14
обязательны для исполнения участниками рынка медицинских услуг
независимо от их воли и желаний. В случае неисполнения виновные лица
подлежат наказанию со стороны государства.
Экономические методы включают в себя анализ затрат на охрану
здоровья населения, изучение сложившегося спроса и предложения на
медицинские услуги, выявления проблем заболеваемости населения и
тенденций изменений в конфигурации системы здравоохранения на всех ее
уровнях, на основе исследования данного рынка. Управляющие и
регулирующее воздействие осуществляется при помощи соглашений,
контрактов, договорах в виде обязательств, условий и т.д. Эти методы
обладают высокой гибкостью, возможностью быстрой адаптации,
установлением прямой связи между результатами деятельности и масштабами
стимулирования или наказания. Данные методы, свойственны рыночному
саморегулированию, основываются на материальной заинтересованности
участников сферы здравоохранения в достижении собственных целей и более
характерны для негосударственного сектора здравоохранения. Н.А. Головина
подчеркивает, что экономические методы предполагают использование
прогнозирования (моделирования) различных процессов в сфере
здравоохранения, посредством дальнейшего воплощения их в проекты и
программы развития данной отрасли
8
.
Методы морального стимулирования. Они характеризуются тем, что
опираются на морально-этические нормы общества, взаимопонимания,
взаимоуважения, сотрудничества, применяемые в государственном и
негосударственном секторах здравоохранения. По мнению М.М. Левкевич и
Н.В. Рудлицкой, мотивация заключается в повышении объемов и улучшении
качества медицинских услуг, удовлетворяющих запросы потребителей, и
8
Головина Н.А. Инструментарий оценки эффективности государственной политики в сфере здравоохранения
на микроуровне: автореф. дис. … канд. экон. наук: 08.00.05 / Н.А. Головина. - Новосибирск, 2013. - 8.
15
ослаблении неблагоприятного эффекта принуждения, превращающем внешнее
воздействие в акт собственной воли исполнителей
9
.
В связи с тем, что рынок медицинских услуг обладает характерными
особенностями, механизмы его регулирования отличаются от общепринятых,
они должны обладать определенной гибкостью и применяться с учетом
множества различий (технического, демографического и географического
характера).
В государственном регулировании здравоохранения применяются
различные инструменты. Так, И.В. Понкин различает следующие инструменты
государственного регулирования:
- регуляторы правового, экономического и административного характера;
- оценку регулирующего воздействия, способствующую повышению
качества регулирования в сфере охраны здоровья;
-административные регламенты оказания государственных услуг в
области здравоохранения;
- государственные социальные стандарты в сфере здравоохранения;
- программу государственных гарантий оказания населению бесплатной
медицинской помощи;
- федеральные и территориальные целевые программы, направленные на
охрану и укрепления здоровья граждан;
- национальные проекты;
- стандарты в сфере охраны здоровья;
- лицензирование отдельных видов деятельности в сфере
здравоохранения;
- квалификационные экзамены для работников медицинской и
фармацевтической сферы;
- сертификацию медицинских услуг
10
.
9
Левкевич М.М. Государственная и муниципальная политика в сфере здравоохранения: реализация и оценка
эффективности / М.М. Левкевич, Н.В. Рудлицкая. - М.: Инфра-М, 2012. – С. 44.
10
Понкин И.В. Инструменты государственного управления и государственной политики в сфере
здравоохранения / И.В. Понкин // Наркология. - 2013. - № 12 (44). - С. 15.
16
М.В. Зелинская выделяет следующие рычаги и стимулы государственной
политики, используемые в сфере здравоохранения:
- нормы амортизации;
- налоговые льготы;
- национальные проекты;
- гарантированная помощь;
- штрафы и пени;
- арендные ставки;
- вознаграждения
11
.
Функциями и методами публичного и корпоративного управления в
сфере здравоохранения, по мнению Ф.З. Хасанова, являются:
- планирование и прогнозирование;
- субсидирование, основанное на софинансировании;
- государственное и муниципальное финансирование, в том числе
программы обязательного медицинского страхования;
- распределение бюджетных трансфертов;
- бюджетирование, направленное на результат;
- тарифная политика в системе обязательного медицинского страхования;
- система налогообложения;
- система кредитования;
- амортизационная политика;
- финансовый контроль и т.д.
