11
направленности изменения не могут накапливаться, что лишает процесс
развития единой, внутренней взаимосвязанной линии.
Изучение категории «развитие» позволило нам дать определение
планирования развития региона, под которым понимается система крупных
изменений в регионе, обеспечивающая реализацию новых целей, принципов,
методов и подходов к планированию. В связи с этим можно считать, что
стратегическое планирование в отличие от долгосрочного ориентировано,
главным образом, на процесс развития региона.
На наш взгляд, к основным целям развития региона относятся:
- совершенствование структуры экономики;
- повышение конкурентоспособности региона;
- рост производительности общественного труда;
- повышение уровня и качества жизни населения.
В настоящее время в России система стратегического планирования,
включая и ее региональный уровень, находится на стадии становления.
Разрабатываемые и реализуемые в настоящее время стратегические планы
социально-экономического развития регионов имеют ряд недоработок,
методологических просчетов, не позволяющих оптимально использовать
ресурсный потенциал регионов, а значит не способствующих эффективному
развитию территорий.
Поэтому задача совершенствования регионального стратегического
планирования приобретает особую важность в современных условиях. Ее
решение будет заключаться:
- в теоретическом обобщении практического опыта прогнозно-
аналитической деятельности в регионе;
- в разработке методик решения широкого круга проблем
стратегического регионального планирования;
- в формировании эффективных механизмов реализации
стратегического планирования в регионе
12
1.2 Этапы и методы стратегического планирования
Текущая цель региональной экономической науки – разработка и
постоянный оперативный пересмотр стратегий, планов и программ
территориального развития, алгоритмов и механизмов их реализации,
создание новых индикаторов, нацеленных на преодоление зависимости от
траектории предшествующего развития, по которым определяется
эффективность и результативность принимаемых управленческих решений.
При этом важно уделять особое внимание динамичности и гибкости
разрабатываемых стратегических планов, опирающихся на обновленный
универсальный инструментарий, который может эффективно
трансформироваться по мере изменения внешних и внутренних условий, а
постоянный мониторинг и контроль основных индикаторов плана и его
последующая корректировка становятся важнейшими этапами в структуре
разрабатываемых стратегий территориального развития.
Перечень ключевых ограничений территориального развития сводится
к тому, что управленческое воздействие на существующие проблемы
зачастую не демонстрируют нужный уровень эффективности, так как в
рамках него не принимаются к учету объективные изменения или отклонения
от заданных социально-экономических параметров, не учитываются также
внешние целенаправленные или случайные воздействия, которые могут
спровоцировать возникновение ситуации неустойчивости в системе. Решение
вопросов обеспечения надлежащего уровня стратегического развития
региональной системы городских поселений в условиях использования
любых концептуальных подходов должно создавать условия для обеспечения
устойчивости, сбалансированности территориальных изменений,
обеспечивать также снижение уровня межрегиональной дифференциации,
обеспечивать повышение качества жизни, с самостоятельности регионов и
городов в процессе выбора системы стратегирования на основе результатов
объективной оценки имеющихся ресурсных возможностей. Для того чтобы
13
выявить потенциал и максимально полно оценить устойчивость развития
активно используются разнообразные методы оценки состояния территории,
региона или города по ряду категориальных признаков в частности, степень
развития, уровень конкурентоспособности, уровень привлекательности
среды проживания и прочее критерии. Указанные характеристики могут быть
использованы в отношении любого территориального образования
относительно других регионов или городов. В процессе обобщения
имеющихся ограничений, которые возникают при использовании
рассматриваемых методик, нужно обратить особое внимание на вопросы
отсутствии достоверных статистических данных, высокий уровень
субъективности в экспертных оценках, нерациональное сравнение
территории, в частности сравнение крупных и средних городов, кроме того
не учитывается также разнообразие факторов, оказывающих сильнейшее
воздействие на процессы функционирования и развития территории, в
результате чего отсутствует возможность на даче универсальных
рекомендации, которые позволят обеспечить устойчивое развитие региона
6
.
В процессе определения потенциала и максимально полной оценки
устойчивого развития активно используются разнообразные методы оценки
состояния территории по ряду категориальных признаков, в частности по
признаку развитие уровня развития, уровня конкурентоспособности и
привлекательности среды проживания. Указанные характеристики могут
быть использованы в отношении любого территориального образования, или
в отношении ионов других регионов или городов. В процессе обобщения
существующих ограничений рассматриваемых методик нужно обратить
внимание на тот факт, что на сегодняшний день отмечается отсутствие
достоверных статистических данных, оценки экспертов это высоким уровнем
субъективности, а также проводятся некорректное сравнение территории,
6
Юшкова Н.Г. Совершенствование системы регионального планирования: предпосылки и
императивы//Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 3:Экономика.
Экология/ВолгГУ.-Волгоград, 2014.- № 1.-С. 31.
14
более того присутствует также многообразие факторов влияния,
обуславливающих особенности функционирования и развития территории, в
результате чего отсутствует возможность формулировки универсальных
рекомендаций для достижения максимально эффективного уровня развития.
