13
от друга, произвести оценку их привлекательности и инновационного
потенциала
Внешние факторы экономического развития муниципального
образования обусловлены внешнеэкономическими тенденциями, в том числе
социально-экономического развития страны и региона в целом:
-
рост уровня инфляции;
-
нестабильность налоговой системы;
-
нестабильность законодательной системы;
-
уровень безработицы.
Также к внешним факторам относятся и факторы рыночного характера:
-
снижение емкости внутреннего рынка;
-
усиление монополизма на рынке;
-
нестабильность валютного рынка;
-
рост предложений товаров-субститутов.
В качестве прочих неосновных факторов, которые влияют на
результаты социально – экономического развития муниципальной
территории являются политическая обстановка в стране или регионе
(последние примеры влияния западных экономических санкций), бедствия
стихийного характера, а также уровень преступности региона.
Внутренними экономическими факторами развития муниципального
образования можно назвать:
-
структура рынка (муниципальных градообразующих предприятий,
предпринимательства, сельского хозяйства, торговли и сферы общественного
питания);
-
производственно-ресурсный потенциал муниципального
образования;
-
кадровый потенциал;
-
стратегия социально – экономического развития муниципального
образования;
14
-
местный бюджет и объемы бюджетных ассигнований из
вышестоящих бюджетов.
Ю. В. Баталова предлагает все факторы экономического развития
муниципального образования классифицировать по принципу «мягких» и
«жестких. По его мнению, «жесткие» экономические факторы количественно
измеряемы, а «мягкие» факторы сложно поддаются к измерению. Так, он
отмечает, что «жесткими» факторами будут являться [14, с. 63]:
-
устанавливаются государством налоги, субсидии, программы
поддержки, система хозяйствования, то есть те, которые устанавливаются
органами власти;
-
характеризующие производственные ресурсы капитал, земля,
рабочая сила, то есть характеризующие производственные ресурсы и
муниципальный капитал;
-
связанные с производством и сбытом продукции структура
населения и потребления, инфраструктура, а именно те, которые связаны с
производством и сбытом продукции на территории муниципального
образования.
Как уже было указано ранее, эффективность принимаемых и
реализуемы решений со стороны местной администрации в отношении
социально –экономического развития муниципальной территории должна
быть построены на предварительном анализе текущей ситуации и текущего
состояния. Для этого необходимо использовать различные показатели,
которые являются индикаторами социально – экономического развития
муниципального образования и к числу таких факторов необходимо отнести
[15, с. 95]:
-
показатели качества жизни населения;
-
уровень реальных доходов и расходов населения;
-
уровень экономически активного населения и безработицы;
-
темпы инфляции и потребительских цен;
-
показатели доходной и расходной части бюджета и его дефицита;
15
-
объемы государственного и внешнего долга страны;
-
объемы налогов в структуре доходов бюджета;
-
показатели торговли и платных услуг населению как оценка
реальной покупательной способности населения;
-
платежный баланс страны;
-
объемы экспорта и импорта.
Качественная оценка этих социально – экономических индикаторов
позволяет оценить реальную ситуацию наличия или отсутствия кризиса в
экономике муниципального образования, выявить факторы, которые главным
образом влияют на кризисные экономические ситуации и определить
приоритетные направления восстановления экономики в условиях рисков и
угроз.
По результатам выполнения данного параграфа можно сделать выводы
о том, что социально – экономическое развитие муниципального образования
представляет собой процесс для обеспечения динамичного роста экономики,
улучшению работы предприятий, повышение уровня жизни населения с
учетом объективного использования имеющихся ресурсов и финансовых
средств. Для эффективного решения этой задачи в муниципальных
образованиях необходимо объективно оценивать ситуацию в местной
экономике и социальной сфере, учитывать наличные ресурсы, выявлять
сильные и слабые стороны своей территории и в итоге принимать
обоснованные управленческие решения.
Факторы экономического развития муниципального образования
должны учитываться в стратегии социально – экономического развития, то
есть динамика основных экономических факторов положена в основу
стратегического развития и стратегического управления. В основном
факторы экономического развития носят внешний и внутренний характер, а
их оценка построена на статистическом анализе основных социально –
экономических показателей развития конкретного муниципального
образования. От своевременности и качества оценки этих факторов зависит
16
общий экономический рост и уровень конкурентоспособности отдельного
муниципального образования в региональном масштабе.
1.2 Формы и методы управления социально – экономическим
развитием муниципального образования
Содержанием муниципального управления являются все процессы
управления социально-экономическими системами и объектами
муниципального образования.
Субъект муниципального управления - это население муниципального
образования и образованные им органы местного самоуправления. Объект
муниципального управления - это муниципальное образование со всеми его
структурами, связями, отношениями, ресурсами [16, с. 34].
