22
общая численность по состоянию на 01.01.2017 г. составляет 22923, в том
числе 267 внутригородских территорий городов федерального значения,
535 городских округов, 1823 муниципальных района, 1644 городских
поселений, 18654сельских поселений
18
.
Итогом поисков наилучшей организации местного самоуправления в
нашей стране стал двухуровневый тип организации местного
самоуправления. Схематически уровни местного самоуправления
муниципальных образований представлены на рисунке 5.
Рисунок 5. Виды муниципальных образований
Законодательством предусмотрены поселения двух видов: городские и
сельские. Таким образом, в структуру органов местного самоуправления
входят органы местного самоуправления первого уровня: городских
поселений и сельских поселений, и органы местного самоуправления
второго уровня: органы местного самоуправления внутригородских
территорий городов федерального значения – Москвы, Санкт - Петербурга и
Севастополя, а так же городских округов и муниципальных районов.
В контексте настоящего исследования необходимо привести
определение городского поселения, установленного в Федеральном законе от
18
База данных показателей муниципальных образований //Число муниципальных
образований по субъектам Российской Федерации http://www.gks.ru/dbscripts/munst/
Внутригородская территория
федерального значения
Москва и Санкт-Петербург
Городской округ
Муниципальный
район
II уровень
I уровень
Городское
поселение
Сельское поселение
23
06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 05.12.2017г.) «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»: городское
поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы
местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению
установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного
значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а
также могут осуществлять отдельные государственные полномочия,
передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и
законами субъектов Российской Федерации.
Роль местного самоуправления в системе органов власти определяется
составом наделенных федеральным законодательством компетенций органов
местного самоуправления. В определении местного самоуправления, данном
Европейской Хартией местного самоуправления, декларировано право
органов местного самоуправления «регламентировать значительную часть
публичных дел и управлять ею, действуя … в интересах местного
населения»
19
. Экспертами данное определение трактуется как наделение
органов местного самоуправления правом иметь в своем ведении большую
часть вопросов, связанных с удовлетворением интересов населения,
проживающего на территории муниципальных образований.
Исследователями дается следующее определение понятию «местное
самоуправление»: «Местное самоуправление - самостоятельная деятельность
населения по решению вопросов местного значения и осуществлению иных
полномочий, возложенных на местное сообщество государством»
20
.
Компетенция публичной власти в России определена Конституцией
Российской Федерации. Распределение компетенции между уровнями
публичной власти представлено на рисунке 6.
19
Европейская Хартия местного самоуправления, ратифицированная Федеральным
законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного
самоуправления».
20
Крамкова Т.В. Территориальное и стратегическое планирование: основные проблемы и
тенденции развития законодательства // «Имущественные отношения в Российской
Федерации», 2013, № 4, с. 25. {КонсультантПлюс}.
24
Рисунок 6. Распределение компетенции между уровнями публичной
власти
Необходимо отметить, что компетенция органов публичной власти в
отношении двух ее ветвей определяется по-разному: предметы ведения и
вопросы местного значения. Термин «предметы ведения» применяется в
отношении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Термин «вопросы местного значения» применяется в отношении
муниципальных образований. Кроме этих различий имеются различия и в
содержании компетенций. В отличие от Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации, у которых существуют предметы совместного
ведения, муниципальные образования «совместных вопросов местного
значения» не имеют.
У местного населения существует огромное количество интересов и
потребностей в различных сферах жизнедеятельности, начиная с безопасной
среды проживания и заканчивая возможностью чем-то занять себя в
досуговое время. Все эти вопросы могут решаться и самими гражданами, и
органами власти всех уровней: федеральными, субъектов Российской
Федерации и органами местного самоуправления.
Российская
Федерация
Субъекты
Российской
Федерации
Муниципальные
образования
Предметы ведения
Российской Федерации
Предметы совместного
ведения Российской
Федерации и субъектов
Российской Федерации
Предметы ведения
субъектов Российской
Федерации
Вопросы местного
значения
полномочия
полномочия
25
Действующим законодательством определен обширный состав
компетенций органов местного самоуправления. В компетенцию органов
местного самоуправления входит:
- решение вопросов местного значения;
- исполнение отдельных государственных полномочий;
- решение вопросов, не отнесенных к компетенции муниципальных
образований, органов государственной власти и не исключенные из их
компетенции;
- осуществление прав, предусмотренных Федеральным законом 131-
ФЗ.
Схематически система органов местного самоуправления
муниципальных образований, посредством которой народом осуществляется
управление в решении вопросов местного значения, представлена на
рисунке 7.
