5
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .............................................................................................................. 6
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЕМ
НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ ..................................................................... 9
1.1 Содержание государственной политики в сфере образования ................... 9
1.2 Особенности муниципального управления развитием системы образования
и его нормативно-правовое регулирование ........................................................ 24
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ
СИСТЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ В ЧЕЛЯБИНСКОМ ГОРОДСКОМ ОКРУГЕ
КОМИТЕТОМ ПО ДЕЛАМ ОБРАЗОВАНИЯ ГОРОДА ЧЕЛЯБИНСКА ...... 34
2.1 Характеристика и оценка муниципального управления развитием системы
образования в Челябинском городском округе на примере Комитета по делам
образования города Челябинска .......................................................................... 35
2.2 Предложения по совершенствованию муниципального управления
развитием системы образования в Челябинском городском округе Комитетом
по делам образования города Челябинска .......................................................... 66
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ..................................................................................................... 73
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ: .......................................... 76
ПРИЛОЖЕНИЕ ..................................................................................................... 81
6
ВВЕДЕНИЕ
Сфера образования является одной из ключевых для развития
муниципалитета, и решение вопросов образования всегда было приоритетным
для городских властей.
В рамках меняющегося законодательства основным приоритетом
остается повышение доступности, эффективности и качества образования,
важнейшим ресурсом для этого является технологический ресурс, связанный с
развитием всей инфраструктуры образования.
Ключевым вопросом внутренней политики государства и долгосрочных
перспектив его развития является переход на более высокий уровень развития
всех сфер жизнедеятельности общества. От успешности модернизации отрасли
образование зависит качество обновления проводимых системных реформ в
целом.
Президентом страны В.В. Путином перед системой образования
поставлены задачи направленные на обеспечение единства образовательного
пространства, сделать российскую школу одной из лучших в мире. Система
образования должна сконструировать условия, которые позволят обучающимся
сформировать то, что называют «грамотность в отношении будущего» –
способность противостоять сложности и неопределенности для динамического
участия в будущем, с которым нам предстоит столкнуться. Школа должна взять
на себя ответственность за выбор каждым молодым человеком своей
профессии.
Цель работы – исследовать систему муниципального управления
развитием образования и разработать мероприятия по совершенствованию
муниципального управления развитием системы образования.
Задачи исследования:
1. Рассмотреть содержание государственной политики в сфере
образования;
7
2. Определить особенности муниципального управления развитием
системы образования и его нормативно-правовое регулирование;
3. Дать характеристику и оценку муниципального управления
развитием системы образования в Челябинском городском округе на примере
Комитета по делам образования города Челябинска;
4. Внести предложения по совершенствованию муниципального
управления развитием системы образования в Челябинском городском округе
Комитетом по делам образования города Челябинска.
Объект исследования - Комитет по делам образования города
Челябинска. Предмет исследования - муниципальное управление развитием
системы образования.
Материалы и методы исследования – в основу проведения исследования
были положены результаты выполненных работ в сфере развития образования
Комитета по делам образования города Челябинска. А также использовались
методы: анализа и синтеза, дедукции (индукции), поисковый метод, метод
фиксации и сравнения, метод статистической обработки информации, метод
компетенций, метод обсуждения, метод изложения материала (проблемный,
контекстный), метод описания, метод разработки структуры материала, метод
включения, метод структурирования, метод корректуры текстового материала,
метод подготовки содержания материала, метод дизайна, метод определения
эффективного стилевого решения, метод комплектования, метод оформления и
расстановки, и другие.
В процессе работы использовались научные труды, прежде всего, в
области реализации государственной политики в области образования,
государственного и муниципального управления, таких авторов как Н.И.
Глазунова, М.Г. Ибрагимова, А.Н. Козырина, Г.Л. Купряшин, Р.Т. Мухаев,
С.Ю. Наумов, В.П. Орешин, О.М. Рой, Л.В. Сморгунова, В.Е. Чиркин, В.В.
