15
Подготовка кадров происходит в основном в образовательных
организациях. Введение в действие Федерального закона об образовании
позволило приступить к реализации образовательных программ
профессиональной подготовки, дополнительного профессионального
образования (повышения квалификации, переподготовки) иными
юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями при условии
создания ими специализированных структурных подразделений (п. п. 1, 5, 6 ст.
31 Федерального закона об образовании) и получения лицензии (за
исключением индивидуальных предпринимателей, которые ведут
образовательную деятельность без привлечения педагогических работников,
т.е. лично).
Также в последнее время в России активно создаются корпоративные
университеты, возрождается институт наставничества, к преподаванию
привлекаются опытные работники организаций. Однако в современном
трудовом праве отсутствуют нормы, регулирующие данную деятельность.
Возникающие в этой сфере вопросы решаются пока на уровне локального
нормотворчества и коллективного договора, но в ТК РФ должны содержаться
хотя бы нормы общего характера, чтобы система корпоративного обучения
получила легальное закрепление и основу для развития.
Интересно, что экономическая функция трудового права реализуется
также через установление на уровне кодифицированного акта обязанности
работников (например, педагогических работников в соответствии с подп. 7 п.
1 ст. 48 Федерального закона об образовании) повышать свой уровень
образования, квалификации. Вместе с тем в соответствии с ч. 4 ст. 196 ТК РФ
обязанность по профессиональному обучению или дополнительному
профессиональному образованию работников, если это является условием
выполнения ими определенных видов деятельности, возлагается на
работодателя. Это противоречие необходимо устранить и предусмотреть в ст.
21 ТК РФ обязанность работника повышать свой профессиональный уровень,
если это является условием выполнения им определенных видов деятельности.
16
Наделение этой обязанностью как работников, так и работодателей позволит,
на наш взгляд, расширить содержание экономической функции трудового
права, поскольку для обеспечения современного высокотехнологичного
производства и решения социальных или других задач государства требуются
высокая квалификация работников и непрерывное обновление их
профессиональных знаний.
О влиянии реализуемой государством политики в сфере образования на
функции трудового права свидетельствует также ряд программных документов,
направленных на удовлетворение потребностей работодателей в качественной
подготовке специалистов в рамках государственной системы образования. В
Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской
Федерации на период до 2020 года, утвержденной Правительством РФ в 2008
г., поставлена задача привлечения работодателей к разработке федеральных
государственных образовательных стандартов и участию в независимой оценке
качества реализации образовательных программ
9
.
В упомянутой выше Федеральной целевой программе развития
образования эти идеи также нашли свое отражение. В частности, для развития
системы оценки качества образования и востребованности образовательных
услуг предусмотрены мероприятия по обеспечению условий для формирования
и внедрения независимой системы оценки результатов образования на всех
уровнях, совершенствованию системы оценки качества профессионального
образования на основе создания и внедрения механизмов сертификации
квалификаций выпускников образовательных учреждений с учетом интеграции
требований федерального государственного образовательного стандарта и
профессиональных стандартов.
9
Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р "О Концепции долгосрочного социально-
экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года" (ред. от 8 августа 2009 г.) // СЗ РФ.
2008. N 47. Ст. 5489.
17
Работодателям, их объединениям также предоставлено право
разрабатывать проекты профессиональных стандартов, которые сегодня
широко внедряются в практику реализации трудовых отношений
10
.
В политике образование занимает первое место. Федеральные органы
государственной власти в сфере образования обладают полномочиями,
среди которых можно выделить разработку единой государственной политики,
разработку и осуществление государственных программ для постоянного
развития системы получения образования, а также утверждение стандартов и
работу с предприятиями (муниципальными и частными), регулирование их
деятельности и контроль за исполнением ими своих обязанностей.
Российская система образования является комплексом обучающих
программ, ФГОС и требований, взаимодействующих между собой.
Образовательные сети, которые их реализуют, состоят из независимых друг от
друга учреждений со своими типами и формами организационно-правового
подчинения контролирующим и управляющим органам.
Образование становится более сильной движущей силой
экономического роста и повышения эффективности и конкурентоспособности
экономики стран. Очевидно, что это делает его важным фактором
национальной безопасности и благосостояния страны, а также благополучия
каждого гражданина
11
.
Главная цель, поставленная перед государственной политикой в области
образования, – это повышение доступности качественного образования,
которое будет соответствовать текущему развитию экономики, а также
современным потребностям общества и каждого гражданина
12
.
