Содержание
Введение ......................................................................................................... 2
1 Государственно-правовое регулирование вопросов местного
самоуправления в Российской Федерации ........................................................... 5
1.1 Структура и полномочия органов местного самоуправления ............ 5
1.2 Основные направления взаимодействия государственной власти и
органов местного самоуправления в Российской Федерации .......................... 21
2 Особенности организации взаимодействия органов исполнительной
власти города Мурманска с органами местного самоуправления ................... 32
2.1. Особенности разграничения полномочий органов исполнительной
власти города Мурманска и органов местного самоуправления ..................... 32
2.2. Основные формы взаимодействия органов исполнительной власти
с органами местного самоуправления................................................................. 46
3 Совершенствование взаимодействия органов государственного и
муниципального управления ............................................................................... 53
3.1 Мероприятия, направленные на улучшение взаимодействие органов
государственной власти и местного самоуправления в сфере экономики ..... 53
3.2 Совершенствование взаимодействия органов государственной
власти субъектов федерации и местного самоуправления в социокультурной
сфере ....................................................................................................................... 59
Заключение .................................................................................................. 67
Список использованных источников ........................................................ 69
2
Введение
Под местным самоуправлением понимается система организации и
деятельности граждан, которая обеспечивает самостоятельные решения,
принятые гражданами о вопросах местного значения, управления
муниципальной собственностью. Она опирается на интересы всех жителей,
которые проживают на данной территории. Это одна из форм народовластия
закрепленная в Конституции Российской Федерации. Одновременно местное
самоуправление выступает в качестве важнейшего института гражданского
общества.
Нормы, отведенные местному самоуправлению указаны в Конституции
РФ, выделены в отдельной главе под номером 8 "Местное самоуправление",
которая определяет основные принципы организации и функционирования,
как особый вид публичной власти, независимой от государства и
осуществляющей свои задачи. Органы МСУ в соответствии со ст. 12
Конституции РФ не входят в структуру органов государственной власти.
Также нужно учитывать, что публичная власть РФ представляет собой
целостный механизм. Учитывая это даже самостоятельные уровни власти
организовывают свою деятельность в сотрудничестве друг с другом.
Актуальность темы исследования связана с тем, что есть сферы
общественных отношений, в которых нельзя организовать управление лишь
на муниципальном, либо лишь на государственном уровне. Например, в
таких областях как: создание условий реализации прав граждан на жилище;
на организацию охраны здоровья и медицинскую помощь; в сфере
образования, а также в осуществлении ряда других прав народа требуются
усилия не только органов МСУ, но и органов государственной власти.
Коренное значение для достижения равновесия между интересами
государственной и муниципальной власти лежит в высококачественном
построении взаимодействия указанных уровней публичной власти, итогом
которого должно быть приобретение политической и правовой стабильности
3
местного самоуправления в публичной власти страны, и наиболее полная
реализация международных и конституционных принципов организаций
местного самоуправления и более эффективного функционирования
государства.
Взаимосвязь органов государственной власти субъектов РФ с органами
МСУ считается одной из более главных проблем системы местного
самоуправления. От их решения зависит эффективность реализации
публичной власти в России.
В изучение статуса органов исполнительной власти и органов местного
самоуправления, отношений, возникающих между органами публичного
управления, существенный вклад внесли такие государствоведы как А.П.
Алехин, Г.В. Атаманчук, И.Н.Барциц, Д.Н. Бахрах, А.К. Белых, М.В. Баглай,
И.Л. Бачило, А.В. Воронков, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, Б.П.
Курашвили, С.Е. Нарышкин, А.Ф. Ноздрачев, С.С. Собянин, В.Д. Сорокин,
Ю.Н. Старилов, А.А. Старовойтов, М.С. Студеникина, Т.Я. Хабриева, Н.Ю.
Хаманева, В.А. Юсупов и др.
