84
Рисунок 6 - Наиболее острые проблемы в сфере здравоохранения
Особенно остро вопрос стоит в таких регионах как Калининградская и
Астраханская области, Республика Марий Эл, Удмуртская Республика,
Камчатский край, Сахалинская, Томская, Омская области, г. Севастополь,
Республика Крым.
Эти данные также подтверждаются результатами обследования Росстата,
согласно которым 46,8% респондентов отметили, что время ожидания приема
или осмотра врача приходится ждать от 30 минут до 1 часа, а 18,3% - что
приходится ждать более 1 часа
132
.
Проблема доступности медицинской помощи является особенно
выраженной для наших сограждан, которые проживают в отдаленных районах
и сельской местности.
Таким образом, несмотря на то, что одним из основных приоритетов
государственной политики в части реформирования системы здравоохранения
является «обеспечение приоритетного развития первичной медико-санитарной
помощи», во многих регионах страны отсутствует система, позволяющая
предоставлять гражданам своевременные и качественные медицинские услуги.
Доступность медицинской помощи снижается.
Существующую систему здравоохранения отличает информационная
закрытость и отсутствие учета потребностей общества. Приоритет отдается
132
Фонд «Общественное мнение». Официальный сайт [Электронный ресурс] Режим доступа: http://fom.ru/ (Дата
обращения: 10.04.2019)
85
сокращению ресурсов здравоохранения в ущерб качеству и доступности
медицинской помощи для населения.
Действующая система федерального статистического наблюдения не
предполагает публикации отчетных форм. Информацию о состоянии
здравоохранения можно получить только из аналитических отчетов, где
информация представляется в основном только с позиций того ведомства,
которое формирует отчет, и сборников Росстата, публикуемых ближе к концу
года. По сути, сегодня система может генерировать любые изменения в
статистике. При этом последние несколько отчетов Счетной палаты
свидетельствуют о том, что формы федерального статистического наблюдения
нуждаются в доработке, что также подтверждается различными
социологическими исследованиями
133
.
Требование к организации здравоохранения от потребителей услуг,
например, к качеству медицинской помощи и к нормативам обслуживания, не
учитываются. Важнейшие стратегические преобразования, от которых зависит,
без преувеличения, здоровье и жизнь каждого, осуществляются без должного
анализа результатов и без учета мнения заинтересованных групп граждан и
врачей. Данные социологических исследований показывают, что развитие
здравоохранения реализуется, исходя из интересов «производителя», а не
«потребителя» медицинской услуги.
Снизилась доступность лекарственного обеспечения для граждан. При
том, что Министерство здравоохранения и Росздравнадзор не раз заявляли, что
лекарственное обеспечение находится под контролем и запасы необходимых
лекарственных препаратов рассчитаны на несколько месяцев
134
.
Помимо неконтролируемого роста цен на лекарства, что ложится
ощутимым финансовым бременем на граждан, нуждающихся в постоянном
приеме лекарственных препаратов, граждане отмечают существенное снижение
133
Богма К.А. Особенности государственной политики в сфере здравоохранения / К.А. Богма //
Здравоохранение Российской Федерации. - 2016. - № 3. - С. 165.
134
Гриценко В.В. К вопросу о приоритетах государственной политики в сфере охраны здоровья в условиях
изменения механизмов финансирования в российском здравоохранении / В.В. Гриценко // Право и государство
в современном мире: состояние, проблемы, тенденции развития: материалы международной научно-
теоретической конференции - III Международные «Мальцевские чтения». - Белгород: ООО ГиК, 2016. - С. 40.
86
доступности лекарственных препаратов для различных категорий населения,
имеющих право на льготное лекарственное обеспечение. Очевидно, что
действующая стратегия лекарственного обеспечения требует доработки, так как
ее реализация не обеспечивает необходимых результатов.
В качестве механизма, способного содействовать исправлению
негативных тенденций можно предложить систему общественного контроля.
Необходимо активизировать участие граждан и врачебного сообщества в
процессе принятия важных решений, определяющих изменения в сфере
здравоохранения и контроля за их реализацией. Поэтому государству
необходимо поощрять инициативы и усилия, которые могут усовершенствовать
деятельность органов государственной власти. Одним из возможных выходов
для решения проблем могут являться совместные диалоги органов власти и
некоммерческих организаций, некоммерческих правительственных
организаций.
