населения».
Социальное обслуживание в социальном обеспечении престарелых
играло важную роль: развитие сети домов-интернатов на полном
государственном обеспечении, в том числе и для детей-инвалидов;
протезирование и бесплатное или на льготных условиях предоставление
инвалидных колясок; льготы на проезд на внутригородском, воздушном,
железнодорожном и водном транспорте, а также жилищных, бытовых и
налоговых льгот инвалидам и ряду других категорий пенсионеров.
Период с 1991 г. стал принципиально новым этапом функционирования
системы социальной защиты в нашем государстве теперь уже с переходной
экономикой, а затем с рыночной моделью экономической системы. В этот
период произошли изменения в подходах к финансовому обеспечению на
новых принципах институционального устройства системы социальной защиты
населения. Существовавшая долгое время социалистическая система
социального обеспечения подверглась трансформации в связи с
27
необходимостью компенсации гражданам материальных потерь, которые они
понесли в ходе проведения экономических реформ
24
.
В соответствии с законом «О государственных пенсиях в РФ» от 20
ноября 1990 года был создан Пенсионный фонд Российской Федерации как
государственное учреждение на самостоятельной внебюджетной кредитно-
финансовой основе, обособленной от пенсионной системы Советского образца.
В соответствии с Указом Президента РФ от 07.08.1992 г. №822 «О
Фонде социального страхования Российской Федерации» функции страхования
из ведения профсоюзов были изъяты. Социальная защита осуществлялась в
трех направлениях: социального обеспечения, социального обслуживания и
социальной помощи. Планировалась также разработка государственных
стандартов социального обслуживания и реализация соответствующих
федеральных программ, совершенствование системы выплат пособий и
предоставления льгот, переструктуризация сферы занятости, с целью
сокращения безработицы, однако, всем запланированным мероприятиям
помешал инфляционный скачок, что привело к бюджетному дефициту.
Вступивший в силу 24 октября 1997 года Федеральный закон №134-ФЗ
«О прожиточном минимуме в РФ» определял, что прожиточный минимум в
целом по Российской Федерации предназначен для: « оценки уровня жизни
населения Российской Федерации при разработке и реализации социальной
политики и федеральных социальных программ; обоснования устанавливаемых
на федеральном уровне минимального размера оплаты труда, а также для
определения устанавливаемых на федеральном уровне размеров стипендий,
пособий и других социальных выплат; формирования федерального бюджета;
других установленных федеральным законом целей».
Вступивший в силу 7 мая 1998 года Федеральный закон № 75-ФЗ «О
негосударственных пенсионных фондах», регулировал «правовые,
экономические и социальные отношения, возникающие при создании
24
Волкова О.А., Гребникова Ю.А. Социологические модели системы социальной защиты населения // Вестник
Пермского университета. – 2016. – № 2(26). – С. 130.
28
негосударственных пенсионных фондов, осуществлении ими деятельности по
негосударственному пенсионному обеспечению, в том числе по досрочному
негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному
страхованию, реорганизации и ликвидации указанных фондов, а также
устанавливает основные принципы государственного контроля за их
деятельностью».
2000-е годы можно рассматривать как очередной этап в развитии
социально-экономической политики в нашей стране: 15.12.2001 года вступил в
силу закон № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в РФ»
25
.
Государственная политика в области бюджетных расходов была направлена в
первую очередь на развитие здравоохранения, социальную помощь,
образование. Основной задачей Правительства РФ по проведению реформ
системы социального обеспечения стала эффективная защита наиболее
уязвимых категорий граждан, включая пенсионное и социальное обеспечение и
предоставление равного доступа к таким социальным услугам, как образование
и здравоохранение, остальные социальные услуги должны были
предоставляться преимущественно на платной основе. На 2001 год было
запланировано проведение структурного анализа деятельности органов
управления системы социального обеспечения федерального и регионального
уровня, дальнейший рост пенсионного обеспечения с целью повышения уровня
жизни малообеспеченных пенсионеров.
Следующим шагом стало введение 22.08.2004 года в действие пакета
законов о монетизации льгот (замене льгот денежными выплатами),
оказавшийся, по мнению одних исследователей, непродуманным и
неподготовленным, а, по мнению других – монетизация в целом была
правильным шагом, и система социальной защиты населения в последующие
годы пришла в равновесие.