12
Финансовые ресурсы медицинских учреждений (организаций)
складываются из денежных поступлений, полученных в результате
перераспределения, и доходов от приносящей доход деятельности по оказанию
платных медицинских услуг, которые находятся в распоряжении учреждения
(организации) здравоохранения и предназначены для выполнения
11
Зелинская М.В. Направления совершенствования государственной политики в сфере здравоохранения / М.В.
Зелинская // Экономика и управление: актуальные вопросы теории и практики: Материалы IV международной
научно-практической конференции. - Краснодар: Краснодарский центр научно-технической информации. 2016.
- С. 141.
12
Хасанов Ф.З. К вопросу о политике Российской Федерации в сфере здравоохранения / Ф.З. Хасанов //
Российский электронный научный журнал. - 2014. - № 8 (14). - С. 131.
17
государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской
помощи в рамках программ ОМС.
Принципы государственной политики в сфере здравоохранения можно
подразделить на общие и частные.
К общим принципам Н.В. Медведева и Д.О. Галкина относят:
- формирование эффективной институциональной структуры (в том числе
ее нормативно-правового обеспечения), поддерживающей переход от
управления затратами к управлению результатами;
- обеспечение равенства прав граждан на получение качественной,
эффективной и безопасной медицинской помощи;
- обеспечение гарантированного объема бесплатной медицинской
помощи;
- обеспечение доступности медицинской помощи и повышения
социальной ответственности субъектов системы здравоохранения;
- постоянное повышение качества медицинской помощи;
- приоритетность профилактической направленности в деятельности
системы здравоохранения;
- обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
- преемственность деятельности организаций здравоохранения при
оказании медицинской помощи;
- социально-ориентированное здравоохранение, способствующее
удовлетворению потребностей, нужд граждан и улучшению качества жизни;
- отнесение здоровья населения, безопасности, эффективности и качества
лекарственных средств к факторам обеспечения национальной безопасности
13
.
Среди частных принципов Д.А. Егоренков выделяет:
- разработку административных регламентов, направленных на
реализацию государственных (муниципальных) функций и предоставление
государственных (муниципальных) услуг в области здравоохранения;
13
Медведева Н.В. Оценка государственной политики в сфере здравоохранения / Н.В. Медведева, Д.О. Галкина
// Материалы Афанасьевских чтений. - 2016. - № 2 (15). - С. 57
18
- учет текущих и перспективных потребностей сферы здравоохранения на
основе анализа социальных, демографических и экономических процессов;
- введение универсального способа уплаты страховых взносов на ОМС,
основанного на едином тарифе для всех работодателей;
- определение единых требований к исчислению размеров взносов
субъектов Российской Федерации на медицинское страхование неработающих
граждан;
- формирование эффективной системы выравнивания финансового
обеспечения территориальных программ государственных гарантий оказания
населению бесплатной медицинской помощи, основанной на минимальном
подушевом нормативе территориальной программы государственных гарантий;
- повышение ответственности субъектов, участвующих в системе ОМС;
- формирование системы управления качеством медицинской помощи;
- создание конкурентной модели ОМС, предусматривающей условия для
выбора застрахованным страхового и медицинского учреждения, обеспечение
доступности для населения информации о деятельности страховых и
медицинских учреждений, создание условий для участия медицинских
учреждений различного организационно-правового характера в системе ОМС
14
.
Таким образом, здравоохранение является одним из основных и
неотъемлемых элементов структуры социальной сферы, которая всегда должна
находиться в числе первых интересов государства, так как недостатки в отрасли
ощущает на себе каждый гражданин. В России охрана здоровья населения
является делом государственной важности согласно концепции национальной
безопасности страны, утвержденной Указом Президента Российской
Федерации от 31.12 2015 № 683 «О стратегии национальной безопасности
Российской Федерации»
15
, которая определяет здоровье населения основой
национальной безопасности страны. Главная задача здравоохранения
заключается в сохранении и восстановлении здоровья человека - важнейшей
14
Егоренков Д.А. Эффективность государственного управления сферой здравоохранения / Д.А. Егоренков //
Власть. - 2012. - № 6. С. 113.
15
СЗ РФ. - 04.01.2016. - № 1 (ч. 2). - Ст. 212.
