13
1.2 Анализ документационного обеспечения системы обращения с
коммунальными отходами
В Российской Федерации в 2011 году, по поручению президента
Российской Федерации стартовала подготовка к реформе по обращению с
твёрдыми коммунальными отходами. На данное время в Российской
Федерации стратегия в отношении отходов образующихся в многоквартирных
и индивидуальных домах от личного потребления и в целях удовлетворения
персональных потребностей, действует и разработана до 2030 года
2
.
Федеральный закон №89 от 24.06.1998г.
3
регулирует нормы обращения
твердых коммунальных отходов и является главным законодательным актом
для так называемой «мусорной реформы». Данный нормативный акт
постоянно изменяется за счет внесения в него поправок по корректировке
механизма с обращением твердых коммунальных (ТКО) и бытовых отходов
(ТБО)
4
.
Изменение нормативно-законодательных актов, обращению твердых
коммунальных отходов и их преобразованию в твердые коммунальные
отходы, также правила и порядок отражающие аккумулирование твердых
коммунальных отходов и их нормы закрепленные Постановлением
Правительства РФ № 269
5
.
2
Приказ Минприроды России от 14.08.2013 N 298 «Об утверждении комплексной стратегии обращения с
твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации»
3
Об отходах производства и потребления Федеральный закон от 24.06.1998 г. № 89-ФЗ ("Российская газета"
от 30.06.1998 г.; Собрание законодательства Российской Федерации от 1998 г., № 26, ст. 3009) (С учетом
Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 19.07.2019 № 30-П; Постановления
Правительства Российской Федерации от 17.02.2023 № 255, Постановления Конституционного Суда
Российской Федерации от 30.05.2023 № 27-П)
3 О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", Федеральный закон
от 29.12.2014 г. № 458-ФЗ (Официальный интернет-портал правовойинформации (www.pravo.gov.ru) от
29.12.2014 г., ст. 0001201412290022; "Российская газета"от 31.12.2014 г.; Собрание законодательства
Российской Федерации от 2015 г., № 1, ст. 11)
5
Об определении нормативов накопления твердых коммунальных отходов Постановление Правительства
Российской Федерации от 04.04.2016 г. № 269 (Собрание законодательства Российской Федерации от 2016 г.,
№ 15, ст. 2100; Официальный интернетпортал правовой информации (www.pravo.gov.ru) от 06.04.2016 г., ст.
0001201604060008)
14
На рисунке 1.4 представлено наглядно, что такое твердые коммунальные
отходы (ТКО)
Рисунок 1.4 – Понятие твердые коммунальные отходы (ТКО)
Этот нормативный акт регламентирует этапы сбора, расчета и на
основании этих данных проведения анализа об объеме и весе скопившихся
твердых коммунальных отходов, предусматривая сезон образования отходов.
Органы власти (муниципальные, региональные) регламентируют
уровень критерия, по которому устанавливается класс объекта, согласно
которому формируются отходы.
Процедура обращения с твердыми коммунальными отходами
инициируется на первом этапе которые заключается в сборе отходов на
площадках которые находятся на территории их образования. Следующим
этапом утилизации твердых коммунальных отходов является их
транспортировка, которую требуется проводить согласно всех санитарных
норм и очередности. На рисунке 1.5 представлена схема обращения с ТКО.
15
Рисунок 1.5 – Схема обращения обращения
с твердыми коммунальными отходами
Для исключения возникновения загрязнения окружающей среды и риска
нанесения вреда здоровью людей, твердые коммунальные отходы
обрабатываются, утилизируются и далее проходят процесс обезжиривания.
Далее за этапом обезжиривания следует захоронение ТКО, на площадях
специально для этого выделенных, которые согласно требованиям
экологической безопасности этому соответствуют, этот процесс
регламентируется постановлением Правительства Российской Федерации №
1156
6
.
6
Постановление Правительства РФ от 12 ноября 2016 г. N 1156 "Об обращении с твердыми коммунальными
отходами и внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 г.
N 641" (с изменениями и дополнениями)
16
Рисунок 1.6 - Иерархия обращения с отходами согласно № 89-ФЗ
Обязательства по утилизации отходов на территории Российской
Федерации охватывают различные уровни власти.
