11
государственной службы). Узкий подход принят за основу официальной
трактовки государственной службы, что порождает отрицательные
последствия, в частности, создает условия для абсентеизма (безразличного
отношения к интересам государства), коppупции, равнодушия к потребностям
граждан и др.
В Pоссии сложилась двухуровневая система государственной службы,
которая учитывает федеративное государственное устройство страны. Именно
двухуровневой системой российской государственной службы во многом
обусловлены своеобразные черты и характерные особенности правового
статуса государственных служащих РФ
8
.
C cодержательной стороны деятельность государственных служащих
связана с выполнением исполнительно-распорядительных, административно-
хозяйственных, информационно-аналитических, проектно-прогнозных,
контрольных, координационных и других управленческих функций.
Подобная деятельность вызывает большие психологические перегрузки
(проявление нервно-физиологических структур). Однако было бы ошибочным
только на этом основании определять требования к служащим, условиям их
отбора, формированию круга обязанностей, функциональных характеристик
места работы, условий труда, форм его оплаты. Следует решать данные
проблемы с учетом других качественных характеристик государственной
службы и прежде всего как правового и социального института.
Исходя из этого, следует определять цель деятельности государственных
служащих и государственной службы в целом как социальной организации.
Продуктивным представляется «сферный» подход, поскольку он отражает
сущность государственной службы как системы социальных институтов. В
каждой из сфер деятельность государственных служащих приобретает свою
8
Кирьянов А.Ю. Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы //
Муниципальная служба: правовые вопросы. 2015. № 4. С. 5 - 9.
12
специфику
9
.
Существуют значительные трудности с определением результатов
деятельности. Их нельзя оценивать по количеству проектов, информационных
материалов, телефонных звонков, принятых посетителей, рассмотренных жалоб
и т. д. Это должны быть успехи в реализации социально-политической,
экономической, организационно-правовой политики государства, полномочий
ведомства
10
. Однако, как успехи в этом деле, так и недостатки имеют двух
субъектов - политическую элиту и государственную службу. Причем элита
имеет приоритет
11
.
Для того, чтобы выделить результаты деятельности государственных
служащих, используют ряд косвенных методов: оценка экспертами деловых,
профессиональных, нравственных и личностных качеств; опросы населения;
отзывы клиентов; сравнение итогов работы служащего с правами и
обязанностями, содержащимися в должностном регламенте, и т. д.
Слeдует также учитывать, что в федеральном законодательстве
государственная служба ограничивается обеспечением полномочий
государственных органов. В науке управления, в административном,
государственном и некоторых других отраслях права полномочие
рассматривается как составная часть компетенции и статуса органа, его право и
обязанность действовать в определенной ситуации способом, предусмотренным
законом или иным правовым актом. При этом компетенция (от лат. competencio
- добиваюсь, соответствую, подхожу) представляет собой совокупность
юридически установленных прав и обязанностей конкретного государственного
органа, определяющих его правовой статус в системе государственных органов.
Что касается государственного органа (от греч. orjanon -орудие,
9
Местное самоуправление: энциклопедия [Текст] / [З. А. Алиева и др.]; под общ. ред.В. Б. Зотова; Рос.
муницип. акад. – Ростов н/Д:Феникс, 2014. с.48.
10
Казанник, А.И. Социальная ситуация как объект государственного управления / А.И. Казанник //
Государственная власть и местное самоуправление. – 2011. – №5. – С. 26
11
Какимжанов М.Т. Государственная служба в России: история и современность // История государства и
права, 2015, № 12. С. 38-40.
13
инструмент), то он представляет собой государственную структуру,
обладающую организационным единством, собственной компетенцией и
специальным назначением (законодательные, исполнительные, судебные
органы и т. д.).
В конституционном праве под государственным органом понимают
коллектив граждан или отдельного гражданина (например, Президент РФ),
наделенных государственно-властными полномочиями, уполномоченных
государством на осуществление его задач и функций и действующих в
установленном государством порядке. Иными словами, это организованная
часть государственного механизма, наделенная необходимыми средствами для
осуществления задач, стоящих перед государством на конкретном участке
государственного регулирования социальных процессов.
