4
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .................................................................................................................. 5
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
В СФЕРЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ................... 9
1.1. Теория и методология развития государственной политики в сфере
здравоохранения .......................................................................................................... 9
1.2. Развитие законодательно-нормативной базы в сфере здравоохранения в
Российской Федерации ............................................................................................. 19
1.3. Основные теоретические и организационные принципы современного
здравоохранения ........................................................................................................ 28
Выводы по главе 1 ..................................................................................................... 37
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ СОВРЕМЕННОГО СОСТОЯНИЯ РАЗВИТИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ................................................................................ 39
2.1. Состояние здоровья населения Российской Федерации ................................ 39
2.2. Основные направления модернизации российского здравоохранения ........ 46
2.3. Развитие государственной политики в сфере здравоохранения в Республике
Крым в период 2014-2016 гг. ................................................................................... 57
Выводы по главе 2 ..................................................................................................... 68
ГЛАВА 3. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ .. 70
3.1. Проблемные аспекты соответствия нормативно-правовой базы
потребностям здравоохранения ............................................................................... 70
3.2. Проблемные аспекты развития государственной политики в сфере
здравоохранения ........................................................................................................ 78
3.3. Совершенствование принципов развития государственной политики в
сфере здравоохранения ............................................................................................. 86
Выводы по главе 3 ..................................................................................................... 96
ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………….……………………………………….……98
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ……………………………..103
ПРИЛОЖЕНИЕ………………………………………………………...…………116
5
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Здоровье человека было и остается
актуальной проблемой в течение всей истории развития человечества.
Здоровый человек является главной ценностью государства. Но таковым он
может стать лишь при условии комплексного решения всех имеющихся
проблем, таких как политико-правовые, социально-экономические, духовно-
нравственные, культурные. Усилия государства должны быть ориентированы
на совершенствование государственной политики в сфере здравоохранения в
условиях преобразований, происходящих в российском обществе. В силу
несовершенства правового обеспечения, наличия серьезных противоречий в
сфере охраны здоровья, выражающихся в несоответствии возможностей
государства потребностям граждан, снижается регулирующая роль
нравственных и иных социальных норм. На современном этапе развития
отечественная система здравоохранения характеризуется, в первую очередь,
происходящим в ней реформированием, главную движущую силой которого
составляет комплекс проблем российской системы здравоохранения.
Здоровье граждан – важнейший ресурс, необходимый для реализации
трудового потенциала общества, производства материальных благ. Развитие
здравоохранения является одним из факторов, определяющих современное
социально-политическое состояние государств. С 2006 г. в рамках четырех
национальных проектов стартовала программа по повышению качества
медицинской помощи – Приоритетный национальный проект «Здоровье»,
направленный на повышение качества и доступности медицинской помощи. С
2011 г. на территории субъектов РФ была начата реализация региональных
программ здравоохранения, направленных в первую очередь на укрепление
материально-технической базы, внедрение стандартов оказания медицинской
помощи, информатизацию учреждений медицины. Однако, как показывают
статистические данные, несмотря на осуществляемые государством меры,
6
значительные финансовые вливания, качество и доступность медицинского
обслуживания оставляют желать лучшего.
Важность сферы охраны здоровья сложно переоценить: она способствует
обеспечению достижения многих целей: естественному приросту населения,
высокому уровню жизни населения, равным возможностям для удовлетворения
потребностей различных социальных слоев. Государственная политика
развития сферы здравоохранения на долгосрочную перспективу предполагает
создание единого правового механизма регулирования и охраны отношений,
которые складываются между пациентом и работником здравоохранения. Это
обеспечивает формирование уверенности граждан в защищенности их статуса,
а в сознании медицинских работников - повышение авторитета закона и его
понимания как нормативного документа, побуждающего к надлежащему
выполнению профессиональных обязанностей.
Тем не менее, социальная и правовая политика государства в этой сфере
далеко не всегда эффективна и, следовательно, не в полной мере соответствует
потребностям населения. Внимание общества в последние годы направлено на
факторы, негативно характеризующие сферу здравоохранения. Как показывают
проводимые статистические исследования, лишь треть российских граждан
называют уровень медицинского обслуживания в стране удовлетворительным.
Предъявляемые гражданами претензии к качеству и объему услуг,
предоставляемых медицинскими учреждениями, вполне обоснованы.