19
составной части производительных сил общества, и реализуется
мероприятиями по снижению уровня заболеваемости, смертности и
инвалидности, что в свою очередь содействует росту национального дохода
страны и повышению благосостояния народа. Качество и уровень здоровья
граждан непосредственно зависит от сложившихся в стране социально-
экономических условий и считается одним из явных и точных индикаторов
социально-экономической ситуации в целом. Только государство, имея в
наличии все необходимые административные, правовые и
экономические инструменты, способно оказывать влияние на сложившуюся
ситуацию. Роль государственного регулирования в настоящее время является
ведущей в данной отрасли.
1.2. Развитие законодательно-нормативной базы в сфере здравоохранения
в Российской Федерации
Здравоохранение является приоритетной составляющей в национальном
развитии современного государства, при этом и одной из самых затратных
отраслей экономики, для эффективного функционирования которой требуются
большие финансовые вливания со стороны государства.
Участие государства при этом может заключаться как в прямом
бюджетном финансировании разного рода программ оказания медицинской
помощи, так и в законодательном регулировании и стимулировании населения
и предпринимателей на покрытие издержек какого-либо вида программ, в том
числе с использованием системы страхования.
Но в условиях современности государству необходимо в большей
степени выступать не в качестве источника финансирования, а способствовать
созданию условий по развитию отрасли, поддерживая добровольное
медицинское страхование, реформируя систему обязательного медицинского
страхования, формируя льготную систему налогообложения медицинских
организаций, стимулируя развитие благотворительности и т.д.
20
В непростой финансовой ситуации в отечественном здравоохранении
повышаются требования как к управлению отрасли в целом, так и отдельными
учреждениями в отдельности. В данных условиях именно на медицинские
учреждения ложится огромная доля ответственности за недостаточное
обеспечение и качество медикаментов, оборудования, продуктов питания и пр.
Медицинским организациям, поставленным в зависимость между требованием
обеспечить исполнение полного ассортимента регламентируемых видов
диагностики и методов лечения при оказании медицинской помощи и
требованием бесплатного предоставления этой помощи населению, приходится
самостоятельно искать способы выхода из данной ситуации
16
.
В настоящее время продолжает оставаться высокой объективная
нуждаемость российского населения в получении высококвалифицированной
помощи, которую предоставляют медицинские организации федерального
подчинения, составляющие весомую долю в системе здравоохранения
государства.
Медицинские учреждения федерального подчинения представляют собой
некоммерческие, бюджетные организации. Данные учреждения
административно находятся в подчинение у определенного федерального
ведомства, их финансирование происходит из федерального бюджета. Сегодня
общее количество таких организаций насчитывает более трех с половиной
тысяч. К ним относится 6 % стационарных учреждений и 15 % амбулаторных, в
них числится 10 % всех медицинских работников страны
17
.
Большая проблема современности заключается в том, что
недостаточность ресурсного обеспечения лечебно-профилактических
учреждений федерального подчинения в последние годы оказало негативное
воздействие на материально-техническую базу, качество и эффективность
деятельности данных ЛПУ.
16
Богма К.А. Особенности государственной политики в сфере здравоохранения / К.А. Богма // Здравоохранение
Российской Федерации. - 2016. - № 3. - С. 163.
17
Муллаярова Р.Ф. Особенности исполнения государственной программы «Развитие здравоохранения» на
современном этапе / Р.Ф. Муллаярова // Органы государственной власти в системе правозащитной
деятельности на современном этапе: сборник трудов международной научно-практической конференции. -
СПб.: Санкт-Петербургский академический университет. 2018. - 187
21
Размеры бюджетных федеральных ассигнований, которые поступают в
организации здравоохранения федерального подчинения, не способны
удовлетворить их фактическую потребность в обеспечении необходимых
объемов помощи населению с использованием современных медицинских
технологий.
Министерством здравоохранения РФ, в соответствии с Концепцией
развития здравоохранения, последовательно осуществляются определенные
мероприятия, направленные на упорядочение системы организации
предоставления медицинской помощи в учреждениях федерального
подчинения, совершенствуется система планирования и финансирования их
деятельности. Тем не менее, данным медицинским учреждениям приходится
самостоятельно искать различные ресурсы для поддержания
регламентированного уровня оказания медицинской помощи
18
.
Вследствие этого необходимым является более подробное рассмотрение
вопросов, характеризующих с общей точки зрения законодательство РФ о
здравоохранении.
Законодательство Российской Федерации представляет собой
многоуровневую систему. Главенствующая роль у Конституции РФ, по
значимости за ней идут Федеральные законы, указы Президента РФ и
Постановления Правительства РФ, далее - приказы Министерства
здравоохранения и социального развития. Законотворческая роль субъектов РФ
также имеет большое значение для формирования нормативной базы
законодательства о здравоохранении.