3.3. Совершенствование принципов развития государственной политики в
сфере здравоохранения
Безусловно, в отечественном здравоохранении с целью повышения
эффективности были сделаны первоочередные шаги, связанные с
выстраиванием управленческой вертикали и разработкой нормативно-правовой
базы. Несмотря на это, функционирование системы здравоохранения
сталкивается с определенными трудностями, такими как неудовлетворенность
качеством медицинской помощи, отрицательный естественный прирост
населения, недостаточное финансирование отрасли и декларативный характер
Программы государственных гарантий оказания гражданам бесплатной
медицинской помощи. Они обусловлены отсутствием комплексного подхода к
здравоохранению, недостатками системы медицинской профилактики,
снижением доступности квалифицированной медицинской помощи для
большей части населения. Правовое обеспечение отстает от развития
87
общественных отношений, складывающихся в сфере охраны здоровья. Более
того, несовершенство законодательства в ряде случаев препятствует
позитивным процессам в данной отрасли.
Нельзя не признать, что в последние годы в стране была создана
принципиально новая нормативно-правовая база развития российского
здравоохранения: приняты федеральные законы «Об обязательном
медицинском страховании в Российской Федерации» и «Об основах охраны
здоровья граждан в Российской Федерации». Первый закон гарантирует
гражданам право выбирать страховую компанию, медицинскую организацию и
врача. Второй закон защищает право граждан на бесплатные услуги в пределах
государственных гарантий. Несмотря на то что эти законы принимались при
широком обсуждении, имеют место системные несостыковки и проблемные
аспекты, связанные с отсутствием ряда подзаконных актов и нормативных
актов на уровне постановлений правительства и приказов министерства,
затрудняющих полную реализацию возможностей, которые запланированы
этими законами
135
.
Таким образом, на пути создания эффективной национальной системы
здравоохранения еще предстоит решить ряд проблем. Остановимся на наиболее
существенных из них.
Одной из главных проблем, препятствующих повышению эффективности
системы здравоохранения Российской Федерации, является ее недостаточное
финансирование. Как отмечает Г.Э. Улумбекова, для достижения ожидаемой
продолжительности жизни в 75,6 года к 2020 г. уровень государственного
финансирования здравоохранения в РФ должен увеличиться в 1,3-1,7 раза в
ценах 2011 г. В среднем эта величина составляет 1,5 раза, погрешность
расчетов составляет ±13%. Если увеличить государственное финансирование
здравоохранения РФ в 1,5 раза в ценах 2011 г., то оно будет составлять около
135
Дзюба С.Д. Разработка основных направлений государственной политики в сфере здравоохранения в
Российской Федерации / С.Д. Дзюба, Л.Н. Соколова // Актуальные вопросы науки и практики XXI века:
материалы 2-й Международной научно-практической конференции. Отв. ред. Е.С. Овечкина. - М.: Наука и
практика, 2016. - С. 62.
88
6% ВВП, как это имеет место быть сегодня в «новых» странах ЕС, имеющих с
РФ близкий ВВП на душу населения
136
.
Однако недофинансирование отрасли поднимает еще одну ключевую
проблему, ведущую к неэффективности существующей системы -
нерациональное использование имеющихся ресурсов. Таким образом, ключевая
проблема российского здравоохранения выглядит комплексно: отсутствие
мотивации в повышении использования ресурсов на фоне нехватки средств. Не
вызывает сомнения тот факт, что система здравоохранения остро нуждается в
дополнительных средствах, однако без серьезной реструктуризации системы
оказания медицинской помощи ожидаемый результат не будет достигнут.
В рамках рассмотрения путей повышения эффективности системы
здравоохранения Российской Федерации следует коснуться темы
административных реформ системы медицинского обслуживания населения.
Ведь, по сути, путь административных реформ - структурных изменений в
работе государственного аппарата, направленных на повышение его
эффективности и совершенствование качества принимаемых решений - и
определяется стремлением сделать работу государственного аппарата более
эффективной и менее затратной
137
.
В нашей стране в последние годы реформирование идет полным ходом:
создана законодательная база для реформы здравоохранения, направленная на
децентрализацию государственной системы медицинского обслуживания и
управления здравоохранением; реализуется система обязательного
медицинского страхования, проводится структурная перестройка отрасли,
развивается частный сектор здравоохранения. Сохраняющиеся проблемы
российского здравоохранения в ходе реформирования связаны с тем, что
традиционно Россия относится к странам с ограниченной свободой маневра.
Несмотря на то что достаточно четко обозначены направления и варианты
136
Улумбекова Г.Э. Здравоохранение России. Что надо делать: монография / Г.Э. Улумбекова. - М.: ГЭОТАР-
Медиа, 2015. – С. 134.
