12
Структура и состав проблемных регионов приведены на рисунке 1.
Рисунок 1. Структура и состав проблемных регионов РФ
На сегодняшний момент с учетом вошедших в последнее время в
состав Российской Федерации двух субъектов – Крыма и Симферополя,
насчитывается 85 субъектов. Из них 73 субъекта РФ являются
дотационными, что во многом связано с неравномерным распределением
конкурентных преимуществ, в том числе сырьевых, демографических и
финансовых.
Исходя из структуры городов в зависимости от численности
проживающего в них населения можно сказать, что Россия - страна малых
Мурманская область
СТРУКТУРА И СОСТАВ ПРОБЛЕМНЫХ РЕГИОНОВ
Слаборазвитые регионы
Северный Кавказ
Марий Эл
Алтай
Тува
Псковская область
Астраханская область
Северо-запад
Центральный
Поволжский
Западно-Сибирский
Восточно-Сибирский
Депрессивные регионы
Приграничные регионы
Экологически опасные
Калининградская область
Приморский край
Кузбасс
Урал
Поволжье
Северный Кавказ
побережье Каспийского моря
13
городов. Доля городов с численностью до 100,0 тыс. человек составляет
93,1% от общего их числа.
Структура городов в зависимости от численности населения
представлена на рисунке 2.
Рисунок 2. Структура городов в зависимости от численности
населения
Изменение численности населения, наблюдаемое за последние 20 лет,
характеризуется уменьшением численности городов на периферии
(Петропавловск-Камчатский, Мурманск, Прокопьевск) и ростом численности
в центре и на юге (Москва, Краснодар, Новороссийск).
В условиях больших различий в уровне территориального развития
регионов, и вследствие этого - и в уровне развития городов в различных
регионах, большую актуальность для принятия квалифицированных решений
по дальнейшему развитию городов приобретает выработка механизмов
оценки состояния и благоустройства городской среды.
В этих целях на государственном уровне решаются вопросы
определения подходов к оценке качества городской среды. Так, Приказом
Минрегиона России от 09.09.2013г. № 371 утверждена методика оценки
93,1
3,8
2,5
0,5
Структура городов в зависимости от численности
населения (%)
Средние и малые
города
Большие города
Крупные города
Крупнейшие города
(милионники)
14
качества городской среды проживания. В приказе определена следующая
цель разработки методики: «Методика оценки качества городской среды
проживания разработана в целях проведения оценки качества городской
среды проживания для обеспечения принятия эффективных решений в сфере
градостроительной и жилищной политики»
11
.
Предлагаемая оценка качества городской среды проживания является
эффективным инструментом, с помощью которого может быть осуществлена
поддержка развития городов. Основным методом формирования оценки
является определение ограничений и преимуществ, способствующих
развитию и построение генерального рейтинга привлекательности
российских городов.
В соответствии с Приказом Минрегиона России от 09.09.2013 № 371
привлекательность представляет собой совокупность только тех свойств
объекта, которые связаны с достигаемым с его помощью результатом (но не с
понесенными при этом затратами) и которые проявляются в процессе
хозяйствования объекта в соответствии с его назначением.
Оценку качества городской среды проживания формирует система
показателей природно-экологической ситуации, динамики численности
населения, демографических характеристик населения, благосостояния
граждан, состояния транспортной инфраструктуры и т.д.
11
Приказ Минрегиона России от 27.12.2011г. № 613 (ред. от 17.03.2014) «Об утверждении
Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству
территорий муниципальных образований».
15
Система показателей, формирующих оценку качества городской среды
представлена на рисунке 3.
Рисунок 3. Система показателей, формирующих оценку качества
городской среды
Методикой оценки качества городской среды проживания определен
рейтинг влияния показателей на состояние городской среды. На схеме
показатели, формирующие оценку качества городской среды расположены
по убыванию. То есть, наибольшим влиянием на оценку качества влияет
показатель динамики численности населения и показатели, характеризующие
уровень благоустройства территории.
Рост численности городов характеризует привлекательность городской
среды того или иного города, так как наглядно показывает предпочтения
людей в выборе места жительства, основным фактором которого нередко
выступает уровень его благоустройства.
Сбалансированное соотношение всех приведенных показателей
обеспечивает высокие места в генеральном рейтинге привлекательности
Система показателей, формирующих оценку качества городской среды
Динамика численности населения
Показатели благоустройства территории
Доступность жилья
Экономика города
Развитие жилищного сектора
Социальные параметры общества
Социальная инфраструктура
Природно-экологическая ситуация
Транспортная инфраструктура
Инженерная инфраструктура
Инновационная активность
Кадровый потенциал
16
городов. Низкие места в этом рейтинге свидетельствуют о необходимости
принятия решений по снижению негативных факторов в развитии городов.