Яновский и др. В них разбирается сущность, методологические основы
современного развития государственной политики в области образования и
механизмы ее внедрения, совершенствования процессов государственного
8
управления образованием, влияние нормативно-правовых актов по вопросам
образования на деятельность системы образования.
Структура работы определена целями и задачами работы.
Во введении обоснована актуальность темы, сформулированы цели и
задачи, определён объект исследования.
В первой главе Теоретические основы управления образованием на
муниципальном уровне раскрыты теоретические вопросы муниципального
управления системой образования, охарактеризовано нормативно-правовое
регулирование муниципального управления образованием, выявлены
особенности муниципального управления развитием системы образования.
Во второй главе Анализ муниципального управления развитием системы
образования в Челябинском городском округе Комитетом по делам
образования города Челябинска проведён анализ управленческих решений в
сфере муниципального управления системой образования и их эффективности.
В заключении сформулированы основные выводы.
На основе проведенного анализа предложены практические
мероприятия направленные на совершенствование муниципальной системой
управления в сфере образования, улучшение результатов развития
образовательной системы г. Челябинска.
9
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ
ОБРАЗОВАНИЕМ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ
1.1 Содержание государственной политики в сфере образования
Главная задача образования – успешная социализация человека. На
данный момент идея непрерывного образования подразумевает в себе процесс
роста образовательной способности личности в течение всей жизни.
Образование в современной России призвано формировать новые поколения,
способные добиваться достижения социальной, экономической и
экологической гармонии в обществе, быть хранителями и распространителями
общечеловеческих ценностей. Непрерывно пополнять, уточнять знания, а также
приобретать и осмыслять новую информацию, вырабатывать новые умения и
навыки – важнейшие виды деятельности человека.
В советский период система образования считалась лучшей. В связи с
хроническим недофинансированием за последние годы система образования
перестала соответствовать предъявляемым требованиям. Развитие экономики
новой России вызвало значительное сокращение расходов государства на
образование. В начале XXI века в государстве начали происходить
революционные изменения в обществе и производстве, а также в сфере
образования. В области образования реформы являются центральным
элементом обновления экономики стран мира.
При формировании инновационной экономики появилась
необходимость модернизации системы образования, которая является основой
для экономического роста, а также социального развития общества и
благополучия граждан и безопасности страны.
В системах образования конкуренция стала ключевым моментом и в
глобальной конкуренции, которая требует регулярного обновления технологий,
быстрого освоения инноваций, а также своевременной адаптации к
требованиям меняющегося мира.
10
Успешное развитие российской экономики, которое служит
приоритетным направлением деятельности нашего государства, напрямую
зависит от того, насколько эффективно функционирует система образования.
Сфера образования представляет собой объект правового регулирования не
только потому, что связана с реализацией гражданами конституционного права
на образование, но и потому, что является отраслью экономики, определяющей
будущее государства. Кроме того, образование есть область общественной
жизни, где тесно переплетаются интересы государства и общества, включая не
только отдельных граждан, но и работодателей. Вот почему образовательная
политика и масштабные реформы в этой сфере, проводимые в настоящее время
российским правительством, вызывают общественный интерес.
Конституция Российской Федерации провозглашает высшей ценностью
человека его права и свободы, политика государства сосредоточена на создание
условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Государственная политика в сфере образования сконцентрирована на создание
условий, необходимых для реализации гражданами одного из основных
конституционных прав права на образование.
Государственная политика в сфере образования – это совокупность
различных мероприятий, действий, решений государственных органов,
объединенных общей целью - поступательным развитием российского
образования. Данная политика включает в себя нормативную, финансово-
экономическую, управленческую, кадровую, научную, международную
составляющие
1
. Ее элементами являются также идеалы, ценности, цели, задачи,
принципы
2
. В числе первоочередных принципов государственной политики и
правового регулирования отношений в сфере образования провозглашен
принцип приоритетности образования (ст. 3 Федерального закона от 29 декабря
2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», далее -
1
Козырин А.Н. Государственная политика Российской Федерации в области образования: понятие и
законодательные принципы. 2010. URL: http://www.lexed.ru.