137
Тхориков Б.А. Изучение институциональных акторов, препятствующих развитию национальной системы
здравоохранения / Б.А. Тхориков // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. - 2015. -
Т. 2. - № 10. - С. 60.
89
возможных действий по реформированию здравоохранения, нет главного -
активной поддержки реформы населением и профессиональным сообществом.
В настоящее время отсутствует ясное понимание предлагаемых мер в среде
руководителей здравоохранения, врачей, страховщиков, то есть тех субъектов,
которые должны их осуществлять. В свою очередь, население также достаточно
скептически относится к любым нововведениям. В общественном сознании
укоренилось совершенно ложное представление о реформах как о дальнейшем
снижении доступности медицинской помощи. В связи с этим следует
информировать население о необходимости реформы и ее путях. Решающая
роль в этой работе, безусловно, принадлежит Министерству здравоохранения
России. Кроме того, гражданское общество должно оказывать давление на
власть и медицинское сообщество, превращаясь тем самым из пассивных
наблюдателей и оппонентов в участников преобразований. Необходимо
предложить для обсуждения с общественностью четкую стратегию реформы и
этапности ее реализации.
Круг разработчиков должен быть существенно расширен за счет всех
заинтересованных лиц. С одной стороны, в процессе разработки это позволит
сформировать движущие силы реформы, а с другой, позволит учесть
особенности работы на местах. Так, значимым недостатком национального
проекта «Здоровье» является то, что его разработка осуществлялась без участия
ведущих практиков в сфере здравоохранения. По сути, авторами реформы
являются управленцы, которые в действительности руководят не
здравоохранением, а деньгами здравоохранения, тогда как формирование таких
важных документов, как национальный проект, должно осуществляться
коллективом специалистов, компетентных в этой области. В связи с
игнорированием мнений ведущих российских медиков реализация некоторых
направлений национального проекта привела к негативным последствиям. В
частности, повышение заработной платы работникам первичного звена вызвало
массовые уходы узких специалистов в участковые врачи.
90
Также следует отметить еще одну проблему российского
здравоохранения, снижающую эффективность и результативность
управленческой деятельности - неразвитость общественных институтов
контроля над системой здравоохранения. Не вызывает сомнения, что
профессиональная и гражданская позиции медицинских работников,
объединенных в союзы и ассоциации, будут способствовать более
результативному диалогу с органами власти по вопросам совершенствования
оказания медицинской помощи. Кроме того, высокая гражданская активность в
сфере здравоохранения способна донести до официальных органов
государственной власти информацию о наличии конкретных проблем в
функционировании института публичной медицины
138
.
В настоящее время важным условием повышения эффективности и
результативности управленческой деятельности является передача все большей
части функций государственного управления в сферу самоорганизации -
структурам гражданского общества, которое, со своей стороны, должно быть
готово взять на себя эти функции.
Сегодня в нашей стране имеются серьезные предпосылки к смене
государственной модели управления здравоохранением на европейскую -
общественную модель. Подтверждением этому является проводимая в стране
по инициативе Президента Путина В.В. административная реформа, суть
которой - передача несвойственных государственному регулятору функций
(Министерство здравоохранения, органы управления здравоохранением
субъектов федерации и т.д.) в руки профессионального медицинского
сообщества. В случае успешной реализации этих мероприятий объединение
гражданского общества по профессиональному принципу позволит правильно
выбрать маршрут национальной системы здравоохранения, избежать принятия
непродуманных законов, так как коллективный разум в стратегических
138
Тищенко Т.А. Особенности государственного управления сферой здравоохранения на современном этапе в
России / Т.А. Тищенко, З.Э. Сабирова // Вестник УГАЭС. - 2015. - № 4. - С. 48.
91
вопросах всегда сильнее любого талантливого индивидуального
предвидения
139
.
Очевидно, что повышение эффективности национальной системы
здравоохранения не может быть осуществлено без решения кадровой
проблемы. На наш взгляд, в своем докладе достаточно точно программу
развития медицинских кадров сформулировала министр здравоохранения В.И.
Скворцова: во-первых, необходимо повышать мотивацию к качественной
работе, развивать профессиональный менеджмент на соответствующих уровнях
управления отраслью. Во-вторых, обеспечить баланс рабочих мест в
соответствии с трехуровневой структурой оказания медицинской помощи,
делая особый акцент на обеспечение кадрами первичного звена, в том числе
включая отдаленные районы страны и сельскую местность, где данная
проблема в настоящее время наиболее остра
140
.