Таким образом, в процессе проводимых в постсоветский период реформ
25
Федеральный закон от 15.12.2001 № 166-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О государственном пенсионном
обеспечении в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 17.12.2001, № 51, ст. 4831.
29
в нашей стране была модернизирована ранее существовавшая система
управления социальной защитой населения. Попытка ориентирования
государства на новом социально-экономическом направлении повлекла за
собой дробление органов управления социальной защитой населения и
ухудшение внутриструктурных взаимосвязей
26
.
Правовой основой для разграничения компетенций между различными
органами управления социальной защитой населения являлись нормативные
правовые акты общего действия (ФЗ от 16.07.1999 № 165-ФЗ (ред. от
03.08.2018) «Об основах обязательного социального страхования»
27
) и
специализированные локальные акты (Технологическая схема движения
документов при назначении и выплате пенсий, пособий и компенсаций лицам,
проходившим службу в таможенных органах РФ, утверждённая ГТК РФ от
21.01.1999 года № 01-15/16).
Правовой основой для разграничения муниципального и
государственного уровней являлись Конституция РФ
28
, Федеральные законы
РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации», «О государственной социальной помощи», «Об основах
социального обслуживания населения в Российской Федерации», «О
Пенсионном фонде Российской Федерации».
Следующую масштабную программу по социально-экономическому
развитию можно представить как «Цифровая экономика РФ» от 28.07.2017 г.
№1632-р
29
, основой реализации перехода к которой стали две социально
ориентированные стратегии, принятые на концептуальном уровне – Стратегия
развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030
26
Радонова А.В. Система органов управления в области социальной защиты населения и её структура в
постсоветский период // Среднерусский вестник общественных наук. – 2016. Т. 11. – №4. – С. 95.
27
Федеральный закон от 16.07.1999 № 165-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «Об основах обязательного социального
страхования» // Собрание законодательства РФ, 19.07.1999, № 29, ст. 3686.
28
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от
05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации от 14
апреля 2014 г. № 15 ст. 1691.
29
Асадуллина А.В. Цифровая экономика в России: текущий статус и проблемы развития // Российский
внешнеэкономический вестник. – 2018. – № 6. – С. 99.
30
годы
30
и Стратегия экономической безопасности Российской Федерации на
период до 2030 года
31
, определившие направление поступательного развития и
национальные приоритеты долгосрочного периода и задавшие вектор на
переход к цифровой экономике для создания новых возможностей для
улучшения уровня жизни населения в целом и всех социальных групп.
Наряду с общественным сектором рыночной экономики возникает и
определенная социальная ответственность отечественных предпринимателей за
социальное благополучие своих сотрудников и населения в целом. Таким
образом, по мнению исследователей, следующей ступенью развития системы
социальной защиты населения в нашей стране будет переход от модели, где
ведущая роль в процессе социальной защиты играет государственный сектор, к
модели, в которой основные функции по обеспечению достойного уровня
социальной защищённости различных категорий населения возьмут на себя
общественные институты, при финансовой поддержке бизнес-структур, а
государство выступит гарантом такого взаимодействия на основе социального
партнерства.
К настоящему времени развитие системы социальной защиты в
рыночных условиях прошло эволюционный путь в том направлении, что
социальное обеспечение уступило большую часть функций социальному
страхованию как более цивилизованной и соответствующей современным
условиям форме социальной защиты населения в тесной увязке с ростом
личной ответственности граждан в обеспечении уровня благосостояния членов
своей семьи.
Система социальной защиты в России сложившаяся к настоящему
времени представлена на рис. 6
32
.
30
Указ Президента РФ от 9 мая 2017 г. № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской
Федерации на 2017-2030 годы» // ООО «НПП «ГАРАНТ-СЕРВИС», 2019.
31
Указ Президента РФ от 13 мая 2017 г. № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской
Федерации на период до 2030 года» // ООО «НПП «ГАРАНТ-СЕРВИС», 2019.
32
Кижикина В.В. Эволюция системы социальной защиты населения в России (сравнение со странами Европы)
// Вестник Томского государственного университета. – 2016. – № 3(23). – С. 89.