Существует множество примеров, различных по форме, но схожих по
содержанию определений.
10
Постановление Правительства РФ от 22 января 2013 г. N 23 "О Правилах разработки, утверждения и
применения профессиональных стандартов" (ред. от 23 сентября 2014 г.). URL: http://www.pravo.gov.ru.
11
Наливайко Н. В. Образовательная политика и ценностные ориентиры отечественного образования // Вестник
НГУ. Серия: Философия. –2012. –Т. 10. –Вып. 3. –URL: http://nsu.ru/xmlui/bitstream/hand-le/nsu/3562/25.pdf.
12
Доклад Правительства Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о реализации
государственной политики в сфере образования. –URL: http://static.government.ru/me-
dia/files/D0L0A2euMj5mIrp60uOUXFBmS4wS77zD.pdf.
18
Судя по большинству определений, образовательная политика – это
частный случай политики, которая ограничена конкретной сферой –
образованием. Данная политика представляет собой совокупность
теоретических идей, целей, задач и практических мероприятий по развитию
образования
13
.
Образовательная политика состоит из нескольких важных элементов.
Первый – нормативно-правовая политика, устанавливающая границы
поведения субъектов образовательного процесса и компетенции. Второй–
культурно-идеологическая политика, ориентирующая общественное сознание и
влияющая на выбор решения. И третий элемент – финансовая политика:
распределение и использование средств.
Образовательная политика ориентирована на организацию образования
(воспитания) человека, способного реализовывать правильный выбор для
«устойчивого развития».
Выделяется основная особенность образовательной политики России
– это стремление сохранять духовную культуру, историческую связь с
прошлым реального человека, который призван изменить будущее.
Современное образование имеет отличительную черту – динамизм, то
есть подвижность и стремительное развитие. Сейчас система образования
России совершает интенсивную реформу образования и внедряет новые
проекты.
В связи с этим есть потребность в создании усовершенствованных основ
управления системой образования. Государственная система управления
образованием является сложной, динамической и саморазвивающейся
системой.
Управлением называется функция организованных систем, которая
обеспечивает сохранность структуры и поддерживает режим деятельности, а
также реализует их программы и цели. Также управление представляет собой
13
Беляков С. А. Образовательная политика и управление образованием. Стратегии развития системы
образования. –URL:http://ecsocman.hse.ru/data/2010/04/24/1213375807/2008-6-2.pdf.
19
процесс воздействия на определенную систему для перевода ее в новое
состояние или для ее поддержки в каком-то установленном режиме.
Как указано в Федеральном законе «Об образовании в Российской
Федерации», управление системой должно обеспечивать целенаправленность и
организацию процессов в управляемом объекте.
Формирование образовательной политики происходит с учетом
доминирующих социальных и культурных ценностей, а также представлений о
целях социально-экономического, научно-технологического и культурного
развития.
На сегодняшний день образование больше не может и не должно
оставаться в состоянии внутренней замкнутости и самодостаточности. В
образовании постоянно происходят процессы реформирования и модернизации.
Процессы глобализации отражают проблемы роста международной
открытости национальных культур и активизируют основные мировые
тенденции развития человеческой цивилизации, а вместе с тем современной
системы образования
14
.
Изменения современной образовательной политики должны
осуществляться на основе исторической преемственности и при условии, что
«система школьного управления станет открытой и понятной для родителей и
общества»
15
.
В современном мире значение образования многогранно. Образование
служит одновременно просвещению населения, воспитанию, социализации
прежде всего молодёжи, а кроме того, способствует подготовке и повышению
квалификации трудовых ресурсов для экономики и преодолению (в
определенной степени) неравенства.
Государство и общество, продолжая свое развитие, придают особую
значимость образованию, которая постоянно возрастает.
14
Наливайко Н. В. Образовательная политика и ценностные ориентиры отечественного образования // Вестник
НГУ. Серия: Философия. –2012. –Т. 10. –Вып. 3. –URL: http://nsu.ru/xmlui/bitstream/hand-le/nsu/3562/25.pdf.
15
Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ (ред. от 26.07.2019) "Об образовании в Российской Федерации"
20
Современные подходы к образованию рассматриваются в качестве
наиболее востребованной и надежной инвестиции в развитие человека и
общества в целом, в экономику
16
. Образование занимает особое место, даже
центральное. От того, в каком состоянии и какие задачи стоят перед
образованием, зависит направление дальнейшего развития страны. Неизбежно
требуется постоянное совершенствование образования, содержания и подходов.