Прaктическое исполнение многих функций местного самоуправления
возлагается на формируемый в настоящее время институт муниципальной
службы. Являясь, с одной стороны, институтом гражданского общества, а с
другой, институтом власти, она представляет собой социально организованный
механизм претворения полномочий и компетенции местного самоуправления в
процессе осуществления муниципального управления.
Общие функции, выполняемые муниципальной службой, обусловлены, с
одной стороны, ее социальным предназначением по осуществлению
муниципального управления, а с другой - связаны с организацией реализации
задач по исполнению, проведению в жизнь решений, принятых органами
местного самоуправления.
От эффективности муниципальной службы во многом зависит
социальная полезность образованных населением муниципальных структур.
Полномочия по правовому регулированию муниципальной службы
разделены между органами государственной власти: федеральными и
14
субъектов Российской Федерации, а часть этих полномочий отнесена к
компетенции органов местного самоуправления
12
.
Основы муниципальной службы регулируются нормативно-правовыми
актами Российской Федерации. В соответствии с федеральным
законодательством организация и функционирование муниципальной службы
регламентируются законами субъектов РФ и уставами муниципальных
образований. K ведению субъектов РФ относится законодательное обеспечение
муниципальной службы на соответствующей территории
13
.
Субъекты РФ вправе издавать законы о муниципальной службе в
пределах своей компетенции, разрабатывать подробные нормы порядка ее
прохождения в данном регионе, определять общий статус муниципальных
служащих и требования к муниципальным должностям. Вопросы о правовом
положении муниципальных служащих могут содержаться также в уставах
соответствующих муниципальных образований.
Общие принципы организации муниципальной службы и основы
правового положения муниципальных служащих установлены ФЗ «О
муниципальной службе в Российской Федерации» от 02.03.2007 № 25-ФЗ, а
также ЗКК «О муниципальной службе в Красноярском крае» от 21.10.1997
№15-580.
Местное самоуправление - форма осуществления народом своей власти,
вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом
исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление
осуществляется на всей территории Российской Федерации
14
.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-
12
Молодоженов А.Г. Государственная и муниципальная власть: отечественный и зарубежный опыт
взаимодействия//Научный вестник Волгоградского филиала РАНХиГС. Серия: Политология и социология.
2016. № 1. С. 92.
13
Кирьянов А.Ю. Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы //
Муниципальная служба: правовые вопросы. 2015. № 4. С. 5.
14
Берлявский, Л.Г. Полномочия органов местного самоуправления в социальной сфере / Берлявский Л.Г.,
Зорина Е.В. // Наука и образование : хоз-во и экономика ; предпринимательство ; право и упр. - 2014. - № 5. - С.
110.
15
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» складывается двухуровневая система местного самоуправления.
Органы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти. В структуру органов местного самоуправления,
устанавливаемую уставом муниципального образования, входят следующие
органы и должностные лица местного самоуправления:
представительный орган муниципального образования;
глава муниципального образования;
местная администрация;
контрольный орган муниципального образования;
иные органы местного самоуправления
15
.
Устав муниципальных образований определяет правовую
регламентацию муниципальной службы, включающую требования к
должностям муниципальной службы, статус муниципального служащего,
отдельные условия и порядок прохождения муниципальной службы.
Таким образом, ресурсом осуществления государственной деятельности
в Российской Федерации являются государственные органы. Государственные
органы являются каналом, через который граждане согласно Конституции РФ
(ст. 3) осуществляют свою власть.
Региональный уровень обеспечивает решение задач государственной
власти, применительно к условиям субъекта. Местное самоуправление в этой
системе занимает важное место, что обусловлено перечнем решаемых задач,
которые напрямую обеспечивают жизнедеятельность и ежедневные
потребности населения.