В то же время проведенными исследованиями тенденций
функционирования социальной инфраструктуры современных городов
Российской Федерации благоустройство выделено как одна из наиболее
значимых проблемных зон и дисбалансов её развития
12
.
Еще одним направлением государственной политики в сфере
повышения качества городской среды является эффективная
информационная политика.
Повышению эффективности связей с общественностью органам
государственной власти и местного самоуправления способствует развитие
информационного обеспечения своей деятельности в целях, с одной стороны
- просвещения граждан относительно деятельности государственных и
муниципальных институтов, с другой стороны - информирования лиц,
принимающих решения, о реакции общественности на проводимую или
намеченную политику, что способствует развитию гражданского
самосознания и пробуждению у населения активного интереса к проблемам,
связанным с местом проживания. Особенно это актуально в отношении
муниципальных образований – месту непосредственного проживания
граждан РФ.
В настоящее время информация стала значительным стратегическим
ресурсом, превратилась в важнейший фактор социального развития
общества. Между информационным обеспечением и стратегическими
планами социально-экономического развития взаимообусловленная связь.
Это выражается в том, что информационная политика в то же время
реализуется на основе стратегических перспектив и приоритетов социально-
экономического развития.
12
Фролова Е.В. Модернизация социальной инфраструктуры муниципальных образований
в Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора
социологических наук. Электронный ресурс. Режим доступа:
http://emsu.ru/face/dissert/davtoreferat_frolovaev.pdf.
17
В соответствии с публикациями современных авторов к
стратегическим приоритетам, в частности, относится: «пространство,
комфортное для жизни и хозяйственной деятельности. Формирование в
рамках обновленной пространственной структуры городского округа
условий, обеспечивающих удовлетворение потребностей его жителей в
комфорте и безопасности жизнедеятельности на уровне современных
стандартов»
13
.
Заявленные государством стратегические приоритеты совпадают с
интересами гражданского сообщества в повышении качества городской
среды, одним из важных элементов которой является благоустройство
города. Под городской средой ученые понимают созданные человеком для
своих нужд объекты инфраструктуры и природные компоненты. Данные
сегменты городской среды подчиняются определенным экологическим и
общественно-социальным закономерностям. Федотов Е.С. в работе
«Социальная роль благоустройства городской среды мегаполиса» выделяет
следующие компоненты, образующие городскую среду:
− современная застройка;
− застройка (реконструкция) в исторической среде;
− городской ландшафт;
− природный ландшафт
14
.
Повышение качества городской среды в сфере благоустройства
связывается с выполнением определенного круга работ, которые приводят к
изменению эстетического вида территории, ландшафта, экологического
состояния и санитарно-гигиенических условий.
Улучшение эстетического вида территории связано с работами по
уборке территории, включающей в себя такие работы, как регулярная чистка
13
Шамарова Г.М. Анализ реализации концепций информационной политики органов
местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. №
12. С. 44 - 47.
14
Федотов Е.С. Социальная роль благоустройства городской среды мегаполиса // Журнал
«Социальная политика и социология». № 2-1 (92). 2013. С. 272-284
18
территории, как с твердым покрытием, так и без него от препятствующих
комфортному движению пешеходов и транспорта объектов (грязь, мусор,
снег, лед, твердые бытовые отходы и т.д.). Уборка территории обеспечивает
содержание элементов внешнего благоустройства в надлежащем состоянии.
Озеленение территории муниципального образования, так же как и ее
уборка улучшает эстетический вид территории и значительно изменяет его
ландшафт. В благоустроительных работах применяются термины
«ландшафтное озеленение» и «ландшафтный дизайн», которые означают
преображение территории за счет посадки деревьев и кустарников, создания
растительных композиций, работ по устройству газонов и цветников,
созданию альпийских горок и рокариев, «живых изгородей». Результатом
озеленения территории является изменение состава воздуха, защита от шума
и пыли, защита от палящих лучей солнца в летний период и от
пронизывающего ветра в зимний.
В сферу полномочий муниципальных образований по благоустройству
территорий входит содержание и эксплуатация дорог местного значения.
Это самый сложный и масштабный вид благоустройства как по видам и
объемам работ, так и по затратам на их производство. Современная
городская дорожно-транспортная сеть характеризуется возрастанием
нагрузок и интенсивности движения, которое осуществляется непрерывно и
круглосуточно. Для поддержания надлежащего транспортно-
эксплуатационного состояния существующих дорог, безопасного движения
автомобилей, создания и функционирования парковок требуется выполнение
различных видов дорожно-ремонтных работ, которые отличаются высокой
материалоемкостью и как следствие - высокой стоимостью, что не всегда
могут позволить себе муниципальные образования.