В процессе претворения на практике системы стратегического
территориального управления основное внимание обращается именно на
указанную стадию планирования. Для полноты исследования следует
обозначить планирование, выступающее в качестве ключевой функции
управленческой деятельности, в роли специфической формы практической
деятельности людей, которая предполагает поэтапную реализацию процессов
подготовки управленческих решений в форме прогнозов, проектов программ
и планов, формулировки аргументов, подтверждающих оптимальность их
ресурсного обеспечения, оценки потенциала реализации и проверки их
исполнения. Нужно также обратить внимание на тот факт, что
стратегический план не во всех ситуациях в состоянии обеспечить
эффективное достижение поставленных целей, по этой причине в качестве
ключевого элемента стратегического управления выступает процесс
реализации именно стратегического плана. В данном случае процесс его
исполнения оказывает активное обратное воздействие на процесс
планирования, что обуславливает заметное усиление эффективности
исполнения плана.
В силу того, что динамичные условия развития окружающего мира
демонстрируют неуклонную повышающуюся тенденцию, может быть
сформулировано предложение, согласно которому стратегическое
планирование, в процессе раскрытия действия территории в долгосрочной
перспективе, со временем может утратить свою актуальность. Кроме того по
оценкам некоторых специалистов в настоящее время, в результате
сложившейся нестабильности обстановке во внешнем окружении,
затрачивание сил, направленных на разработку стратегических планов
15
является неэффективным и нецелесообразным
7
. Можно отметить
ошибочность данной точки зрения, так как стратегический план является
необходимым условием, а его реализация на практике может быть
обеспечена путем формирования комплекса факторов и реализации
последовательных действий. С определенной долей вероятности можно
отметить, что сама Стратегия в большинстве случаев обуславливается
эффективностью используемого методологического подхода, который
выступал в качестве основы для информирования. В источниках научной
литературы приводятся следующие этапы развития теоретических и
методологических подходов процессом планирования: функциональные;
рациональные комплексные; постепенные (пошаговые); стратегические;
методы планирования, в основе которых лежат социальные коммуникации и
сотрудничество; постсовременный модернизм планирования
8
.
В процессе выявления ключевых принципов и понятие
территориального стратегического планирования основное внимание следует
обращать на учёт его ключевых отличий в сравнении с особенностями
стратегического планирование на уровне организации и корпораций. В
данном случае отличия заключаются в следующих факторах:
9
:
- автономный характер расположения регионов и городов, являющихся
объектами стратегического планирования и управления, обладает
ограниченными чертами, как с точки зрения экономической, так и с точки
зрения правовой природы. Фирма, компания или организация
характеризуются как автономные элементы в соответствии со своей
природой и сущностью;
- фирмы и компании – представляют собой строго структурированные
организации, формирование которых осуществлялось в соответствии с
принципом единоначалия, в них влияние групп интересов минимизируется.
7
RusAdvice.Org [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://rusadvice.org/business/
8
Селиверстов В.Е. Региональное стратегическое планирование: методология, практика, инструменты,
институты: автореф. Дис. доктора техн. наук.- М., 2011. – С.67.
9
Там же, С.72-73
16
Регион выступает в качестве сложного социально производственного
механизма, в рамках которого отмечается наличие разнообразных групп
интересов, вступающих в борьбу за власть с использованием легальных
методов или неформальных способов ведения борьбы;
- итоговая цель деятельности любого предприятия заключается в
получении максимально возможного объема прибыли, Ключевая цель
действия регионального механизма заключается в повышении уровня
благосостояния, качества и уровня жизни населения. Именно по этой
причине возникает специфика целеполагания в рамках реализации
территориального или корпоративного стратегического планирования;
- территориальным системам присуща большая инерционность, нежели
фирмам, компаниям и корпорациям. Данный факт оказывает существенное
воздействие на процессы использования в них модели стратегирования: в
рамках реализации процесса территориального стратегического
планирования прогностические методики пользуются большой
популярностью, нежели в процессе стратегического планирования на
предприятиях. За последние несколько лет стратегический процесс захватил
большинство уровней экономической деятельности. На уровне
макроэкономики реализуется процедура перехода от управления
бюджетными ресурсами и затратами процесса управления результатами на
основе использования четких среднесрочных ориентиров. Отмечается
активное развитие стратегических процессов также на мезоуровне, с точки
зрения регионального и муниципального аспекта. С начала двухтысячных
годов основная часть муниципалитетов, а также ряд федеральных округов
начали активные работы в направлении формирования стратегии социально-
экономического развития. На сегодняшний день территории, в соответствии
с положениями нового Федерального закона «О стратегическом
планировании в Российской Федерации»
10
, федеральные, региональные и
10
Федеральный закон от 28.06.2014 г. №172 «О стратегическом планировании в Российской Федерации» //
Консультант Плюс.