Современный научно-технический прогресс, применение его достижений
в различных областях жизни общества, с одной стороны, позволяет облегчить
пребывание и деятельность человека в природе, а с другой - характеризуется
значительным ухудшением экологической ситуации на Земле, изменением
климата, глобальными техногенными катастрофами, что приводит к подрыву
18
Медведева Н.В. Оценка государственной политики в сфере здравоохранения / Н.В. Медведева, Д.О. Галкина
// Материалы Афанасьевских чтений. - 2016. - № 2 (15). - С. 58.
22
физического и психического здоровья людей. В связи с этим внимание
законодателей цивилизованных стран в настоящее время все больше
обращается на обеспечение правового регулирования общественных
отношений в области охраны здоровья своих граждан. Чему, прежде всего,
способствует довольно активное развитие этой сферы общественных
отношений в развитых странах, которое обусловлено ростом внимания
населения к состоянию своего здоровья. А также, что является не менее
важным, существующие возможности, как у государственных институтов, так и
у населения, по обеспечению достойного финансирования данной отрасли, и
некоторые другие факторы. Правовые системы всех современных развитых
государств содержат более или менее широкие совокупности законодательных
актов, которые регулируют взаимосвязи в одной из наиболее социально
значимых сфер общественной жизни - области здравоохранения.
Стоит обратить внимание на основные правовые акты, которые приняты в
последние годы российскими законодателями в сфере здравоохранения. Среди
них следующие приказы Минздравсоцразвития России:
- № 710н от 09.09.2009 «О внесении изменений в приказ
Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 10.05.2007 №
232». Данный приказ содержит расширенный список медицинских работ
(услуг), порядок организации которых определен Минздравсоцразвитием РФ.
Согласно изменениям перечень работ (услуг), которые выполняются при
осуществлении доврачебной, амбулаторно-поликлинической, стационарной
медицинской помощи на основании лицензии, дополнен деятельностью по
медицинскому освидетельствованию. В настоящее время приказ утратил силу.
- № 936н от 02.12.2009 «О внесении изменений в Административный
регламент Минздравсоцразвития Российской Федерации по исполнению
государственной функции «Организации приема граждан, своевременного и
полного рассмотрения их обращений, поданных в устной или письменной
форме, принятие по ним решений и направление ответов в установленный
законодательством РФ срок». Данным приказом утверждается порядок
23
рассмотрения Министерством здравоохранения и социального развития РФ
обращений граждан, в которых содержится информация о нарушениях в
оказании медицинской помощи на бесплатной основе, предусматривается
порядок рассмотрения данных обращений. В настоящее время приказ утратил
силу.
- № 61н от 05.02.2010 «О порядке организации мониторинга
реализации мероприятий, направленных на совершенствование оказания
медицинской помощи больным туберкулѐзом». Данным приказом утверждается
порядок организации ежемесячного мониторинга реализации мероприятий,
которые направлены на совершенствование в оказании медицинской помощи
больным туберкулезом, регулируются вопросы, связанные с организацией и
проведением такого мониторинга.
- № 62н от 05.02.2010 «О внесении изменений в Инструкцию о
порядке уничтожения лекарственных средств, пришедших в негодность,
лекарственных средств с истѐкшим сроков годности и лекарственных средств,
являющихся подделками или незаконными копиями зарегистрированных в РФ
лекарственных средств, утверждѐнную приказом Минздрава России от
15.12.2002 № 382». Этот приказ упрощал процедуру уничтожения
лекарственных средств. В настоящее время приказ утратил силу.
- № 82н от 12.02.2010 «О внесении изменений в приказ
Минздравсоцразвития РФ от 16.01.2008 № 51н «О порядке и условиях оплаты
государственным и муниципальным учреждениям здравоохранения (а при их
отсутствии - медицинским организациям, в которых в установленном
законодательством РФ порядке размещѐн государственный или
муниципальный заказ) по медицинской помощи, оказанной женщинам в период
беременности, в период родов и послеродовый период, а также диспансерному
(профилактическому) наблюдению детей, поставленных в течение первого года
жизни в возрасте до трѐх месяцев на диспансерный учѐт, и выдачи женщинам
родовых сертификатов». Данный приказ содержит некоторые внесенные
редакционные поправки, а также обновленные ссылки на нормативные акты, в