Специфика муниципального управления определяется, прежде всего,
особенностями муниципального образования как объекта управления,
включающего все стороны жизни людей. К примеру, говоря об
эффективности муниципального управления, невозможно ограничиться лишь
экономической эффективностью, оставляя вне рассмотрения социальную,
«нравственную» эффективность тех или иных управленческих решений. При
этом жители муниципального образования одновременно являются как
объектом, так и субъектом управления по отношению к системе органов
муниципального управления, так как население управляет своими делами
или непосредственно (через выборы, референдум), или опосредованно
(осуществляя контроль за деятельностью органов муниципального
управления).
В этих условиях важно обеспечить устойчивое, и комплексное
социально-экономическое развитие муниципальных образований. Для
решения указанной задачи необходимо как решение проблем финансового
обеспечения муниципальных образований, так и повышение эффективности
деятельности органов местного самоуправления.
17
В соответствии со структурой объекта управления, в качестве которого
в сфере муниципального управления выступает муниципальное образование,
методы управления по уровню их применения подразделяются следующим
образом [19, с. 50]:
- методы, которые относятся ко всему муниципальному образованию
как системе;
- методы, относящиеся к подсистемам, выделяемым в рамках
муниципального образования (экономическая, социальная, природно -
ресурсная и т.д.);
- методы управляющего воздействия по отношению к отдельному
работнику или отдельным группам.
По содержанию выделяют следующие методы муниципального
управления [28, с. 23]:
1. Экономические методы. Существуют прямые и косвенные
экономические методы. Прямые экономические методы муниципального
управления - бюджетное финансирование, централизованные
капиталовложения, установление тарифов и цен на услуги и товары
(например, на услуги жилищно-коммунального хозяйства, муниципального
транспорта и т.д.). К косвенным экономическим методам муниципального
управления относятся - местные налоги, платежи за пользование
природными ресурсами, аренда муниципальной собственности.
2. Административные методы управления. Методы административного
воздействия в системе муниципального управления осуществляется в
нескольких формах. Прямое административное указание, которое имеет
обязательный характер, адресуется конкретным управляемым объектам или
лицам (решение представительного органа власти, приказ, распоряжение
главы администрации, регламент деятельности администрации, должностные
инструкции).
Наиболее категоричной регламентирующей формой административного
воздействия является приказ (распоряжение). Он обязывает подчиненных
18
(руководителей муниципальных предприятий и организаций, а также
руководителей структурных подразделений и отдельных работников) точно и
в установленный срок выполнять принятое решение.
К числу других методов прямого административного воздействия
следует отнести также указания, рекомендации, советы. Эти методы
позволяют исполнителям самостоятельно выбирать способы реализации
задания.
К числу косвенных методов административного воздействия относятся
способы регулирования деятельности работников посредством введения
определенных правил (нормативное регулирование), конкретизирующих
деятельность работников, а также при помощи стандартизации форм
документооборота, (должностные инструкции, положение об отделах,
комиссиях, управлениях и т.д.).
По мере развития системы местного самоуправления сфера действия
прямых административных методов сокращается и расширяется воздействие
косвенных методов управления.
В основе управления социально – экономическим развитием
муниципального образования приоритетная роль отводится стратегическому
планированию, которым решаются следующие задачи [34, с. 13]:
- формирование (корректировка) миссии муниципального
образования;
- внесение плановости в хозяйственную деятельность
муниципального образования;
- обеспечение конкурентоспособности в будущем на основе
реализации долгосрочных программ;
- определение реально осуществимых целей и задач;
- формирование программ и планов действий;
- поддержание соответствия между целями и возможностями
территории;
- определение приоритетов экономического и социального развития;
19
- адаптация муниципального образования, муниципального хозяйства
к внешней среде.
Субъектами процесса стратегического планирования, реализации
программ стратегического развития муниципальных образований являются,
прежде всего, органы местного самоуправления, население и его группы, в
том числе представители бизнеса, государственных предприятий,
общественных организаций, а также органов территориального
общественного самоуправления и др.
Стратегический план развития – это своеобразный договор
общественного согласия, в соответствии с которым органы муниципального
управления, предприятия и общественные организации принимают на себя
определенные обязательства. Текущее планирование в муниципальном
образовании осуществляется на очередной год с разбивкой по кварталам и,
как правило, с прогнозом на два последующих года. Такой подход позволяет
планировать и осуществлять; программные мероприятия, срок реализации
которых превышает один год. На основании прогноза социально-
экономического развития территории и вытекающих из него бюджетных
проектировок администрация разрабатывает комплексный годовой план
социально-экономического развития территории. В нем устанавливаются
конкретные задачи и показатели для всех сфер муниципальной деятельности:
жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, связи, охраны
общественного порядка, здравоохранения, социальной поддержки отдельных
слоев населения, образования, культуры, спорта, молодежной политики и т.д.