31
Рис. 6. Схема эволюционной трансформации
системы социальной защиты
Представленные на рис. 6 функциональные блоки системы социальной
защиты в нашей стране включают
33
: обязательное социальное страхование;
социальная поддержка населения (включают выплаты гражданам по
категориям независимо от нуждаемости, льготы, а также адресные выплаты
гражданам на основе проверки нуждаемости, пособия); социальное
обслуживание населения. В ходе трансформации произошло расширение
комплекса обязательного и добровольного страхования и социальных услуг:
медицинского обслуживания, социального страхования и пенсионного
обеспечения.
Эффективность блока социального страхования напрямую зависит от
политики доходов, направлений совершенствования отношений в сфере труда,
роста материальной заинтересованности работников в эффективном
выполнении своих трудовых обязанностей, осознание зависимости пенсионных
33
Кижикина В.В. Эволюция системы социальной защиты населения в России (сравнение со странами Европы)
// Вестник Томского государственного университета. – 2016. – № 3(23). – С. 89.
32
накоплений (уровня материального благополучия в нетрудоспособном
возрасте) от величины заработка. Финансовое обеспечение блока социального
страхования осуществляется за счет средств страховых фондов: медицинского
(ФФОМС), пенсионного (ПФР), социального (ФСС).
Блок социальной поддержки в неустойчивых социально-экономических
условиях, вызванных финансовым кризисом остается в практическом плане
инструментом антикризисной политики обеспечения социальной стабильности.
В настоящее время социальная поддержка необходима все большей части
граждан, а не только беднейшим категориям, так как риски снижения доходов
семьи провоцируются большим числом внутренних (личных) обстоятельств
(утрата здоровья, рождение детей, потеря кормильца и т. д.) и внешних факторов
(рыночной ситуацией, потерей работы, инфляцией, ростом тарифов ЖКХ,
платностью большей части социальных услуг, экологическими бедствиями и
рядом других чрезвычайных ситуаций).
Блок социальной поддержки важен тем, что непосредственно связан с
социально-экономическими процессами в обществе, так как источников
финансирования программ социальной поддержки населения являются
бюджеты разных уровней и средства внебюджетных фондов. В условиях
поступательного развития экономики, роста уровня заработной платы и
стабильного повышения доходов и материального благополучия граждан
значение данного блока понизится и число получателей социальной поддержки
уменьшится.
В современных демографических условиях роста числа пожилых и
престарелых граждан перспективному направлению предоставления условий
гражданам, нуждающимся в услугах специализированных социальных
учреждений, отводится первостепенное значение. Сеть специализированных
социальных учреждений в последние годы расширяется, а функционирование
таких учреждений поддерживается не только за счет средств государственных
финансов, но и за счет благотворительности.
В целом, взаимодействие всех блоков системы социальной защиты
33
обеспечивает выполнение следующих видов предоставляемых населению
социальных гарантий: минимальный размер оплаты труда; пенсионное
обеспечение; предоставление детских пособий; социальные стипендии
нуждающимся студентам; индексация денежных доходов от инфляции;
возмещение ущерба от стихийных бедствий в форме компенсации за
утраченное имущество; выплата пособия по безработице гражданам
трудоспособного возраста; обязательное и добровольное медицинское
страхование; защита условий труда от факторов производства; социальное
обслуживание инвалидов и лиц пожилого возраста.
Таким образом, система социальной защиты населения продолжает
формироваться в социально-экономических условиях рыночной системы и
окончательную конфигурацию системы фиксировать рано. Необходимо, чтобы
социальной защитой в случае необходимости могли своевременно,
гарантированно и адресно пользоваться все категории граждан нашей страны, в
соответствии с реальными потребностями и уровнем материального
благополучия.
Обозначенное выше позволяет охарактеризовать современный период
социальной защиты населения нашего государства в качестве нового этапа
разработки ее теоретической модели, именно поэтому в дальнейшем
эволюционном развитии системы социальной защиты необходимо решить ряд
стратегических задач, в числе которых: повышение эффективности социальной
защиты в условиях возникновения рисков ухудшения экономического
положения и социального самочувствия населения из-за применения к нашей
стране антироссийских санкций; оптимизация финансовых механизмов
системы социального страхования; социальная поддержка семей с детьми, а
также детей-сирот и оставшихся без попечения родителей; содействие росту
благосостояния граждан, сокращение бедности и социальной дифференциации
по уровню денежных доходов населения; повышение эффективности
национальной системы социальной защиты и совершенствование социального
обслуживания населения, в первую очередь пожилых и инвалидов; развитие и