17
муниципальные органы власти должны проводить системную работу в
области стратегического планирования и управления, обязаны обеспечивать
решение социально-экономических проблем, путем формирования и ведения
реестра документов стратегического планирования. Однако, как показала уже
сложившаяся практика, в современных условиях наиболее важным
становится критическое освоение опыта разработки стратегий развития,
анализ возникающих при этом ограничений и возможностей их решения.
Следует отметить, что сегодня единая методологическая и
методическая база реального стратегического планирования окончательно не
сформировалась. Это создает трудности не только при разработке, но и при
анализе, сравнении, согласовании и агрегировании стратегических планов
всех уровней экономики.
В поисках обоснования для теории стратегического планирования и
управления исследователи обращаются к неоклассической,
институциональной, эволюционной парадигмам современной экономической
теории. Однако проблема состоит в том, что стратегический процесс как
единое целое на мезо-, микро- или наноуровне, предполагает
функционирование и взаимодействие абсолютно разнокачественных
компонент. В их числе выделяют:
а) объект стратегического планирования;
б) субъект стратегического планирования (стратега);
в) процесс стратегического планирования;
г) стратегию как результат процесса стратегического планирования.
Это позволяет выделить общие ограничения стратегий (стратегических
планов) структурного и содержательного характера: отсутствие специальной
формы документа, где можно адекватно отразить все особенности
стратегического планирования; отсутствие учета исходных особенностей,
тенденций и факторов социально-экономического развития страны;
сложность процесса согласования планов по развитию с общественными
организациями и социальными группами различных уровней; отсутствие
18
адаптации документов к нестабильности внешней среды территориального
образования; отсутствие в большинстве программ четкого определения и
сведения в систему индикаторов, определяющих цели развития, а также
отсутствие системы расчета индикаторов в среднесрочной и долгосрочной
перспективе; отсутствие четкой аргументации выбора стратегического
направления развития, недостаточность анализа возможных сценариев и
условий развития; сложность процесса адаптации экономических,
социальных, инвестиционных и иных политик территории к стратегическим
целям на уровне страны; отсутствие релевантных способов реализации
запланированных мероприятий.
Кроме того, общей ошибкой большинства стратегий развития является
попытка избежать четкого выбора. Стратегии зачастую лишены конкретных
ориентиров, цели расплывчаты и громоздки по объему – их разработчики
стараются охватить все направления территориального развития, и
выстраивают стратегию так, чтобы ни одна сфера жизни территории не была
упущена из числа приоритетов.
Разнородность элементов стратегического процесса затрудняет
описание составляющих стратегического планирования. Вместе с тем,
использование системной методологии дает возможность сформировать
единое представление стратегического процесса как системы
стратегического планирования.
На рисунке комплексно представлены основные этапы
стратегического территориального планирования.
19
Рисунок 3. Основные этапы стратегического планирования развития
территории
Итак, стратегическое планирование можно рассматривать как процесс
формирования, корректировки и реализации стратегии, которая представляет
собой некую цель и механизм достижения это цели. Представляется, что роль
территориального стратегического планирования будет возрастать, так как
оно позволяет скоординировать усилия в достижении определенных всем
обществом долгосрочных целей и наиболее оптимальным образом
использовать потоки ресурсов в приоритетных для развития территории
сферах.
1.3 Стратегия развития региона: механизм разработки
Целевые программы являются ключевым средством реализации
государственной политики, воздействия на производственные,
экономические и социальные процессы в пределах полномочий органов
власти федерального, регионального и местного уровней. Целевые
20
программы являются средством управления и регулирования стратегиями
социального, научно-технического и экономического развития, способом
аккумулирования ресурсов для решения неотложных, первоочередных
проблем.
Целевые программы как видно из рисунка по направленности и
источнику финансирования делятся на федеральные, региональные и
муниципальные
Рисунок 4. Классификация целевой программы по направленности и
источнику финансирования
Региональные целевые программы – это комплекс мероприятий и
проектов, направленных на достижение целей и конкретных задач
экономического, социального или экологического характера, требующих
согласованных действий органов государственной власти, органов местного
самоуправления и хозяйствующих субъектов и финансируемых полностью
или частично из областного бюджета
11
. Разработка региональных целевых
программ — это целенаправленный и последовательный процесс
аккумулирования всех возможностей регионов на различных уровнях.
Базовыми методологическими принципами разработки и реализации
региональных программ в современных условиях являются
12
:
- комплексность и синхронность целей и задач программы на каждом
этапе ее выполнения;
11
Любовный В.Я., Зайцев И.Ф., Воякина А.Б. Целевые программы развития регионов: рекомендации по
совершенствованию разработки, финансирования и реализации.-М: Забайкальский общественный научный
фонд, 2012.- с.9.
12
Видяпин В.И., Степанов М.В.Региональная экономика: Учебник. – М.: ИНФРА-М, 2013.- с.79.
Целевая программа
Федеральный
уровень
Региональный
уровень
Муниципальный
уровень