[37, с. 112].
О.И. Курлыков справедливо говорит о том, что в текущих реформах
муниципального управления, отдельные органы муниципальной власти
находятся на начальном уровне внедрения систем проектного управления,
которое является основным элементом реализации муниципальных программ
[23, с. 22].
20
Аналогично С.А. Кузнецов справедливо отмечает тот факт, что
муниципальные органы власти находятся на начальном этапе внедрения
проектной модели управления. В связи с этим от них требуется выполнение
значительного объема работ по совершенствованию нормативно-правовой и
методической документации, освоению новых ролей, обучению
муниципальных служащих принципам проектного управления,
выстраиванию эффективных коммуникаций и межведомственного
взаимодействия [21, с. 291].
С точки зрения В.А. Мальцева и других авторов, основными
проблемами реализации муниципальных программ в органах муниципальной
власти на современном этапе являются следующие факторы [26, с. 412]:
-
ограниченность знаний проектного менеджмента и отсутствие
специалистов с соответствующим уровнем образования;
-
эклектичность российских стандартов по проектному менеджменту;
-
размытость смысла понятия «проект» в российском сознании;
-
существенный разрыв между уровнем проектной культуры и
проектной культуры отдельных менеджеров (муниципальных служащих), а
также отсутствием у служащих муниципального уровня единого понятия и
роли проектного управления в аспекте повышения эффективности социально;
-
– экономического развития муниципальной территории;
-
отсутствие практики анализа положительного опыта других
муниципалитетов и недостаток мероприятий по обмену опытом в данном
аспекте.
В свою очередь, с точки зрения К.Е. Смирнова, реализации
муниципальных программ на основе проектного подхода обладает рядом
следующих преимуществ [33, с. 516]:
-
для населения - это увеличение числа благ, повышение качества
услуг, участие населения в инициации проектов, контроль со стороны
общества;
21
-
для бизнеса - это снятие административных барьеров, повышение
инвестиционного климата;
-
для органов власти - это повышение прозрачности и
исполнительской дисциплины, повышение результативности деятельности,
нацеленность государственных органов на результат.
Таким образом, управление социально-экономическим развитием
муниципального образования представляет собой важнейшее условие для
сохранения муниципалитета как единой системы. Управление социально-
экономическим развитием определенной территории имеет важную цель —
решение социальных проблем местного населения. При этом, основной
задачей данной деятельности является поддержание и повышение
эффективности функционирования социальной и экономической сферы
муниципалитета, а также создание условий для обеспечения достойного
уровня и качества жизни граждан. В основе управления социально –
экономическим развитием муниципального образования положена стратегия
социально – экономического развития, а также разработанные и
утвержденные муниципальные программы, которые направлены на
улучшение отдельных элементов социально – экономического развития
муниципальной территории.
1.3 Правовые основы управления социально – экономическим
развитием муниципального образования
В соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции РФ [1] местное
самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное
решение населением вопросов местного значения, в том числе в области
социальной политики.
В свою очередь, реализация социальной политики на территории
муниципального образования, осуществляется на основании
соответствующих полномочий органов местного самоуправления. В ст. 17
Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах
22
организации местного самоуправления в Российской Федерации» [5]
закреплены полномочия органов местного самоуправления по решению
основных вопросов местного значения, направленных на благополучие
проживающего населения.
Реализация отдельных программных мероприятий в сфере
экономической и социальной политики муниципального образования
осуществляется в форме муниципальных программ.
Для определения назначения муниципальных программ в деятельности
органов местного самоуправления следует обратиться к содержанию
Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом
планировании в Российской Федерации» [6].
А государственное стратегическое управление представляет собой
утвержденные плановые и программные мероприятия по достижению
поставленных целей и задач социально – экономического развития для
повышения эффективности национальной экономики. В свою очередь,
региональное стратегическое управление направлено на достижение
поставленных целей в области экономического роста региона и повышения
социального уровня жизни населения.
В свою очередь в соответствии с п. 35 ст. 3 данного федерального
закона муниципальная программа - это документ стратегического
планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий,
взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и
ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и
решение задач социально-экономического развития муниципального
образования.
Исходя из содержания ст. 179 Бюджетного кодекса РФ [2]
администрации муниципальных образований наделены определенными
полномочиями по разработке и реализации муниципальных программ. Так,
муниципальные программы утверждаются местной администрацией
муниципального образования. Сроки реализации муниципальных программ