За каждым государственным органом закреплены определенные
властные полномочия, которые позволяют ему решать вопросы, на которые он
15
Александрова П.А. Механизмы повышения авторитета местной власти//Человеческий капитал. 2013. № 7
(55). С. 67.
16
уполномочия в рамках предоставленных прав. Государственные органы имеют
возможность издавать акты, которые будут обязательным для исполнения
другим государственным ведомствам, должностным лицами и гражданам, и
должны обеспечивать исполнение этих актов.
У органов местного самоуправления есть властные полномочия, как и у
государственных органов, но они не носят государственного характера и не
осуществляются от имени Российской Федерации.
1.2. Взаимодействие органов государственного и муниципального
управления: принципы, виды и формы деятельности
Возросший интерес к различным формам самоуправления в нашей
стране показывает, что в российском обществе назрела необходимость
понимания того, что правильно организованное местное самоуправление- путь
к подлинному конституционному строительству, демократии и гражданскому
обществу. Стремление расширить полномочия муниципальных органов при
решении вопросов местного значения является стержневым направлением
развития муниципального самоуправления в России. Муниципальная
публичная власть на современном этапе имеет важное значение в деле
формирования гражданского общества в России.
Между тем в данной области существуют проблемы, в частности, в
современной России между конституционной сущностью местного
самоуправления и его реальным функционированием сохраняются
противоречия. Наблюдаются коллизии между конституционным принципом
самостоятельности местного самоуправления и его финансовой зависимостью
от государственных органов, между законодательно предоставленными
полномочиями органов местного самоуправления и недостаточностью
финансовых, мaтериальных, организационно-управленческих ресурсов для их
17
реализации
16
.
Кроме того, в настоящее время, в связи с реформированием
законодательства внимания требуют в сфере муниципального управления такие
актуальные для муниципальных властей вопросы. Прежде всего, речь идет о
реализации новелл федерального законодательства, которое в последние годы
развивается в ускоренном темпе. В частности, особенности реализации
Федерального закона от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью
263 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» и Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
реализация блока новелл земельного законодательства, прежде всего –
осуществление муниципальных полномочий по управлению земельными
ресурсами; определение границ и видов ответственности глав муниципальных
образований в контексте изменений законодательства, затрагивающего вопросы
реализации местного самоуправления.
Взаимодействие государства и местного самоуправления начинается с
определения основных направлений. Для того чтобы осуществлять свои
функции, государство в своем составе должно иметь не только центральные и
региональные государственные органы, но еще и местные органы как
важнейший элемент местного самоуправления современной демократической
политической системы.
Надо согласиться с вывoдами известных учёных, что органы местного
самоуправления не могут по своему желанию и самостоятельно определять
круг своих полномочий. Мы считаем, что в отличие от государства, местное
сообщество не обладает суверенитетом. Местные органы в большей степени
16
Молодоженов А.Г. Государственная и муниципальная власть: отечественный и зарубежный опыт
взаимодействия//Научный вестник Волгоградского филиала РАНХиГС. Серия: Политология и социология.
2016. № 1. С. 89.
18
приближены к населению, чем центральные, и их деятельность
непосредственно затрагивает многие насущные проблемы местных жителей.
Интервал между принимаемыми решениями и их исполнением на местном
уровне гораздо меньше, чем на общенациональном, Результаты деятельности
местных властей зачастую также более ощутимы для местных жителей.
На местном уровне теоретически и практически могут существовать и
функционировать различные формы управления: во-первых, те, которые
представлены органами, организациями, должностными лицами системы
регионального или центрального государственного управления; во-вторых, те,
которые представлены органами, организациями, должностными лицами
делегированного (опосредствованного) местного самоуправления,
выступающего в качестве одной из форм местного государственного
управления; в-третьих, те, которые представлены непосредственным (прямым,
никем не опосредствованным) местным самоуправлением – самостоятельным
управлением самих жителей местности, осуществляемым в форме их всеобщего
голосования (референдума), собрания, сходов или в каких-либо иных формах.