Среди авторов, посвятивших свои работы проблемам компетенции,
следует назвать таких ученых как Т.М. Бялкина, Н.А. Игнатюк, Б.М. Лазарев,
С.Б. Нанба, Ю.М. Тихомиров, К.Ф. Шеремет и др.
Целью исследования является изучение законодательных и
административных основ взаимодействия органов государственного и
муниципального управления.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие
задачи:
Рассмотреть государственно-правовое регулирование вопросов
местного самоуправления в Российской Федерации;
Проанализировать особенности организации взаимодействия
органов исполнительной власти города Мурманска с органами местного
самоуправления;
4
Определить пути совершенствования взаимодействия органов
государственного и муниципального управления.
Объектом исследования являются общественные отношения,
формирующиеся при взаимодействии органов исполнительной власти с
органами местного самоуправления.
Предметом исследования являются нормы муниципального и иных
отраслей российского права, регулирующих взаимодействие городских
органов исполнительной власти с органами местного самоуправления.
Теоретическую основу работы составляют труды отечественных и
зарубежных ученых по конституционному и муниципальному праву, а также
по теории государства и права, теории государственного управления.
Методологической основой работы послужили следующие методы
научного познания: системный подход, формально-юридический,
сравнительно-правовой, историко-правовой, диалектический, статистический
методы, анализ, синтез, метод аналитической обработки нормативного
материала, его комментирования, систематизация и классификации.
Структура работы. Выпускная квалификационная работа состоит из
введения, трех глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения и
списка использованных источников.
5
1 Государственно-правовое регулирование вопросов местного
самоуправления в Российской Федерации
1.1 Структура и полномочия органов местного самоуправления
Местное самоуправление как понятие определяют многие авторы.
Согласно Р.В. Горнееву - это организация деятельности граждан,
гарантирующая самостоятельные решения населения по вопросам местного
значения, регулирующая муниципальной собственностью исходя из общих
интересов всего населения проживающего данной территории. Более
широкое понятие местного самоуправления подразумевает право и
способность органов МСУ регламентировать большую часть публичных дел,
а также регулировать ею, действуя в жестких рамках закона и под свою
собственную ответственность, и в интересах населения этой территории.
1
При этом, как правило, это территория, на которой проживает
население. В отличии от муниципальных образований существуют и
межмуниципальные территории, которые не входят ни в одно из
муниципальных образований, а управляются органами региональной власти.
Видов муниципальных образований в соответствии со статьей 2 ФЗ РФ
№ 131-ФЗ Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
(далее ФЗ РФ № 131-ФЗ) было пять.
Первый вид – это сельское поселение. Оно может состоять из сельских
населённых пунктов. Это посёлки, сёла, деревни и т.д., в которых МСУ
осуществляется населением и (или) через выборные и иные органы. Сельское
поселение всегда включается в состав муниципального района.
Второй вид - городское поселение - небольшой город или посёлок
городского типа. В нем также есть выборные и иные органы местного
1
Горнеев, Р.В. Правовые формы взаимодействия общественных объединений с органами местного
самоуправления. Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и
искусствоведение. Вопросы теории и практики / Р.В. Горнеев // 2017. - № 2 (52). – С.87.
6
самоуправления. Городские поселения, как и сельские входят в состав
муниципальных районов.
Третий вид - муниципальный район. Он состоит из нескольких
поселений. В него входят и межселенные территории. Особенность его в том,
что на этой общей территории МСУ осуществляется в решении вопросов
меж- поселенческого характера населением, или через выборные (возможно
через иные органы МСУ). Эти органы могут кроме решения местных
вопросов в пределах своих полномочий реализовать и переданные им
госполномочия (которые передаются как федеральными законами, так и
региональными
Четвертым видом является городской округ - один или несколько
объединенных общей территорией населенных пунктов. Они тоже могут
исполнять отдельные государственные полномочия.
Пятый вид - это территория, находящаяся внутри города федерального
значения - то есть область (часть территории) города федерального значения,
в которой МСУ реализуется через выборные и другие органы местного
самоуправления или населением.