Данная структура органов местного самоуправления характерна для
всех муниципальных образований, поскольку это является одним из
требований Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
в соответствии с которым: «Наличие в структуре органов местного
самоуправления представительного органа муниципального образования,
главы муниципального образования, местной администрации
(исполнительно-распорядительного органа муниципального образования)
является обязательным»
21
.
21
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 05.12.2017г) «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
26
Рисунок 7. Система органов местного самоуправления
Организация управления включает в свой состав регулирование
общественных отношений по решению вопросов местного значения в
соответствии с действующим законодательством и правовыми актами
Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.
В составе вопросов местного значения Федеральным законом № 131-
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» определены полномочия по благоустройству
территорий поселений. Состав этих полномочий для городского поселения
приведен на рисунке 8.
Основными нормативными документами, регулирующими
деятельность по благоустройству территории городского поселения,
являются:
- Конституция Российской Федерации;
- Федеральный закон от 30.03.99 г. № 52-ФЗ (ред. 29.07.2017) «О
санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (с изм. и доп.,
вступ. в силу с 30.09.2017);
Система местного
самоуправления
Глава
муниципального
образования
Местная
администрация
Контрольно-
счётная палата
Представительный
орган
муниципального
образования
27
- Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ (ред. от
29.07.2017) «Об охране окружающей среды»;
- Градостроительный кодекс;
- Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ
(ред. от 01.07.2017);
- Земельный кодекс РФ
- указы Президента РФ;
- постановлениями и распоряжениями Правительства РФ;
-правовые акты субъекта РФ;
- Устав муниципального образования;
- правовые акты органов местного самоуправления.
Основным механизмом, обеспечивающем на государственном уровне
решение вопросов повышения качества городской среды, являются
нормативно - правовые акты, предусматривающие конкретные меры
регулирования вопросов, непосредственно связанных с созданием условий
для обеспечения прав граждан на комфортные условия проживания в
городах.
Со времени начала реформ принят обширный пакет правовых
документов, направленных на создание условий для эффективного
градостроительного развития. На основании этих документов приняты
генеральные планы городских и сельских поселений, правила
землепользования и застройки городских и сельских поселений, проведена
реформа в жилищно – коммунальной сфере и т.д.
Вместе с тем, как уже ранее отмечено, из огромных различий в
природных, географических, экономических, социальных, демографических
и других условиях, сложившихся на различных территориях страны, между
центром Российской Федерации и периферийными территориями, вытекают
значительные различия в уровне социально – экономического развития
регионов и расположенных на этих территориях муниципальных
образований.
28
Рисунок 8. Полномочия по благоустройству территорий городских
поселений
В целях решения проблемы непропорционального территориального
развития в нашей стране применяются механизмы стратегического
программного планирования.
Основным видом стратегического планирования в настоящее время
являются долгосрочные стратегии развития федеральных округов РФ, в
которых даны направления территориального развития входящих в состав
округов субъектов РФ на период до 2020 года.
Кратко рассматривая стратегические направления развития
федеральных округов и субъектов РФ, входящих в их состав, можно
определить первоочередные задачи развития конкретных территорий.
Полномочия по благоустройству территорий городских поселений
Утверждение правил
благоустройства
территории поселений
Организация
благоустройства
территории поселения
Организация
использования,
охраны, защиты,
воспроизводства
городских лесов
требования по содержанию зданий,
сооружений и земельных участков,
к внешнему виду фасадов и
ограждений
перечень работ по благоустройству
и периодичность их выполнения
установление порядка участия
собственников зданий и
сооружений в благоустройстве
прилегающих территорий
Освещение улиц
Озеленение территории
Установка указателей с
наименованиями улиц и номерами
домов
Размещение и содержание малых
архитектурных форм
29
Базовым принципом развития Центрального федерального округа
(Центральный и Центрально-Черноземный экономические районы)
определена максимальная ресурсоэффективность, природосбережение,
локализация полного производственного цикла, использования транзитных
возможностей территории, проведения модернизации и усиления
инновационности экономики и социальной сферы.
Главной стратегической задачей развития Северо-Западного
федерального округа до 2020 года (в его состав входят 3 экономических
района: Северный, Северо – Западный и Калининградская область) является
устойчивое повышение благосостояния населения и сокращение различий в
условиях жизни на основе выбора наиболее эффективных приоритетов
развития, модернизации экономической базы и активизации инвестиций,
интеграции экономического развития и межрегионального сотрудничества.