Подзаконные акты Российской Федерации и регионов регулируют этот
процесс, при этом актуальные нормативы продолжают своё действие, начиная
с первого января 2019-го года, согласно поправкам в законодательном акте N
89-ФЗ Российской Федерации, призванные контролировать производственные
и коммунальные отходы.
Устойчивый баланс между социально-экономическими интересами и
необходимостью сохранения благоприятной среды, биологического
разнообразия, а также природных богатств, целесообразен для удовлетворения
потребностей современного общества и его потомков.
17
На законодательном уровне эта ответственность укреплена ФЗ N 7
7
от
10.01.2002, где содержится норма закрепляющая обязанность государства по
защите природы. Ключевым моментом данного закона считается реформа,
датированная 29 декабря 2015 года, в соответствии с которой обращение с
коммунальными отходами приравнивается к статусу универсальных
коммунальных услуг, а именно к таким, как канализация или система горячего
водоснабжения. Такие меры в области коммунального обслуживания стали
законодательно обоснованными принятием ФЗ-175
8
от 02.06.2016, который
закрепляет этот статус в Жилищном кодексе страны.
В рамках стратегических задач экологического развития Российской
Федерации, которые определены Указом Президента РФ № 204
9
от 07.05.2018,
предусматривается принятие принципиальных мер по обращению с отходами
производства и потребления. К 2024 году задачей стоит не только
кардинальное сокращение несанкционированных свалок, выявленных на 1
января 2018 года, но и повышение эффективности утилизации отходов,
локализованных в пределах урбанизированных территорий.
Для достижения целей устойчивого развития, Правительство РФ
реализует обширный национальный проект «Экология». Этот проект является
составляющей из одиннадцати предложений, цель которых – улучшение
качества воды и воздуха, а также консервация биоразнообразия и полноценная
переработка отходов.
Уточняя механизмы финансирования экологических инициатив,
Постановление Правительства РФ № 1073 от 08.10.2015
10
ставит точные рамки
для экологического сбора. Оно регламентирует не только методику его
7
Федеральный закон от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ ("Российская газета" от 12.01.2002 г.; "Парламентская газета"
от 12.01.2002 г.; Собрание законодательства Российской Федерации от 2002 г., № 2, ст. 133)
8
Федеральный закон от 02.06.2016 N 175-ФЗ (ред. от 31.12.2017) "О внесении изменений в статьи 26 и 154
Жилищного кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской
Федерации"Жилищного кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской
Федерации"
9
Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 "О национальных целях и стратегических
задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года"
10
Постановление Правительства РФ от 08.10.2015 N 1073 (ред. от 23.08.2018) "О порядке взимания
экологического сбора" (вместе с "Правилами взимания экологического сбора")
18
расчета и сроки платежей, но и предусматривает контроль за соблюдением
критериев полноты, правильности исчислений и пунктуальности внесения
средств. Администрирование надлежащего взимания, а также последующий
зачет или возврат средств, если это потребуется, ложится на плечи
Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее
подразделения.
Не менее важным становится Постановление Правительства РФ № 197
от 16.03.2016
11
, который устанавливает требования к содержанию
территориальных схем и определяет необходимые для понимания термины,
включая «территориальная схема», «источник образования отходов» и «схема
потоков отходов». Инновационной стороной документа выступает разработка
электронной модели территориальной схемы, что обещает трансформацию
управления отходами в цифровую плоскость и представляет новшество в
подходах к экологическому контролю.
Уполномоченные органы исполнительной власти регионов и
муниципалитетов Российской Федерации
12
, в обязательствах которых
находится утверждение тарифов в области управления твёрдыми
коммунальными отходами (ТКО), иначе говоря, руководят установлением
стандартов для сбора, анализа информации о массе и объёме собираемых
отходов. Такая информация, включая её сезонные колебания, представляется
операторами по работе с ТКО и проверяется со стороны надзорных органов. В
свою очередь, регулирование тарифов и правил ценообразования
осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства РФ №484,
11
Постановление Правительства Российской Федерации от 16.03.2016 № 197
"Об утверждении требований к составу и содержанию территориальных схем обращения с отходами, в том
числе твердыми коммунальными отходами"
12
Постановление Правительства РФ от 26 августа 2023 г. N 1390 "О порядке определения нормативов
накопления твердых коммунальных отходов, внесении изменений в Правила направления субъектам
Российской Федерации и рассмотрения ими рекомендаций российского экологического оператора при
утверждении или корректировке региональной программы в области обращения с отходами, в том числе с
твердыми коммунальными отходами, а также при установлении или корректировке нормативов накопления
твердых коммунальных отходов и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской
Федерации"
19
датированным 30 мая 2016 года
13
, который устанавливает законодательные
рамки для цены услуг по обработке, нейтрализации и захоронению ТКО.