Институциональные преобразования, связанные с реализацией
административной и бюджетных реформ, ориентированы на повышение
эффективности использования бюджетных средств и обеспечение качества
государственных (муниципальных) услуг, в частности медицинского
обслуживания населения. Основная цель политики государства в сфере
здравоохранения на период заключается в формировании системы,
способствующей доступности медицинской помощи и повышению
эффективности медицинских услуг, которые по своим объемам, видам и
7
качеству должны отвечать уровню заболеваемости и потребностям граждан, а
также современным научным достижениям.
Крым присоединен к Российской Федерации в 2014 году, именно поэтому
за период анализа взяты годы 2014-2016 года как самые важные в становлении
государственного (муниципального) управления развитием здравоохранения, в
этот период управленческий аппарат характеризовался переходным периодом и
представляет собой достаточно интересный аспект изучения общей концепции
совершенствования государственного управления развитием здравоохранения.
Степень разработанности проблемы. В последние годы проблемам
системы здравоохранения были посвящены диссертации таких исследователей,
как М.В. Вронская, Н.А. Головина, Л.А. Горбунова, А.Б. Краснокутский, В.Е.
Негодов, Ч.Г. Олейник, А.Н. Пухальский, Н.В. Рудлицкая, А.Ю. Чеджемов,
А.Е. Черных и др. Однако вопросы совершенствования государственного
(муниципального) управления развитием здравоохранения нуждаются в
дальнейшем изучении.
Объект исследования: общественные отношения, складывающиеся в
сфере государственного (муниципального) управления развитием
здравоохранения.
Предмет исследования: основные принципы и пути развития
государственного (муниципального) управления развитием здравоохранения.
Цель исследования заключается анализе и поиске путей
совершенствования государственного (муниципального) управления развитием
здравоохранения (на примере Республики Крым)
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие
задачи:
1. Рассмотреть теорию и методологию развития государственной
политики в сфере здравоохранения.
2. Изучить развитие законодательно-нормативной базы в сфере
здравоохранения в Российской Федерации.
8
3. Определить основные теоретические и организационные принципы
современного здравоохранения.
4. Дать оценку состояния здоровья населения Российской Федерации.
5. Выявить основные направления модернизации российского
здравоохранения.
6. Рассмотреть развитие государственной политики в сфере
здравоохранения в Республике Крым в период 2014-2016 гг.
7. Выделить проблемные аспекты соответствия нормативно-правовой
базы потребностям здравоохранения.
8. Определить проблемные аспекты развития государственной
политики в сфере здравоохранения.
9. Разработать направления совершенствования принципов развития
государственной политики в сфере здравоохранения.
Теоретическую базу исследования составили работы отечественных
ученых, посвященные проблемам системы здравоохранения и государственной
политике в сфере здравоохранения, таких как: В.И. Акопов, К.А. Богма, Н.С.
Григорьева, Ерохина Т.В., Н.Н. Калмыков, А.А. Костин, М.М. Левкевич, Ю.П.
Лисицын, А.А. Мохов, А.Н. Пищита, Б.Т. Пономаренко, Н.В. Рехтина, Н.В.
Рудлицкая, Ю.В. Самсонов, Г.Э. Улумбекова, Т.В. Чубарова и др.
Методологическую основу исследования составили логический,
диалектический, сравнительно-правовой, метод системно-структурного анализа
и др.
Структура исследования состоит из введения, трех глав, заключения и
списка использованных источников.
9
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Теория и методология развития государственной политики в сфере
здравоохранения
Для государства здоровье населения является одним из наиболее ценных
экономических ресурсов, поэтому данная сфера находится под пристальным
вниманием государства.
Государственная политика - это целенаправленные действия,
разрабатываемые и претворяемые в жизнь органами государственной власти
при участии институтов гражданского общества. Задачами государственной
политики являются разрешение определенных проблем, достижение
стратегических целей, определяющих развитие государства и общества. При
помощи проводимой государственной политики выполняются задачи в той или
иной области. При этом государство опирается на доступные ему ресурсы,
методы воздействия (экономические, административные)
1
.