2
ФЗ РФ от 27 мая 2016 года № 136−ФЗ введено два новых вида
муниципальных образований, это был городской округ с внутригородским
делением. В соответствии с ФЗ РФ от 06.08.1999 года № 184-ФЗ Российской
Федерации он делится на внутригородские районы, которые представляют
собой относительно самостоятельные внутригородские муниципальные
образования. Речь идет о крупных городах. В этих районах (внутригородских
территорий) МСУ также осуществляется населением или через выборные и
другие органы местного самоуправления.
Относительно городского округа следует отметить, что в таком виде
определение было закреплено в законе № 131- ФЗ (в редакции от 03 апреля
2017 года). Это было связано с тем, что с 2017 года в некоторых регионах
2
Носов, С.И. Конституционное право Российской Федерации: Учебник / С.И. Носов // Москва:
Статут. - 2016. – С.43.
7
(например, в Московской области) наблюдался процесс укрупнения
городских округов за счет лишения ряда поселений (городских и сельских)
статуса муниципальных образований. Были упразднены даже районы путем
включения их в городской округ.
Законодательное изменение определения городского округа дало
толчок процессу преобразований, суть которого в создании городских
округов путем упразднения муниципальных районов. Целью этих
нововведений упростить отношения между органами государственной власти
субъектов и местным самоуправлением за счет уменьшения количества
муниципальных образований. Ряд авторов считает, что это приведет к
укреплению вертикали власти.
Главы таких городских будут главами администрации, которые будут
назначаться по конкурсу, и их можно будет легко сместить.
Н. О. Шишкина даже считает, что это положительное решение
проблемы эффективности взаимодействия субъектов и муниципальных
образований.
3
Однако, это спорный вопрос, который более подробно будет
исследован в данной работе.
Органы государственной власти путем принятия законов субъекта
Российской Федерации имеют право перераспределять полномочия между
округом и районом. В отличие от городских округов, представительный
орган района может формироваться только одним способом – путем
избрания на муниципальных выборах. Представительные же органы округов
формируются как на муниципальных выборах, так и из состава
представительных органов районов. В связи с проводимыми
муниципальными реформами в России образуется двухуровневая система
МСУ. По теории законодательства о МСУ территория всех субъектов РФ
поделена на несколько муниципальных районов и городских округов, причем
3
Сергеев, Д.Б. Структура муниципального образования: монография / Д. Б. Сергеев; под науч. ред.
С. Д. Князева // Абакан: ООО «Книжное издательство «Бригантина». - 2015. – С.79.
8
территория муниципальных районов - это территории городских, а также
сельских поселений, однако, в малонаселенных местностях, по некоторым
обстоятельствам, могут образовываться межселенные территории. В
городских округах не могут быть другие муниципальные образования, такие
образования упразднены с 2006 года. Города федерального значения делят на
внутригородские территории (внутригородские муниципальные
образования).
Почти все территории муниципальных образований в большей части
субъектов РФ похожи на административно-территориальное деление, однако
городской округ больше похож на город республиканского, областного,
окружного, краевого значения, городскому поселению это город или посёлок
районного значения и городского типа. Сельское поселение - это сельсовет
или сельский округ, но в некоторых регионах есть расхождения.
Соглашусь с Л.Н Пешиным, что в гражданских правоотношениях все
муниципальные образования выступают на равных с другими участниками
гражданских правоотношений, то есть с юридическими лицами, гражданами,
а также РФ и её субъектами. Уполномоченные органы местного
самоуправления выступают от имени муниципального образования.
Структура местного самоуправления различается в различных видах
муниципальных образов. И даже в одном и том же виде тут может
допускаться регулирование формы местного самоуправления.
4
В ФЗ РФ № 131-ФЗ в ч. 1 ст. 2 дано понятие органов местного
самоуправления «это избираемые непосредственно населением и (или)
формируемые представительным органом муниципального образования
органы, наделенные собственными полномочиями по решению всех
вопросов местного значения». Выделить количество органов местного
самоуправления довольно сложно.