К тому же, порядок коммерческой отчётности о массе и объёме
коммунальных отходов регламентирован Постановлением Правительства РФ
№ 505 от 3 июня 2016 года. Согласно документу, отчётность ведётся по
объемам сортированных и несортированных отходов с последующей сдачей
их на объекты для переработки, обезвреживания и захоронения. Отчеты
предоставляются в региональные госорганы ежемесячно с учётом двух
методов: расчётного и на основе фактической массы отходов, установленной
с помощью весоизмерительных приборов.
Что касается процесса раскрытия информации, он оговорен в
Постановление Правительства Российской Федерации от 26.01.2023 № 109
14
и
направлен на создание условий для беспрепятственного доступа широкого
спектра лиц к данным о деятельности операторов по ТКО, их региональных
аналогов, федеральных и субъектовых органов исполнительной власти в сфере
регулирования тарифов на услуги по сбору и обработке ТКО. Важно, что
информация должна быть предоставлена независимо от конечных целей её
получения.
Таким образом, урегулирование вопросов, касательно накопления и
обращения с ТКО, достигается за счёт введения и исполнения
специализированных нормативных актов, регламентирующих каждый аспект
контроля протекающим в данном процессе, от ценообразования услуг
операторов до методов их учёта и порядка раскрытия информации об этой
деятельности.
13
Постановление Правительства Российской Федерации от 30.05.2016 г. № 484 (Официальный интернет-
портал правовой информации (www.pravo.gov.ru) от 03.06.2016 г., ст. 0001201606030012; Собрание
законодательства Российской Федерации от 2016 г., № 23, ст. 3331)
14
Постановление Правительства Российской Федерации от 26.01.2023 № 109 "О стандартах раскрытия
информации в области обращения с твердыми коммунальными отходами"
20
В соответствии с Постановление Правительства РФ № 1156 от
12.11.2016
15
, устанавливаются подробные инструкции по накоплению,
хранению, перевозке, переработке, утилизации, нейтрализации и захоронению
твердых коммунальных отходов (ТКО), определяется методика подписания
договоров на выполнение услуг связанных с ТКО. В этом документе также
урегулированы причины возможной дисквалификации юридического лица от
должности регионального оператора в сфере обращения с ТКО. Обязанности
по предоставлению сведений о количестве и весе накопленных ТКО
ежемесячно возложены на регионального оператора, предоставляющего
данные в региональный государственный орган. Замеры массы отходов
производятся с помощью измерительных приборов либо на основе
калькуляций, учитывая количество и объем контейнеров для хранения
отходов.
Согласно Постановлению Правительства РФ № 881, действующему с
05.09.2016
16
, стандартизируется процедура выбора региональных операторов,
а также критерии для оценки их заявок. Изменения, закрепленные в
регулировании Постановлении Правительства РФ № 1094 от 15.09.2018
17
,
предписывают различие в нормах сбора ТКО для разнообразных групп
отходов и уточняют особенности договорных отношений в данном секторе.
Постановление Правительства Российской Федерации № 1133 от 03.11.2016
18
постановляет проведение аукционов в цифровом формате, начиная с первого
дня 2018 года, результаты которые определяют стоимость услуг по сбору и
транспортированию ТКО.