Система образования должна обеспечить гражданам получение
определенного уровня грамотности, общекультурного развития и гражданского
воспитания, на что и ориентируют международные стандарты в сфере
образования.
Обновляя организационно-экономические механизмы на всех уровнях
системы образования, мы обеспечим соответствие перспективному
экономическому развитию, общественным потребностям.
Развивать систему общего образования – значит предусмотреть
индивидуальность, ориентацию на практические навыки, основополагающие
умения. В сфере общего образования школа по своей значимости всегда будет
играть важную роль: от состояния дел в ней зависит дальнейшее образование
17
.
Направление реформирования образовательной политики в современной
России заключалось во введении системы непрерывного образования.
Предприняты меры по расширению спектра образовательных учреждений,
методик и подходов, включая инклюзивное образование, создается
конкурентная среда в системе образовательных организаций. Стремительное
развитие чревато разрывом между успешными и отстающими игроками
образовательной системы. Наша задача состоит в том, чтобы сокращать
данный разрыв. Сегодня, как никогда, нужно прислушаться к словам
известного философа и педагога Джона Дьюи: «Если мы будем учить сегодня
так, как мы учили вчера, мы украдем у наших детей завтра». Занимаясь
16
Доклад Правительства Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о реализации
государственной политики в сфере образования. –URL: http://static.government.ru/me-
dia/files/D0L0A2euMj5mIrp60uOUXFBmS4wS77zD.pdf
17
Гаврилов И. Н. Проблемы и перспективы системы образования в России и опыт Швейцарии. –URL:
http://www.isras.ru/files/File/publ/Ezhegodnik_2015_Gavrilova.pdf.
21
обучением и воспитанием наших учащихся, мы должны смотреть в будущее.
Новая реальность - обучение в течение всей жизни от задачи к задаче, от опыта
к опыту.
Система образования в муниципалитетах призвана в большей степени
удовлетворять различные потребности населения и экономики самого
муниципалитета. В связи с этим данные цели должны способствовать
повышению соответствия возможностей системы образования данным
потребностям.
В муниципалитетах перед образовательной политикой поставлены цели:
повысить мотивацию населения к расширению образования и создать условия
для этого; создать условия для того, чтобы удовлетворить различные
потребности в подготовке высококвалифицированных специалистов; перейти к
устойчивому инновационному развитию образования.
Для достижения таких целей определены направления: наличие
равенства доступа к качественному образованию и непрерывность,
формирование гражданских целей и повышение роли муниципалитета в
инновационном развитии образования.
Образовательная политика не просто источник, определяющий цели
управления образованием в области реализации данной политики,
образовательная политика также объект управления в области разработки и
реализации. Функции управления должны быть определены и для органов
управления, которые занимаются этой работой.
Государственная образовательная политика – сложное явление, которое
характеризует процесс принятия государством на себя обязательств в сфере
образования. Политика в сфере образования формируется с учетом целей
государства в области образования и действий, которые необходимы для их
достижения. Образовательная политика требует постоянного управления и
соотношения целей и предпринимаемых действий
18
.
18
Беляков С. А. Образовательная политика и управление образованием. Стратегии развития системы
образования. –URL:http://ecsocman.hse.ru/data/2010/04/24/1213375807/2008-6-2.pdf.
22
Для того чтобы их соотношение было верным, необходимо в условиях
кризиса, который наблюдается сегодня, проведения реформ в образовании и
трансформации это системы повышать эффективность использования
бюджетных средств за счет оптимизации структуры финансирования системы
образования при выполнении стратегических целей государственной
образовательной политики.
Наиболее востребованным инструментом реализации государственной
политики ввиду сложного экономического положения страны, сокращения
доходов государственного бюджета, сокращения расходов органов
государственной власти являются государственные и федеральные целевые
программы. Они позволяют решать задачи социально-экономического
развития, преодоления социальных кризисных явлений, а также обеспечить
более устойчивое развитие.
Реализация целевых программ в системе образования, эффективные
расходы выделяемых средств из государственного бюджета, совпадение
реально выделенной суммы с суммой, которая указана в паспорте программы, а
также проведение экспертной оценки и коррекции достигнутых показателей
могут повысить эффективность экономии бюджетных средств и улучшить
качество решаемых проблем.