2
Иванова В.И. Государственная политика в сфере образования как показатель эффективности политической
модернизации в современной России // Известия Тульского гос. ун-та. Сер. "Гуманитарные науки". 2012. N 2. С.
272.
11
Федеральный закон об образовании). Базовыми принципами государственной
образовательной политики, имеющими, на наш взгляд, непосредственное
отношение к трудовому праву, являются также обеспечение права на
образование в течение всей жизни в соответствии с потребностями личности,
адаптивность системы образования к уровню подготовки, особенностям
развития, способностям и интересам человека (подп. 8 п. 1 ст. 3 Федерального
закона об образовании). Так, внедрение непрерывного образования
сотрудников «позволит повысить способность компаний управлять
изменениями (в том числе вызванными кризисными явлениями в экономике),
способствует инновационному развитию и наращиванию интеллектуального
потенциала»
3
.
Государственная политика в области образования в Российской
Федерации определяется Федеральным собранием, осуществляется органами
государственной власти и органами местного самоуправления, направлена на
реализацию положений Указа Президента Российской Федерации от 7.05.2018
№ 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской
Федерации на период до 2024 года».
Правительство РФ ежегодно представляет Федеральному Собранию РФ
доклад о реализации государственной политики в сфере образования и
публикует его на своем официальном сайте. Данный доклад готовится в рамках
реализации государственной программы развития образования, принимаемой
Правительством РФ на определенный период. В настоящее время
исполнительная власть руководствуется программой, принятой на период с
2018 по 2025 г.
4
. Цели программы - обеспечение высокого качества российского
образования в соответствии с меняющимися запросами населения и
перспективными задачами развития российского общества и экономики;
3
Головина С.Ю. Модернизация основных институтов трудового права в свете построения постиндустриального
общества // Парадигма трудового и социального права в эпоху построения постиндустриального общества: Сб.
науч. тр. по итогам III Междунар. науч.-практ. конф., 23 - 24 октября 2015 г. / Под ред. К.Л. Томашевского.
Минск, 2015. С. 47.
4
Постановление Правительства РФ от 26.12.2017 N 1642 (ред. от 14.08.2019) "Об утверждении государственной
программы Российской Федерации "Развитие образования"
12
повышение эффективности реализации молодежной политики в интересах
инновационного социально ориентированного развития страны. Во исполнение
поставленных целей уже сегодня система профессионального образования
подвергается изменениям: определены его уровни; исчезло понятие начального
профессионального образования; появилось понятие профессионального
обучения; введена система профессионально-общественной аккредитации;
закреплены требования об обязательном включении в состав государственных
экзаменационных комиссий представителей работодателей (не менее 50%
общего состава комиссии), о привлечении к учебному процессу подготовки
почти по всем направлениям ведущих специалистов-практиков (не менее 5%
общего числа преподавателей); введены профессиональные стандарты,
разрабатываемые работодателями, и т.д.
Анализ программы развития образования позволяет сделать общий
вывод о том, что современная государственная политика направлена на
модернизацию российского образования. Главная ее задача - обеспечить
конкурентоспособность России. Основным условием конкурентоспособности
страны является инновационный путь развития ее экономики, которое, в свою
очередь, невозможно без инвестиций в человека и образование. Такая
последовательность в общем выводе о смыслах проводимой модернизации
имеет практическое и теоретическое значение для трудового права и его
функций.
Под функциями трудового права понимается внешнее проявление
реализации основных задач этой отрасли права
5
. Трудовое право, как известно,
выполняет две основные функции - социальную и экономическую. Если их
рассмотреть сквозь призму образовательной политики, то можно не только
понять, почему те или иные нормы, связанные с гарантиями реализации
работниками права на образование, а работодателями - права на определение
необходимости подготовки и дополнительного профессионального
5
Завгородний А.В., Коробченко В.В., Кузьменко А.В. и др. Трудовое право России: Учеб. для вузов / Под общ.
ред. Е.Б. Хохлова, В.А. Сафронова. М., 2008. С. 68.
13
образования, включены в трудовое законодательство, но и обозначить
перспективные направления совершенствования этих норм.