Одним из составляющих организации благоустройства территорий
муниципальных образований является освещение улиц. В этой сфере
муниципальным образованиям необходимо обеспечить соблюдение
предусмотренных нормативными документами требований к освещению
19
населенных пунктов в целях обеспечения оптимальных условий
жизнедеятельности населения.
Большую роль в реализации полномочий органов местного
самоуправления по обеспечению удовлетворения жизненно важных
потребностей населения играет инфраструктура муниципальных
образований. Наличие инфраструктуры обусловлено необходимостью
решения вопросов местного значения, что возможно осуществить только на
базе объектов городского хозяйства и социальной сферы. Результатом
научных исследований ученых явилось определение комплекса всех
элементов, исполняющих многочисленные функции по обеспечению
основных потребностей и интересов населения, как социальной
инфраструктуры. Так, Фролова Е.В. в работе «Социальная инфраструктура
муниципального образования: основные проблемы и перспективы
модернизации» отмечает: «Социальная инфраструктура муниципального
образования представляет собой сложный, многофункциональный комплекс
элементов, сгруппированных по сферам (жилищно-коммунальная,
транспортная, потребительского рынка, информационно-коммуникационная,
социокультурная), которые обеспечивают деятельность, направленную на
развитие муниципального образования, удовлетворение основных
потребностей и интересов населения, создание условий для его
жизнеобеспечения и воспроизводства»
15
.
Одним из компонентов социальной инфраструктуры является система
благоустройства, относящаяся к жилищно – коммунальному комплексу.
Исследования эффективности деятельности органов местного
самоуправления, проведенные с помощью опросов населения, показывают
15
Фролова Е.В. Социальная инфраструктура муниципального образования: основные
проблемы и перспективы модернизации // Актуальные проблемы гуманитарных и
естественных наук . 2014. №12-2. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/sotsialnaya-
infrastruktura-munitsipalnogo-obrazovaniya-osnovnye-problemy-i-perspektivy-modernizatsii
(дата обращения: 28.02.2017).
20
невысокий уровень удовлетворенности этой деятельностью в сфере
благоустройства. Проблемами, являющимися препятствием в развитии
сферы благоустройства, являются недостатки в организации вывоза твердых
бытовых отходов, благоустройство дворовых территорий и т.д. Наличие
данных проблем свидетельствует о необходимости совершенствования
управления в сфере благоустройства.
В целях определения направлений совершенствования деятельности
органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения
в настоящее время введена система оценки эффективности деятельности
органов местного самоуправления.
Одним из пунктов в перечне направлений деятельности органов
местного самоуправления, определенных Постановлением Правительства РФ
от 17.12.2012г № 1317 (ред. от 06.02.2017) «О мерах по реализации Указа
Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607 «Об оценке
эффективности деятельности органов местного самоуправления городских
округов и муниципальных районов» является организация муниципального
управления.
Данным нормативным документом определено, что мониторинг
эффективности деятельности органов местного самоуправления создает
предпосылки для системного исследования результативности управления
муниципальными образованиями, принятия решений и мер по дальнейшему
совершенствованию муниципального управления
16
.
Целью совершенствования муниципального управления является
улучшение качества жизни населения, повышение уровня социально-
экономического развития муниципального образования, внедрение методов
16
Постановление Правительства РФ от 17.12.2012 N 1317 (ред. от 06.02.2017) «О мерах по
реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об
оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов
и муниципальных районов" и подпункта "и" пункта 2 Указа Президента Российской
Федерации от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования
системы государственного управления»
21
и принципов управления, обеспечивающих переход к более результативным
моделям муниципального управления.
1.2. Нормативно-правовое регулирование в области благоустройства и
санитарной очистки территории муниципального образования
Решение вопросов организации благоустройства территории отнесено в
силу закона о местном самоуправлении к компетенции органов местного
самоуправления и является одной из их функций.
Для того, что бы подробнее ознакомиться с полномочиями органов
местного самоуправления в сфере благоустройства территории, необходимо
иметь общее представление о системе местного самоуправления.
Государственная политика нашего государства в последние
десятилетия направлена на формирование эффективной системы местного
самоуправления как конституционной основы государства. Признание
системы местного самоуправления как конституционной основы государства
вытекает из положений Конституции Российской Федерации, согласно
которым в Российской Федерации признается и гарантируется местное
самоуправление
17
.
В системе органов власти местное самоуправление выступает как
институт гражданского общества, поскольку вопросы местного значения на
определенной территории решаются населением непосредственно или через
органы местного самоуправления. Однако многими исследователями
отмечается необходимость повышения взаимной ответственности органов
местного самоуправления и граждан, а так же необходимость поиска новых
форм взаимодействия в целях достижения наилучших результатов при
реализации потенциала местного самоуправления.
Муниципальные образования являются самой многочисленной
категорией в перечне территориальных единиц Российской Федерации. Их
17
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г).