Государственная программа, как известно, должна обеспечить
соотношение качества российского образования сменяющимися запросами
населения, а также перспективными задачами развития российского общества и
экономики. Кроме того, данный инструмент государственной политики должен
создать систему непрерывного образования.
Чтобы государственная политика в сфере общего образования была
эффективной, а ее реформирование полезным, необходимо отказываться от
изменений, которые общество не принимает. Следующим шагом к
эффективности будет выработка взвешенной стратегии модернизации
отечественного образования с учетом положительных достижений в данной
сфере. Такой шаг может быть ориентирован на возврат к универсальной
23
школьной подготовке, которая финансово обеспечена федеральным бюджетом.
Помимо этих шагов важно в системе отношений «учитель–учащийся» выбрать
направление, при котором учитель в школе снова займет место уважаемого
человека и не потеряет своего авторитетного влияния, а учащийся кроме своих
прав не забывал бы об обязанностях в получении общего образования. Данная
мера должна позволить найти верный алгоритм решений в образовательной
политике современной России
19
.
Эффективность государственной политики также во многом будет
зависеть от того, насколько будет обеспечена доступность общего образования
и возможность его получения на равных условиях ввиду его модернизации.
Сегодняшняя система общего образования развивается в рамках
расширения свободы педагогического творчества. Этому шагу предшествовало
принятие Федерального государственного образовательного стандарта общего
образования. В нем определены требования к структуре основной
образовательной программы, условиям ее реализации и условиям освоения.
Сфера общего образования не будет в полной мере успешной без
обеспечения квалифицированными кадрами и пополнения этих рядов
молодыми специалистами. Особенно остро эта проблема стоит в отдаленных
регионах России и сельской местности
20
.
Не менее важно, чтобы вопросы воспитания вновь стали неотъемлемой
частью образовательной политики государства. Но для этого потребуется
изменить политику государства в целом, начать структурную перестройку
экономики с упором на её реальный сектор и научно-технические достижения,
немыслимые без должного уровня образования. Если не пересмотреть
кардинально подходы к образованию, у нас вряд ли появятся гениальные
ученые, талантливые инженеры, грамотные управленцы, не будет
19
Доклад Правительства Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о реализации
государственной политики в сфере образования. –URL: http://static.government.ru/me-
dia/files/D0L0A2euMj5mIrp60uOUXFBmS4wS77zD.pdf
20
Доклад Правительства Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о реализации
государственной политики в сфере образования. –URL: http://static.government.ru/me-
dia/files/D0L0A2euMj5mIrp60uOUXFBmS4wS77zD.pdf
24
инновационной экономики и, соответственно, шанса преодолеть отставание и
стагнацию
21
.
Таким образом, работодатели, их объединения становятся активными
участниками проводимой в нашей стране образовательной политики, а
трудовое право прямо или косвенно способствует реализации задач государства
в этой сфере. Несмотря на то, что в ТК РФ имеется комплекс норм,
обеспечивающих повышение уровня профессиональной подготовки работников
и их профессиональной мобильности, требуется привести их в соответствие со
складывающейся практикой организации системы обучения и дополнительного
профессионального образования для нужд работодателя, а также с
законодательством об образовании.
Из выше сказанного следует, что государственная политика в области
образования — это направляющая и регулирующая деятельность государства в
сфере образования, реализовываемая им для достижения установленных
стратегических целей и решения задач общегосударственного или глобального
значения.
1.2 Особенности муниципального управления развитием системы
образования и его нормативно-правовое регулирование
В настоящее время, одним из приоритетных направлений модернизации
в сфере образования в России, является поиск эффективных механизмов
управления муниципальной системой образования, отвечающих целям
стратегического социально-экономического развития территорий,
обеспечивающих достойное качество жизни населения, устойчивый рост
экономического потенциала, повышение конкурентоспособности и
содействующих развитию мотивации к инновационному мышлению и
поведению у управленческих команд и педагогических кадров.
Согласно определению, предлагаемому Н.И. Роговцевой,
муниципальная система образования представляет собой «совокупность:
21
Автономов А. С., Гаврилова И. Н. Образовательная политика государства и развитие общества (на примере
современной России). –URL: http://www.isras.ru/files/File/publ/Avtonomov_Reform_Ros-sia_10_2011.pdf