Основами государственной политики в сфере здравоохранения, с точки
зрения И.В. Понкина, являются следующие положения. Во-первых, здоровье
населения - это фактор повышения национальной безопасности. Во-вторых,
финансирование системы здравоохранения носит приоритетный характер. В-
третьих, гражданам гарантируется предоставление медицинской помощи,
которая будет соответствовать установленным стандартам качества оказания
медицинских услуг. В-четвертых, интересы граждан и государства в области
здравоохранения едины и направлены на достижение схожих целей. В-пятых, в
случае частичной или полной утраты здоровья граждан им гарантирована
1
Ерохина Т.В. Теоретико-правовые основы государственной политики в сфере здравоохранения / Т.В. Ерохина
// Медицинское право. - 2013. - № 2. - С. 7.
10
социальная защищенность. Наконец, в-шестых, меры по профилактике
заболеваний и обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия
населения являются приоритетными
2
.
Политику в сфере здравоохранения в Российской Федерации
осуществляют Президент, Правительство Российской Федерации, а также
Министерство здравоохранения. Президент вносит предложения по
государственным программам, проявляет законодательную инициативу,
осуществляет контроль за исполнением государственных программ или
назначает лиц, ответственных за контроль над реализацией
3
.
Правительство, в соответствии с Конституцией Российской Федерации,
обеспечивает единую политику в области здравоохранения, при разработке
бюджета определяет финансирование программ по развитию здравоохранения.
Министерство здравоохранения осуществляет управление на
федеральном уровне и исполняет функции, направленные на выработку и
реализацию государственной политики и нормативно-правовое регулирование
в сфере здравоохранения, обязательного медицинского страхования, обращения
лекарственных средств для медицинского применения, решение вопросов
организации профилактики заболеваний, включая инфекционные заболевания и
СПИД, медицинской помощи, медицинской реабилитации и медицинских
экспертиз (кроме медико-социальной экспертизы и военно-врачебной
экспертизы), фармацевтической деятельности, в том числе обеспечение
качества, безопасности и эффективности лекарственных средств для
медицинского применения, обращения медицинских изделий, санитарно-
эпидемиологического благополучия населения (кроме разработки и
утверждения государственных санитарно-эпидемиологических правил и
гигиенических нормативов), медико-санитарного обеспечения работников
отдельных экономических отраслей, связанных с особо опасными условиями
труда, медико-биологической оценки воздействия на человеческий организм
2
Понкин И.В. Государственное управление и государственная политика в области здравоохранения: понятие и
природа / И.В. Понкин // наркология. - 2013. - № 10 (142). - С. 12.
3
Хасанов Ф.З. К вопросу о политике Российской Федерации в сфере здравоохранения / Ф.З. Хасанов //
Российский электронный научный журнал. - 2014. - № 8 (14). - С. 129.
11
особо опасных физических и химических факторов, курортного дела, а также
управление государственным имуществом и оказание государственных услуг в
области здравоохранения, в том числе оказание медицинской помощи,
внедрение новейших медицинских технологий, современных методов
профилактики, диагностики, лечения и реабилитации, проведение судебно-
медицинских и судебно-психиатрических экспертиз, организации среднего
профессионального, высшего и дополнительного профессионального
медицинского и фармацевтического образования и предоставление услуг в
сфере курортного дела. Министерство здравоохранения России координирует и
контролирует деятельность находящихся в его ведении Федеральной службы
по надзору в сфере здравоохранения, Федерального медико-биологического
агентства, федеральных государственных учреждений и федеральных
государственных унитарных предприятий, а также координирует деятельность
Федерального фонда обязательного медицинского страхования
4
.
Государством обеспечиваются интересы социально-экономического
развития общества, санкционируется функционирование всех
негосударственных институтов. Существуют разные позиции в вопросе
о необходимости вмешательства государства в экономику и о допустимых
границах вмешательства, но подавляющее большинство специалистов (Г.П.
Бочкарева, Н.С. Григорьева, С.Д. Дзюба, Т.В. Ерохина, М.М. Левкевич, Н.В.
Рудлицкая, А.И. Михалина, А.В. Москаленко, И.В. Ульрих, И.В. Понкин, Ф.З.
Хасанов и др.) склоняется к мнению, что государственное влияние в этой
отрасли неизбежно, так как данная сфера нуждается в целенаправленных
действиях государства. Существующие проблемы отчетливо дают понять, что
их решение невозможно без участия государства, поскольку они имеют
специфические особенности. Среди них главными А.В. Москаленко и И.В.