15
Постановление Правительства РФ от 12.11.2016 N 1156 (ред. от 18.03.2021, с изм. от 30.05.2023) "Об
обращении с твердыми коммунальными отходами и внесении изменения в постановление Правительства
Российской Федерации от 25 августа 2008 г. N 641" (вместе с "Правилами обращения с твердыми
коммунальными отходами")
16
Постановление Правительства РФ от 5 сентября 2016 г. N 881 "О проведении уполномоченными органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации конкурсного отбора региональных операторов по
обращению с твердыми коммунальными отходами" (с изменениями и дополнениями)
17
Постановление Правительства РФ от 15 сентября 2018 г. N 1094 "О внесении изменений в некоторые акты
Правительства Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями)
18
Постановление Правительства Российской Федерации от 03.11.2016 г. № 1133 (Официальный интернет-
портал правовой информации (www.pravo.gov.ru) от 10.11.2016г., ст. 0001201611100001; Собрание
законодательства Российской Федерации от 2016 г., № 46, ст. 6466
21
Управление коммунальной услугой вывоза отходов описано в
Постановление Правительства Российской Федерации № 232
19
от 27.02.2017,
включая правила подписания договоров и обязанности обеих сторон, а также
способ вычисления оплаты. Наконец, Постановление Правительства
Российской Федерации № 1039 от 31.08.2018
20
объявляет об оформлении
площадок для сбора ТКО и регламентирует обслуживание и обновление
реестра таких мест.
Актуальные вопросы обращения с твердыми коммунальными отходами
(ТКО), утвержденные методическими рекомендациями Минстроя России
приказом от 28.07.2016 № 524/пр
21
, нацелены на содействие органам власти
субъектов РФ в измерении отходов, определении расчетных параметров и
классификации образующихся отходов на различных объектах. Существенно,
что рекомендации не предусматривают обязательных условий. Методические
указания для расчета предельных тарифов в сфере ТКО, утвержденные ФАС
России приказом от 21.11.2016 № 1638/16
22
, предназначены для
исполнительных органов РФ, ведущих государственное регулирование
тарифов, а также для местного самоуправления и организаций, регулирующих
услуги по обращению с ТКО. Указанные тарифы включают в себя: единый
тариф регионального оператора, тарифы на обработку, обезвреживание и
захоронение ТКО.
Гармонизация расчетов тарифов осуществляется на основе
определенной валовой выручки для каждой категории регулируемой
деятельности и предполагаемого количества или веса ТКО. ФАС России также
установила минимальную рентабельность инвестиций для оценки тарифов в
области ТКО, используя метод доходности инвестированного капитала как до,
19
Постановление Правительства РФ от 27 февраля 2017 г. N 232 "О внесении изменений в некоторые акты
Правительства Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями)
20
Постановление Правительства РФ от 31 августа 2018 г. N 1039 "Об утверждении Правил обустройства мест
(площадок) накопления твердых коммунальных отходов и ведения их реестра"
21
Приказ Минстроя России от 28 июля 2016 г. № 524/пр "Об утверждении Методических рекомендаций по
вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов"
22
Приказ ФАС России от 21.11.2016 N 1638/16 (ред. от 25.02.2022) Об утверждении Методических указаний
по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами
22
так и после перехода к регулированию. Норма доходности применяется на
долгосрочную основу, начиная с 2019 года.
Органы исполнительной власти обязаны обеспечивать целостное
управление сферой ТКО, включая: разработку инфраструктуры для
раздельного сбора; инновативную систему обезвреживания; организацию
утилизации отходов; обеспечение экологически и санитарно безопасного
захоронения; улучшение экологического и санитарного просвещения по
вопросам ТКО; разработку достоверных информационных ресурсов для
общественности и повышение эффективности ценообразования.
ФАС России, признавая критическую важность доступа к информации,
одобрила новые формы публикации информации в целях информационного
взаимодействия в сфере коммунальных услуг и ТКО в соответствии с ФГИС
ЕИАС по приказу от 13.09.2018 № 1288
23
, подтверждая прозрачность и
структурированность данных в отрасли.
1.3 Методика анализа системы обращения с коммунальными отходами
на территории муниципального образования
В контексте региональной экономической системы рассматриваем
местоположение оборота твердых коммунальных отходов (ТКО) как
ключевую подсистему. Задачами её эффективной деятельности являются
обеспечение решений, направленных на производственные испытания, а
также устранение экологических и социальных проблем на определённых
территориях. Увеличивающиеся массы ТКО становятся причиной сложностей
23
Приказ ФАС России от 13.09.2018 N 1288/18 (ред. от 11.07.2023) Об утверждении форм размещения
информации в сфере теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, в области обращения с твердыми
коммунальными отходами, подлежащей раскрытию в федеральной государственной информационной
системе "Единая информационно-аналитическая система "Федеральный орган регулирования - региональные
органы регулирования - субъекты регулирования