Стратегия развития Приволжского федерального округа (Волго-
Вятский экономический район, частично Поволжский и Уральский районы)
направлена на реализацию конкурентных преимуществ (географических,
технологических, интеллектуальных), что обеспечит развитие экономики и
улучшение жизни людей. В этих целях поставлена задача формирования
высокоэффективной транспортной, энергетической и информационно-
телекоммуникационной инфраструктуры, осуществления последовательной
диверсификации и инновационной модернизации хозяйственного комплекса
округа, значительного повышения качества человеческого капитала.
Главной целью Стратегии Северо-Кавказского федерального округа
(Северо-Кавказский экономический район за исключением республики
Адыгея, Краснодарского края и Ростовской области) является обеспечение
условий для опережающего развития реального сектора экономики,
создания новых рабочих мест, а также для повышения уровня жизни
населения. При этом в рамках Стратегии запланирован переход субъектов
Российской Федерации, входящих в состав округа, от политики стабилизации
к политике форсированного роста для постепенного обеспечения
30
самодостаточного существования а также интеграции в национальную и
мировую экономику.
Развитие Уральского федерального округа на период до 2020 года (в
него входят три субъекта РФ из Уральского экономического района и
частично – из Западно – Сибирского) будет производится в направлении
максимально возможного повышения уровня и качества жизни, стабилизации
и роста численности населения на основе устойчивого инновационного
развития, диверсификации и модернизации экономики.
Стратегической целью развития Сибири (в Сибирский федеральный
округ входит Восточно-Сибирский экономический район и частично
Западно-Сибирский) является обеспечение устойчивого повышения уровня и
качества жизни населения на основе сбалансированной социально-
экономической системы инновационного типа, гарантирующей
национальную безопасность, динамичное развитие экономики и реализацию
стратегических интересов России в мировом сообществе.
Развитие экономики на основе конкурентных преимуществ Дальнего
Востока и Байкальского региона (Дальневосточный экономический район),
которые заключаются в выгодном экономико-географическом расположении
(в первую очередь кратчайшие транспортные маршруты Восток - Запад) в
Азиатско-Тихоокеанском регионе, запасах природных ресурсов
общемирового значения, наличие протяженного морского побережья и
внешней границы – ключевые задачи стратегического развития этого
региона.
Из характеристики направлений социально-экономического развития
федеральных округов прослеживается тенденция, исходя из которой во
многих случаях в долгосрочных стратегиях развития федеральных округов
РФ, (как и в других документах стратегического планирования), одной из
приоритетных целей ставится повышение качества жизни населения, в то же
время вопросы повышения качества среды проживания в них не
рассматриваются.
31
Исследователями так же отмечается недостаточное внимание власти к
общественным интересам в повышении уровня благоустройства территорий
и качества городской среды. Так, Крамкова Т.В. в публикации
«Территориальное и стратегическое планирование: основные проблемы и
тенденции развития законодательства» отмечает: «Что касается
экономически эффективного использования территорий, качества городской
среды, учета общественных интересов при использовании городского
пространства, то эти вопросы не рассматриваются как приоритетные»
22
.
Среди причин такого положения исследователями отмечаются
недостатки в правовом регулировании сферы благоустройства территорий.
Так, автор Соломаха Д.В. в статье «Благоустройство территории -
обязанность и добрая воля органов публичной власти» отмечает: «Являясь
одним из вопросов местного значения, решение которого в силу закона
отнесено к компетенции органов местного самоуправления, благоустройство
территорий муниципальных образований не находится в прямой зависимости
от данных публичных образований. Правовое регулирование данных
общественных отношений осуществляется нормативными правовыми актами
всех уровней законодательства
23
.
Тем не менее, исследователями так же отмечается, что нормативная
база в данной сфере находится в стадии становления и требует разработки и
принятия ряда актов. Королева Е.Н. в публикации «Некоторые вопросы
формирования нормативно-правовой базы сферы благоустройства
муниципального образования в современных условиях» делает вывод:
«Остро стоит проблема отсутствия пакета документов, которые смогли бы
урегулировать некоторые вопросы (например, разграничение объектов
внешнего благоустройства, упорядочение источников финансирования и т.д).
22
Крамкова Т.В. Территориальное и стратегическое планирование: основные проблемы и
тенденции развития законодательства // «Имущественные отношения в Российской
Федерации», 2013, № 4, с. 25. {КонсультантПлюс}.
23
Соломаха Д.В. Благоустройство территории - обязанность и добрая воля органов
публичной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 8. С. 37 -
40.