Ульрих выделяют:
4
Хасанов Ф.З. К вопросу о политике Российской Федерации в сфере здравоохранения / Ф.З. Хасанов //
Российский электронный научный журнал. - 2014. - № 8 (14). - С. 130.
12
Недофинансирование государственной системы здравоохранения.
Недофинансирование отрасли отражается в отсутствии возможности достойной
оплаты труда медицинского персонала, в невозможности обеспечения
населения достаточным количеством бесплатных лекарств и соблюдения
современных стандартов лечения, в отсутствии возможности обеспечить
медицинские учреждения расходными материалами и современным
оборудованием в достаточном объеме.
Дефицит и неоптимальная структура медицинских кадров. Одним из
основных факторов является неудовлетворенность социально-экономическим
положением, а именно - низким уровнем оплаты труда, в связи с чем, возникает
дефицит специалистов. Большинство молодых специалистов уходят из
учреждений государственного здравоохранения в частные, оплата труда в
которых позволяет обеспечить более приемлемый уровень жизни медицинских
работников. Молодые люди, решившие получить высшее медицинское
образование, зачастую выбирают направление, которое позволит получить в
будущем максимальный экономический эффект из выбранной профессии.
Пример: преобладание специалистов в сфере стоматологических услуг и
нехватка врачей общей практики
5
.
Неудовлетворительная квалификация медицинских кадров, и как
следствие, низкий уровень медицинской помощи. Несоответствие системы
повышения квалификации медицинских кадров потребностям практического
здравоохранения и международным стандартам.
Рынок медицинских услуг. Его основная отличительная отраслевая
особенность заключается в том, что он функционирует в социальной сфере,
поэтому любые попытки его коммерциализации, рассматриваются гражданами
как посягательство на социальное право, закрепленное в Конституции. К
другим отличительным особенностям рынка медицинских услуг, относятся:
неопределенность риска; выраженные внешние эффекты; асимметрия
5
Москаленко А.В. Государственная политика Российской Федерации в сфере здравоохранения / А.В.
Москаленко, И.В. Ульрих // Здоровье нации - залог государственной безопасности: труды научно-практической
конференции. - М.: МГОУ, 2015. - С. 37.
13
информации; низкая ценовая эластичность спроса и преимущественно
олигополистическая структура рынка; сильное влияние на конъюнктуру рынка
морально-этических установок общества
6
.
Учитывая отсутствие возможности для самостоятельного решения выше
обозначенных проблем непосредственными участниками процесса,
только государство обладает достаточными административными и
информационными ресурсами, обеспечивающими эффективное воздействие на
все компоненты рыночной структуры.
Методы, используемые, государством для воздействия на рынок
медицинских услуг разделяют на следующие группы:
Административно-распорядительные. Эти методы вырабатываются
вышестоящими органами управления и основываются на обязательном
исполнении. В научной литературе данные методы иначе называют
организационно-распорядительными, тем самым подчеркивая присущие этому
методу организационные начала, состоящие в согласовании протекания
процессов и в достижении координации действий участников рынка
медицинских услуг, в формировании и преобразовании организационно-
правовых структур, занятых предоставлением медицинских услуг, в то время
как распорядительным методам характерны регулирующие воздействия,
генерируемые в форме законов, постановлений, правил, норм, распоряжений,
стандартов, приказов, идущих сверху вниз. Таким образом, как отмечает Т.В.
Ерохина, регулирование деятельности объектов и субъектов на рынке
медицинских услуг производится посредством создания правовой базы, в
соответствии со складывающейся ситуацией во внешней среде, а также в
условиях экономических катастроф, эпидемий и других форс-мажорных
обстоятельств
7
. Установленные государством нормы, стандарты, строгие
запреты и ограничения, лицензирование, сертификация и другие меры
6
Москаленко А.В. Государственная политика Российской Федерации в сфере здравоохранения / А.В.
Москаленко, И.В. Ульрих // Здоровье нации - залог государственной безопасности: труды научно-практической
конференции. - М.: МГОУ, 2015. - С. 38.
7
Ерохина Т.В. Теоретико-правовые основы государственной политики в сфере здравоохранения / Т.В. Ерохина
// Медицинское право. - 2013. - № 2. - С. 9.