Социальную функцию трудового права чаще всего отождествляют с
защитой экономически слабой стороны трудового договора - работника от
злоупотреблений работодателя. Однако считаем возможным предложить более
широкое толкование социальной функции: трудовое право должно не только
обеспечивать защиту интересов работника, но и способствовать его
профессиональному развитию, повышению социального статуса через
продвижение в карьере, сохранению здоровья, возможности выполнять
семейные обязанности и, конечно, повышению уровня его образования.
Анализ социальной функции трудового права в широком ее понимании
помогает обнаружить непосредственную взаимосвязь прав работника на труд и
на образование. Авторитетные советские ученые в области трудового права
(А.С. Пашков, К.П. Уржинский, А.Е. Пашерстник, Ю.П. Орловский) изучали
данную взаимосвязь. При этом праву на образование отводилась первичная
роль, потому что способность к квалифицированному и творческому труду не
появляется сама собой. Если работник стремится к профессиональному росту,
он обязан постоянно развиваться и как личность, и как специалист в какой-либо
сфере деятельности.
Правовые нормы должны способствовать осуществлению работником
права на образование, включая повышение квалификации, профессиональную
переподготовку. В ст. 197 ТК РФ установлена норма о договорном порядке
реализации этого права. Однако не совсем ясно, что под ним понимать - то ли
правовую возможность, то ли притязание. Анализ ряда норм ТК РФ (ст. ст. 1, 2,
41, 53, 57, 63, 65, 81, 83, 129, 173 - 177, 179, 187, 196 - 208), прямо или косвенно
влияющих на реализацию работником прав на труд и на образование, позволяет
утверждать, что право на образование, будучи конституционным, статутным,
входит в структуру трудового правоотношения и неоднородно по своему
содержанию (оно обладает признаками скорее законного интереса, чем
субъективного права, в некоторых случаях является юридической
14
обязанностью). В этом смысле возникает много вопросов к содержанию норм
ТК РФ в части обеспечения задачи непрерывного образования работника в
течение всей жизни, как это рекомендовано МОТ
6
. Например, ТК РФ
закрепляет гарантии для лиц, совмещающих работу с получением образования.
Вместе с тем С.Ю. Головина справедливо отмечает, что без соответствующего
волеизъявления работодателя у работника, реализующего право на
образование, могут возникнуть затруднения, поскольку предусмотренные гл. 26
ТК РФ гарантии и компенсации предоставляются при условии получения
образования соответствующего уровня впервые (ст. 177 ТК РФ)
7
.
Образовательная политика современной России оказывает влияние
также на экономическую функцию трудового права. Последняя призвана
содействовать решению проблем занятости и экономико-производственных
вопросов, стоящих перед работодателем. Данная функция реализуется главным
образом путем обеспечения равенства трудовых прав и свободы труда в
конкретном сегменте рыночной экономики; закрепления в нормах трудового
права системы материального стимулирования труда для повышения
эффективности производства; предоставления работодателю полномочий по
организации и управлению трудом работников в рамках принадлежащей ему
локально-нормативной, правоприменительной и директивной власти
8
.
Экономическая функция проявляется и в нормативном закреплении
возможности работодателя определять необходимость подготовки работников
(профессиональное образование и профессиональное обучение) и
дополнительного профессионального образования для собственных нужд (ст.
196 ТК РФ), поскольку количественный и качественный состав рабочей силы
является важнейшим ресурсом, обеспечивающим выполнение
производственных задач.
6
Рекомендации МОТ 2004 г. N 195 "О развитии людских ресурсов: образование, подготовка кадров и
непрерывное обучение". URL: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---
normes/documents/normativeinstrument/wcms_r195_ru.htm.
7
Головина С.Ю. Правовое сопровождение непрерывного профессионального образования и профессиональной
мобильности работников в условиях инновационной экономики // Бизнес, менеджмент и право. 2015. N 1. С.
125 - 126.
8
Трудовое право России: Учеб. / Под ред. С.П. Маврина, Е.Б. Хохлова. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2007. С. 85.