4
Жамборов, А.А. Конституционно-правовой статус главы муниципального образования / А.А.
Жамборов // Теория и практика общественного развития. - 2015. - №3. – С.65.
9
Есть научный спор о разнице между муниципальными органами и
органами местного самоуправления. Прежде всего это касается такого
муниципального органа как избирательная комиссия муниципального
образования, это муниципальный орган, который не входит в состав органов
местного самоуправления. Исходя из этого в науке юриспруденции
появляется закономерное недовольство из-за того, что положение данной
избирательной комиссии, которая не входит в состав органов местного
самоуправления, определяется в ФЗ РФ № 131-ФЗ в гл. 6 где говорится об
органах местного самоуправления и должностных лицах местного
самоуправления». По мнению В.И. Фадеева, избирательная комиссия
муниципального образования не имеет собственных полномочий в вопросах
местного значения и поэтому не входит в состав органов местного
самоуправления, хотя является муниципальным органом.
Соглашусь с В. Э. Волковым, который считает, что избирательная
комиссия, которая не является органом местного самоуправления и при этом
наделяется статусом муниципального органа, это юридическое ухищрение,
которое разрешило обойти конституционную норму о запрете вмешательства
органов государственной власти в работу органов МСУ, и понятие
«муниципальный орган», которое применяется к понятию их положения не
имеет смысла , так как полномочия избирательных комиссий муниципальных
образований различаются с полномочиями других постоянно работающих
избирательных комиссий (государственных органов) только уровнем их
воплощения, а осуществление этих полномочий возможно только в условиях
вертикально ориентированной системы избирательных комиссий, что
приводит к ошибкам в нормативной регламентации механизма реализации
компетенции.
С другой стороны, отстаивая свою точку зрения в согласии с
законодателем В. И. Васильев полагает, что согласно Федеральному закону
№ 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации» деятельность избирательной
10
комиссии муниципального образования целиком направлена на решение
задач, которые связываются с проведением муниципальных выборов и
местных референдумов, т. е. в функциях данных комиссий нет того, что
противоречило бы их положению органов местного самоуправления.
Проделав анализ особенностей правового положения этого органа,
ученый пришёл к выводу, о том, что избирательная комиссия не напрямую
включена в систему государственных властных отношений и у нее имеется
два статуса органа муниципального и органа государственного.
Е. В. Белоусова рассматривает эту проблему обращая внимание на п. 5
ч. 1 ст. 17 Закона № 131 ФЗ, в котором говорится, что организационное и
материальное техническое обеспечение подготовки и проведения
муниципальных выборов, местного референдума, голосования за отзыв
депутата, членов выборного органа МСУ, должностного выборного лица
МСУ, голосования по многим вопросам связанных с изменением границ
муниципального образования, преобразованием муниципального
образования, она считает при этом, что избирательная комиссия
муниципального образования «получает полномочия органов МСУ только по
решению ряда вопросов местного значения».
5
И.В. Бабичев, А.А. Сергеев, Е.С. Шугрина замечают, что в
Конституции Российской Федерации нет такого понятия, как
«муниципальный орган», и поэтому понятие «муниципальный орган,
который не входит в состав органов местного самоуправления» выступает, по
сути, юридически неопределенным. Он полагает что такая категория
появилась во избежание конфликтов между Конституцией Российской
Федерации, избирательным и муниципальным правом, так как федеральное
законодательство допускает образование избирательных комиссий
муниципальных образований и отмену их решений избирательной комиссией
субъекта Российской Федерации, что не соответствует конституционному
5
Резяпкин, В.Ф. Статус главы муниципального образования. Становление правового статуса главы
муниципального образования в Российской Федерации / В.Ф. Резяпкин // Журнал «Пробелы в российском
законодательстве». – № 16. - 2017. – С76.