Нельзя не согласиться с мнением Г.Э. Улумбековой, которая предлагает
следующие пути решения кадровой проблемы в Российской Федерации:
- повышение оплаты труда медицинских работников и профессорско-
преподавательского состава вузов в 1,5-2 раза;
- внедрение прозрачной системы оплаты труда с учетом его
интенсивности и качества;
- разработка новых штатных нормативов с учетом изменившихся
потребностей в медицинской помощи, новых технологий и реструктуризации
коечного фонда;
- разработка механизмов сбалансированного распределения кадров по
специальностям и территориям;
- существенное повышение качества базового и непрерывного
медицинского образования;
139
Романенко Е.Ф. Совершенствование государственной политики РФ в сфере здравоохранения / Е.Ф.
Романенко // Реализация Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 3 декабря
2015 года: материалы межвузовской научно-практической конференции. Под ред. В.И. Назарова. - Челябинск:
2016. - Цицеро. - С. 151.
140
Скворцова В.И. Об итогах работы Минздрава России в 2017 г. и задачах на 2018 г. / В.И. Скворцова //
Стандарты и качество. - 2018. - № 6. - С. 55.
92
- установление мониторинга по международным показателям над
качеством и результатами медицинской помощи
141
.
Безусловно, проводимая масштабная политика в сфере здравоохранения
не принесет ожидаемых результатов без повышения роли и престижа
профессии медицинских работников. Добиться позитивных результатов в
вопросах совершенствования системы оказания медицинской помощи можно
только при поддержке государства, общества и самих медработников.
Еще одной проблемой национальной системы здравоохранения,
приводящей к снижению ее эффективности, является резкое различие
доступности и качества медицинской помощи между регионами. С учетом
имеющихся значительных различий между региональными системами
здравоохранения в 2011 г. стартовала беспрецедентная по масштабу и
финансовому наполнению модернизация здравоохранения страны.
Региональные программы были составлены с учетом конкретных потребностей
субъекта федерации. В качестве главной цели модернизационных
преобразований выступило создание оптимальной для каждого региона
трехуровневой системы оказания медицинской помощи, основанной на
первичной медицинской помощи в амбулаторных условиях, широком
внедрении дневных стационаров и стационарозамещающих технологий.
Реорганизация амбулаторного звена и перепрофилирование коечного фонда не
должны нарушать преемственность в ведении пациентов, то есть обеспечивать
полный цикл лечения больных - от интенсивной терапии до наиболее полного
выздоровления.
Разумеется, в условиях асимметричного развития субъектов РФ в целом
политологический анализ именно регионального аспекта государственного
управления сферой здравоохранения приобретает особую важность.
Рассмотрение данной проблемы на государственном уровне может
способствовать предотвращению деградации региональных систем
141
Улумбекова Г.Э. Здравоохранение России. Что надо делать: монография / Г.Э. Улумбекова. - М.: ГЭОТАР-
Медиа, 2015. – С. 259.
93
здравоохранения, а также формированию концепции эффективной политики в
сфере здравоохранения с участием органов государственного управления,
политических партий, структур гражданского общества.
Как уже было сказано, третьим субъектом, необходимым для повышения
эффективности национальной системы здравоохранения, являются отдельные
граждане. В настоящее время основной проблемой является минимальное
участие граждан в сохранении своего здоровья, а также отсутствие
эффективной системы воспитания, пропаганды и стимулирования здорового
образа жизни.
Согласно результатам математического моделирования, содержащимся в
Концепции развития здравоохранения в России до 2020 г., относительный
вклад системы здравоохранения в общий уровень смертности составляет 38,5%,
социально-экономического потенциала - 32,0%, демографической структуры
населения - 29,5%. По результатам исследования роли факторов в обеспечении
индивидуального здоровья, первое место по важности занимает поведение
человека. На его долю приходится 50-52% от общего вклада факторов. Далее
следует генетическая предрасположенность (18-20%), затем состояние
окружающей среды - 20% и, наконец, на 10-12% здоровье зависит от качества
здравоохранения
142
. Поэтому основным приоритетом в сфере здоровья
населения является формирование здорового образа жизни путем
комплексного, а не только медицинского воздействия на человека.
На социальном уровне здоровый образ жизни рассматривается как
институт, включающий совокупность медицинских, санитарно-гигиенических,
экологических и морально-этических норм, определяющих
здоровьесберегающее и здоровьевосстанавливающее поведение человека, а
также систему формирования и реализации нормативно-правовых актов,
определяющих взаимодействия между гражданами, организациями,
142
Концепция развития здравоохранения в Российской Федерации на период до 2020 года // Федеральный
портал Protown.ru [Электронный ресурс] режим доступа: http://www.protown.ru/information/doc/4293.html