В контексте данного исследования практический интерес представляет
изучение порядка взаимодействия федеральных органов государственной
власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в
сфере социального обслуживания.
Полномочия федеральных органов государственной власти и органов
государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере социального
обслуживания регламентированы Федеральным законом от 28.12.2013 № 442-
ФЗ (ред. от 21.07.2014) «Об основах социального обслуживания граждан в
Российской Федерации».
Ст. 7 ФЗ №442 определяет полномочия федеральных органов
государственной власти в сфере социального обслуживания, ст.8 полномочия
органов государственной власти субъектов РФ в сфере социального
обслуживания. Согласно Конституции РФ социальная защита, включая
19
социальное обеспечение, находятся в совместном ведении России и ее
субъектов. Соответственно, положения закона разграничивают полномочия
федеральных органов государственной власти и органов государственной
власти субъектов РФ в сфере социального обслуживания.
Ранее, подобным образом, статья 20 Закона 1995 г. «Об основах
социального обслуживания населения» устанавливала полномочия
федеральных органов государственной власти в области социального
обслуживания, а статья 21 данного Закона - полномочия органов
государственной власти субъектов РФ в области социального обслуживания.
К полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере
социального обслуживания относятся:
1) установление основ государственной политики и основ правового
регулирования в сфере социального обслуживания. Следует отметить, что
Постановлением Правительства РФ от 8 октября 2012 г. № 1028 «О Совете при
Правительстве Российской Федерации по вопросам попечительства в
социальной сфере» образован Совет при Правительстве Российской Федерации
по вопросам попечительства в социальной сфeрe. Этим же Постановлением
утверждено Положение о Совете при Правительстве Российской Федерации по
вопросам попечительства в социальной сфере, в п. 1 которого определено, что
названный Совет является совещательным органом, образованным в целях
рассмотрения наиболее важных вопросов в области социальной защиты
граждан, попавших в трудную жизненную ситуацию, в т.ч. детей, оставшихся
без попечения родителей, инвалидов и иных групп граждан, охраны здоровья
граждан и выработки предложений по совершенствованию государственной
политики в указанной сфере;
2) утверждение методических рекомендаций по расчету подушевых
нормативов финансирования социальных услуг. Положением п. 11 ст. 8
комментируемого Закона к полномочиям органов государственной власти
субъектов РФ в сфере социального обслуживания отнесено установление
20
порядка утверждения тарифов на социальные услуги на основании таких
подушевых нормативов;
3) утверждение примерного перечня социальных услуг по видам
социальных услуг. В соответствии с п. 9 ст. 8 комментируемого Закона к
полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере
социального обслуживания относится утверждение законом субъекта РФ
перечня социальных услуг, предоставляемых поставщиками социальных услуг,
с учетом такого примерного перечня социальных услуг;
4) управление федеральной собственностью, используемой в сфере
социального обслуживания. Функции по управлению федеральным
имуществом (за исключением случаев, когда указанные полномочия в
соответствии с законодательством РФ осуществляют иные федеральные органы
исполнительной власти) осуществляет Росимущество, что и закреплено в
Положении о Федеральном агентстве по управлению государственным
имуществом, утв. Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 432
«О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом» (в
ред. Постановления Правительства РФ от 29 июня 2012 г. № 657);
5) ведение единой федеральной системы статистического учета и
отчетности в сфере социального обслуживания. Ранее в пункте 7 ст. 20 Закона
1995 г. об основах социального обслуживания населения говорилось о таком
полномочии федеральных органов государственной власти в области
социального обслуживания, как установление единой федеральной системы
статистического учета и отчетности в области социального обслуживания. В
условиях действия приведенного положения было издано Постановление
Росстата от 11 октября 2006 г. № 59 «Об утверждении статистического
инструментария для организации Минздравсоцразвития России
статистического наблюдения за деятельностью учреждений социальной защиты
населения», которым утверждены формы федерального государственного
статистического наблюдения, сбор и обработка данных по которым